Решение Самарского областного суда от 25 сентября 2018 г. N 3а-1370/2018 (ключевые темы: финансовый контроль - субсидии - контрольно-счетные органы - инвестиционный проект - рабочее место)

Решение Самарского областного суда от 25 сентября 2018 г. N 3а-1370/2018

Самарский областной суд, рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело N 3а-1370/2018 по административному исковому заявлению прокурора Самарской области о признании недействующим абзаца второго пункта 5.2 Порядка предоставления субсидий из областного бюджета юридическим лицам (за исключением государственных (муниципальных) учреждений), индивидуальным предпринимателям, реализующим инвестиционный проект монопрофильного городского округа Самарской области, в целях возмещения затрат в связи с созданием новых рабочих мест при реализации инвестиционного проекта монопрофильного городского округа Самарской области, утвержденного постановлением Правительства Самарской области от 14 ноября 2013 года N 622 "Об утверждении государственной программы Самарской области "Создание благоприятных условий для инвестиционной и инновационной деятельности в Самарской области" на 2014-2020 годы", установил:

Прокурор Самарской области обратился в Самарский областной суд с административным исковым заявлением о признании недействующим абзаца второго пункта 5.2 Порядка предоставления субсидий из областного бюджета юридическим лицам (за исключением государственных (муниципальных) учреждений), индивидуальным предпринимателям, реализующим инвестиционный проект монопрофильного городского округа Самарской области, в целях возмещения затрат в связи с созданием новых рабочих мест при реализации инвестиционного проекта монопрофильного городского округа Самарской области, утвержденного постановлением Правительства Самарской области от 14 ноября 2013 года N 622 "Об утверждении государственной программы Самарской области "Создание благоприятных условий для инвестиционной и инновационной деятельности в Самарской области" на 2014-2020 годы" (далее по тексту - Порядок предоставления субсидий), поскольку полагает, что данная норма противоречат федеральному законодательству в связи с чем подлежит отмене.

Так, абзацем вторым пункта 5.2 Порядка предоставления субсидий определено, что органы государственного финансового контроля Самарской области при проведении ревизий (проверок) осуществляют проверку соблюдения условий, целей и порядка предоставления субсидий их получателями.

Согласно части 3 статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации нормативные правовые акты, муниципальные правовые акты, регулирующие предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг, должны соответствовать общим требованиям, установленным Правительством Российской Федерации, и определять в том числе положения об обязательной проверке главным распорядителем (распорядителем) бюджетных средств, предоставляющим субсидию, и органом государственного (муниципального) финансового контроля соблюдения условий, целей и порядка предоставления субсидий их получателями.

Пунктом 6 Общих требований к нормативным правовым актам, муниципальным правовым актам, регулирующим предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 6 сентября 2016 года N 887 (далее по тексту - Общие требования), определено, что нормативные правовые акты должны содержать требования об осуществлении контроля за соблюдением условий, целей и порядка предоставления субсидий и ответственности за их нарушение, в том числе требование об обязательной проверке главным распорядителем как получателем бюджетных средств и органом государственного (муниципального) финансового контроля соблюдения условий, целей и порядка предоставления субсидий получателями субсидий.

Таким образом, в силу приведенных выше положений Бюджетного кодекса Российской Федерации и Общих требований, проