Решение Самарского областного суда от 25 апреля 2018 г. N 3а-908/2018 (ключевые темы: закупки товаров, работ и услуг - аукцион - конкурс - перечень товаров - государственный заказчик)

Решение Самарского областного суда от 25 апреля 2018 г. N 3а-908/2018

Самарский областной суд, рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело N 3а-908/2018 по административному исковому заявлению заместителя прокурора Самарской области в интересах неопределенного круга лиц к Правительству Самарской области о признании не соответствующими федеральному законодательству и недействующими отдельных положений Порядка взаимодействия органа, уполномоченного на определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей) товаров, работ, услуг для государственных нужд Самарской области, и государственных заказчиков Самарской области, их подведомственных учреждений, утвержденного постановлением Правительства Самарской области от 30.12.2013 года N в редакции постановления от 11.01.2018 г., установил:

30.12.2013 года Правительством Самарской области принято постановление N которым утвержден Порядок взаимодействия органа, уполномоченного на определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей) товаров, работ, услуг для государственных нужд Самарской области, и государственных заказчиков Самарской области, их подведомственных учреждений.

Утверждение названного Порядка имеет место в целях реализации Федерального закона "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд".

Первоначальный текст документа опубликован на официальном сайте Правительства Самарской области http://www.pravo.samregion.ru 30.12.2013, а также в печатном издании - газете "Волжская коммуна" N 10.01.2014.

Постановлением Правительства Самарской области от 28.12.2016 года N в указанный Порядок внесены изменения, он дополнен пунктами 2.4.1-2.4.3 следующего содержания:

"2.4.1. В случае проведения совместных конкурсов или аукционов для закупки товаров, работ, услуг, включенных в Перечень видов товаров, работ, услуг, закупаемых преимущественно на совместных конкурсах или аукционах, осуществляемых ежемесячно (приложение 5 к Порядку), заказчики направляют в уполномоченный орган заявку в период с первого по восьмой рабочий день месяца размещения извещения в единой информационной системе, установленного в плане-графике.

2.4.2. В случае проведения совместных конкурсов или аукционов для закупки товаров, работ, услуг, включенных в Перечень видов товаров, работ, услуг, закупаемых преимущественно на совместных конкурсах или аукционах, осуществляемых ежеквартально (приложение 6 к Порядку), заказчики направляют в уполномоченный орган заявку один раз в квартал в период с первого по восьмой рабочий день второго месяца текущего календарного квартала.

2.4.3. При осуществлении совместных конкурсов и аукционов в соответствии с пунктами 2.4.1 и 2.4.2 организатором таких конкурсов и аукционов является уполномоченный орган."

Этим же постановлением Правительства Самарской области постановление от 30.12.2013 года N дополнено Приложениями N 5 и N 6.

Приложение N 5 устанавливает Перечень видов товаров, работ, услуг, закупаемых преимущественно на совместных конкурсах и аукционах, осуществляемых ежемесячно.

Приложение N 6 устанавливает Перечень видов товаров, работ, услуг, закупаемых преимущественно на совместных конкурсах и аукционах, осуществляемых ежеквартально.

Изменения опубликованы на официальном сайте Правительства Самарской области http://www.pravo.samregion.ru 29.12.2016, официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru 29.12.2016 и официальном печатном издании - газете "Волжская коммуна" N ), 10.01.2017 г. и вступили в силу со дня официального опубликования (п. 3 постановления).

В настоящее время вышеуказанное постановление Правительства Самарской области действует в редакции постановления от 11.01.2018 года N 5. При этом, каких либо изменений пункты 2.4.1-2.4.3 не претерпели.

Приложения N 5 и N 6 (Перечни видов товаров, работ, услуг) изложены в новой редакции.

Постановление от 11.01.2018 г. N 5 опубликовано на официальном интернет-портале правовой информации Правительства Самарской области http://www.pravo.gov.ru 16.01.2018 г. и в официальном печатном издании - газете "Волжская коммуна" N ) 16.01.2018, вступило в силу со дня официального опубликования (п. 3 постановления).

Заместитель прокурора Самарской области обратился в Самарский областной суд с административным исковым заявлением, в котором просит признать не соответствующими федеральному законодательству и не действующими со дня вступления решения суда в законную силу пункты 2.4.1, 2.4.2, 2.4.3 Порядка взаимодействия органа, уполномоченного на определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей) товаров, работ, услуг для государственных нужд Самарской области, и государственных заказчиков Самарской области, их подведомственных учреждений, утвержденного постановлением Правительства Самарской области от 30.12.2013 г. N в редакции постановления от 11.01.2018 г. N 5, а также Приложения N 5 и N 6 к указанному Порядку.

В обоснование административного искового заявления указано на то, что Правительство Самарской области при утверждении вышеуказанного Порядка взаимодействия не наделено полномочиями по определению перечня товаров, работ, услуг, закупаемых на совместных конкурсах и аукционах, что федеральным законом отнесено к волеизъявлению сторон соглашения об участии в таких конкурсах и аукционах.

Оспариваемые положения нормативного правового акта, по мнению прокурора, противоречат статьям 2 и 25 Федерального закона от 05.04.2013 г. N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд", пункту 3 Правил проведения совместных конкурсов и аукционов, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 28.11.2013 г. N 1088, части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции", так как, устанавливая соответствующие Перечни товаров, работ, услуг, нарушают права и законные интересы неопределенного круга лиц из числа заказчиков, которым федеральным законодательством гарантирована свобода выбора способа осуществления закупок, создают предпосылки к нарушению прав хозяйствующих субъектов - потенциальных участников закупок и могут привести к ограничению или устранению конкуренции. Однако, протест прокурора Самарской области от 06.02.2017 г. на оспариваемые нормативные правовые нормы оставлен без удовлетворения.

В судебном заседании представитель прокуратуры Самарской области - У.Т.А. заявленные требования поддержала, просила удовлетворить административное исковое заявление по изложенным в нем основаниям.

Представитель Правительства Самарской области Р.Д.А., действующий на основании доверенности, с требованиями заместителя прокурора Самарской области не согласился по основаниям, изложенным в письменных отзывах. Полагает, что оспариваемые в части положения Порядка, в том числе перечни товаров, работ, услуг, закупаемых преимущественно на совместных конкурсах или аукционах приняты Правительством Самарской области как высшим исполнительным органом власти Самарской области для оптимизации процесса осуществления закупок органами исполнительной власти области и подведомственными им учреждениями в целях повышения эффективности бюджетных расходов. Установленный подход позволяет объединять в совместные процедуры однородные товары с различными качественными характеристиками и расширяет возможности заказчиков при планировании, что в конечном итоге приводит к экономии бюджетных средств.

Представитель привлеченного к участию в деле в качестве заинтересованного лица Управления организации торгов Самарской области - С.М.Н. против удовлетворения административных исковых требований возражал по основаниям, изложенным в письменных возражениях. Полагает, что оспариваемый в части нормативный правовой акт принят в рамках предусмотренных федеральным законодательством полномочий, не устанавливает прав и обязанностей участников закупок и регулирует исключительно порядок взаимодействия уполномоченного органа, каковым является Управление организации торгов, государственных заказчиков и их подведомственных учреждений. При этом, оспариваемые Приложения N 5, 6 предусматривают лишь преимущественный перечень товаров, работ, услуг, которые могут закупаться на совместных конкурсах и аукционах, не ограничивая заказчиков в праве провести закупку в общем порядке.

Выслушав участвующих в деле лиц, исследовав материалы дела, суд приходит к следующим выводам.

В соответствии с частями 1 и 2 статьи 72 Бюджетного кодекса Российской Федерации закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд осуществляются в соответствии с законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд с учетом положений настоящего Кодекса.

Государственные (муниципальные) контракты заключаются в соответствии с планом-графиком закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд, сформированным и утвержденным в установленном законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд порядке, и оплачиваются в пределах лимитов бюджетных обязательств, за исключением случаев, установленных пунктом 3 настоящей статьи.

Отношения в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд регулируются положениями Федерального закона от 05.04.2013 г. N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд".

На основании части 1 статьи 1 Федерального закона о контрактной системе, настоящий Федеральный закон регулирует отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд в целях повышения эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере таких закупок, в части, касающейся:

1) планирования закупок товаров, работ, услуг;

2) определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей);

3) заключения гражданско-правового договора, предметом которого являются поставка товара, выполнение работы, оказание услуги (в том числе приобретение недвижимого имущества или аренда имущества), от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования, а также бюджетным учреждением, государственным, муниципальным унитарными предприятиями, за исключением федеральных государственных унитарных предприятий, имеющих существенное значение для обеспечения прав и законных интересов граждан Российской Федерации, обороноспособности и безопасности государства, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации по согласованию с Администрацией Президента Российской Федерации, либо иным юридическим лицом в соответствии с частями 1, 2.1, 4 и 5 статьи 15 настоящего Федерального закона (далее - контракт);

4) особенностей исполнения контрактов;

5) мониторинга закупок товаров, работ, услуг;

6) аудита в сфере закупок товаров, работ, услуг;

7) контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.

В соответствии с частью 3 статьи 2 Федерального закона о контрактной системе, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления в соответствии со своей компетенцией в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок, принимают правовые акты, регулирующие отношения, указанные в части 1 статьи 1 настоящего Федерального закона. Данные правовые акты должны соответствовать нормативным правовым актам, указанным в частях 1 и 2 настоящей статьи.

Исходя из положений части 1 статьи 26 того же федерального закона, в целях централизации закупок в соответствии с законодательством Российской Федерации, законодательством субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами, за исключением случаев, предусмотренных частями 2 и 3 настоящей статьи, могут быть созданы государственный орган, муниципальный орган, казенное учреждение, уполномоченные на определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей) для заказчиков, или несколько таких органов, казенных учреждений либо полномочия на определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей) для соответствующих заказчиков могут быть возложены на один такой государственный орган, муниципальный орган, одно такое казенное учреждение или несколько государственных органов, муниципальных органов, казенных учреждений из числа существующих. Такие уполномоченные органы, уполномоченные учреждения осуществляют полномочия на определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей) для заказчиков, установленные решениями о создании таких уполномоченных органов, уполномоченных учреждений или о наделении их указанными полномочиями. Не допускается возлагать на такие уполномоченные органы, уполномоченные учреждения полномочия на обоснование закупок, определение условий контракта, в том числе на определение начальной (максимальной) цены контракта, и подписание контракта.

Органом исполнительной власти Самарской области по регулированию контрактной системы в сфере закупок товаров, работ, услуг, а также органом, уполномоченным на определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей) для заказчиков, осуществляющих закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных нужд Самарской области, за исключением случаев, предусмотренных отдельными постановлениями Правительства Самарской области, является Главное управление организации торгов Самарской области, что установлено постановлением Правительства Самарской области от 21.12.2005 г. N 165.

Приведенные положения законодательства устанавливают право субъектов Российской Федерации осуществлять собственное правовое регулирование по вопросам в сфере закупок товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд, перечисленным в части 1 статьи 1 федерального закона N 44-ФЗ, а также в соответствии с ч. 10 ст. 26 закона определять порядок взаимодействия заказчиков с уполномоченными органами, уполномоченными учреждениями.

Однако, подобное регулирование не должно противоречить федеральному закону.

Частью 11 статьи 26 Федерального закона N 44-ФЗ к деятельности уполномоченных органов, уполномоченных учреждений в пределах полномочий, установленных решениями о создании таких органов, учреждений либо решениями о наделении их полномочиями в соответствии с настоящей статьей, применяются положения настоящего Федерального закона, которые регламентируют права и обязанности заказчика, а также контроль в сфере закупок, мониторинг закупок и аудит в сфере закупок.

Федеральным законом N 44-ФЗ не предусмотрено право государственного органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации определять перечень товаров, работ, услуг, закупаемых на совместных конкурсах и аукционах.

В соответствии с частью 1 статьи 25 Федерального закона N 44-ФЗ при осуществлении двумя и более заказчиками закупок одних и тех же товаров, работ, услуг такие заказчики вправе проводить совместные конкурсы или аукционы. Права, обязанности и ответственность заказчиков при проведении совместных конкурсов или аукционов определяются соглашением сторон, заключенным в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации и настоящим Федеральным законом.

Согласно пункту 2 части 1 статьи 25 указанного федерального закона, организатором совместных конкурса или аукциона выступает уполномоченный орган, уполномоченное учреждение в случае наделения их полномочиями в соответствии со статьей 26 настоящего Федерального закона либо один из заказчиков, если таким уполномоченному органу, уполномоченному учреждению либо заказчику другие заказчики передали на основании соглашения часть своих полномочий на организацию и проведение совместных конкурса или аукциона. Указанное соглашение должно содержать, в том числе информацию об объекте закупки и о предполагаемом объеме закупки, в отношении которой проводятся совместные конкурсы или аукционы, место, условия и сроки (периоды) поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг в отношении каждого заказчика.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 28.11.2013 г. N 1088 утверждены Правила проведения совместных конкурсов и аукционов, в пункте 3 которых указано, что для организации и проведения совместного конкурса или аукциона заказчики, уполномоченные органы, уполномоченные учреждения, соответствующие полномочия которых определены в соответствии со статьей 26 Федерального закона "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее соответственно - заказчики, Федеральный закон), заключают между собой соглашение о проведении совместного конкурса или аукциона (далее - соглашение) до утверждения конкурсной документации или документации об аукционе (далее - документация). При этом уполномоченный орган, уполномоченное учреждение, на которые возложены полномочия только на определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей), могут выступать стороной соглашения только в качестве организатора совместного конкурса или аукциона. Соглашение содержит информацию, указанную в части 2 статьи 25 Федерального закона.

Из анализа положений ст. 25 федерального закона N 44-Ф и постановления Правительства Российской Федерации от 28.11.2013 г. N 1088 следует, что наименование товаров, работ, услуг, как объектов закупки, определяется соглашением сторон совместных конкурсов и аукционов, заключенным в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации и Федеральным законом N 44-ФЗ.

Федеральным законодательством не предусмотрена возможность определения таких товаров, работ, услуг в виде перечней, утвержденных нормативным правовым актом органа государственной власти субъекта Российской Федерации, в том числе в виде преимущественных либо исчерпывающих перечней.

Таким образом, указанные выше перечни и взаимосвязанные с ними положения пунктов 2.4.1, 2.4.2, 2.4.3 Порядка, утверждены Правительством Самарской области за пределами предоставленной компетенции.

Согласно позиции Правительства Самарской области, оспариваемые нормы характеризуются как диспозитивные и устанавливают право уполномоченного органа и заказчиков заключать в регламентированные сроки соглашения о совместных закупках преимущественно для товаров, работ, услуг, указанных в Приложениях N 5, 6 к Порядку.

Однако, проведение совместных закупок в силу вышеприведенных норм является правом заказчика. Определение перечня товаров, работ, услуг, закупаемых преимущественно на совместных конкурсах и аукционах, установление периодичности таких закупок (ежемесячно, ежеквартально), а также регламентирование сроков предоставления в этих случаях заявок, облаченных в форму постановления Правительства Самарской области, позволяет сделать вывод об императивности оспариваемых норм, что противоречит положениям законодательства о контрактной системе. Кроме того, оспариваемые положения ограничивают свободу волеизъявления заказчиков в установлении периодичности закупок товаров, работ, услуг, перечисленных в Перечнях N N 5, 6 на совместных конкурсах и аукционах, а также при подготовке планов-графиков закупок.

Суд полагает, что нормативный правовой акт в оспариваемой части нарушает права и законные интересы неопределенного круга лиц из числа заказчиков, которым федеральным законодательством гарантирована свобода выбора способов осуществления закупок, объектов совместных закупок, сроков проведения закупок, а также создает предпосылки к нарушению прав хозяйствующих субъектов - потенциальных участников закупок.

К тому же, сведения об объекте закупки являются существенным условием контракта, заключаемого по итогам конкурса или аукциона. При этом, в силу ч. 1 ст. 26 Федерального закона N 44-ФЗ, не допускается возлагать на уполномоченные органы полномочия по определению условий контракта, тогда как оспариваемыми положениями нормативного правового акта такие полномочия уполномоченному органу по существу предоставлены.

Доводы представителей административного ответчика и заинтересованного лица о том, что оспариваемыми положениями Правительство Самарской области, действуя в пределах своих полномочий, устанавливает исключительно процедуры и механизмы (порядок) взаимодействия уполномоченного органа и государственных заказчиков Самарской области, их подведомственных учреждений, не устанавливает и не ограничивает права, обязанности или ответственность указанных заказчиков, при этом участие в совместных конкурсах и аукционах в отношении перечисленных в Перечнях товаров, работ, услуг осуществляется на добровольной основе, по соглашению, суд считает необоснованными.

Содержание оспариваемых положений (п. 2.4.1, 2.4.2, 2.4.3 Порядка) исключает возможность для заказчиков, участвующих в совместных конкурсах и аукционах в отношении приведенных в Приложениях N N 5 и 6 товаров, работ, услуг, передать на основании соглашения часть своих полномочий на организацию и проведение таких конкурсов или аукционов, например, одному из заказчиков, поскольку прямо устанавливает, что в случаях проведения совместных конкурсов или аукционов для закупки товаров, работ, услуг, перечисленных в Перечнях N 5, 6, их организатором является только уполномоченный орган, что противоречит ч. 1 ст. 25 Федерального закона N 44-ФЗ.

В соответствии с ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции" федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

В связи с этим ссылки административного ответчика и заинтересованного лица на установление оспариваемого регулирования в целях оптимизации процесса осуществления закупок государственными заказчиками Самарской области и подведомственными им учреждениями, а также на повышение эффективности расходования бюджетных средств, несостоятельны.

Установление Перечня товаров, работ, услуг, закупаемых преимущественно на совместных конкурсах и аукционах, осуществляемых ежеквартально и ежемесячно, не может быть отнесено к порядку взаимодействия заказчиков с уполномоченными органами, уполномоченными учреждениями, который органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе определять в своих нормативных правовых актах, поскольку по существу это создает препятствия для свободного волеизъявления государственных заказчиков при реализации прав и обязанностей, установленных федеральным законом.

При этом, Федеральный закон о контрактной системе в полной мере обеспечивает регулирование отношений, направленных на обеспечение государственных и муниципальных нужд как в целях повышения эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, так и обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере таких закупок.

Ссылки представителя Главного управления организации торгов Самарской области на то, что оспариваемые Приложения N 5, 6 устанавливают лишь Перечень товаров, работ, услуг, закупаемых на совместных конкурсах и аукционах преимущественно, не ограничивая заказчиков в праве провести аналогичную закупку в общем порядке, предусмотренном п. 2.3, 2.4 Порядка взаимодействия, не могут быть учтены. Исходя из конструкции раздела 2 Порядка, для случаев проведения совместных конкурсов и аукционов в отношении товаров, работ, услуг, включенных в Перечни, установлены специальные правила (п. 2.4.1, 2.4.2, 2.4.3), исключающие возможность приобретения тех же товаров, работ, услуг в общем порядке, поскольку нормативные положения сформулированы "в случае если..., то...", без каких либо исключений.

При таких обстоятельствах, суд приходит к выводу о том, что оспариваемые прокурором положения п.п. 2.4.1, 2.4.2, 2.4.3 Порядка взаимодействия органа, уполномоченного на определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей) товаров, работ, услуг для государственных нужд Самарской области, и государственных заказчиков Самарской области, их подведомственных учреждений, утвержденного постановлением Правительства Самарской области от 30.12.2013 г. N в редакции постановления от 11.01.2018 г. N , как и взаимосвязанные с ними Приложения N 5 и N 6 к указанному Порядку, противоречат федеральному законодательству.

В связи с этим требования заместителя прокурора Самарской области о признании указанных положений недействующими подлежат удовлетворению.

На основании части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации нормативный правовой акт, не соответствующий полностью или в части иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, признается судом недействующим полностью или в части со дня его принятия либо иной определенной судом даты.

Поскольку нормативный правовой акт в оспариваемой части применялся до вынесения решения суда в отношении неопределенного круга лиц, суд считает необходимым признать его недействующим в указанной части со дня вступления решения в законную силу.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд решил:

Административное исковое заявление заместителя прокурора Самарской области удовлетворить.

Признать не соответствующими федеральному законодательству и недействующими пункты 2.4.1, 2.4.2, 2.4.3 Порядка взаимодействия органа, уполномоченного на определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей) товаров, работ, услуг для государственных нужд Самарской области, и государственных заказчиков Самарской области, их подведомственных учреждений, утвержденного постановлением Правительства Самарской области от 30.12.2013 года N в редакции постановления от 11.01.2018 года N а также Приложения N N 5, 6 к указанному Порядку, с момента вступления решения суда в законную силу.

Обязать Правительство Самарской области опубликовать сообщение о решении суда в течение месяца после вступления его в законную силу в официальном печатном издании - газете "Волжская коммуна".

Решение суда может быть обжаловано в апелляционном порядке в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации через Самарский областной суд в течение месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

Решение суда в окончательной форме принято 03.05.2018 года.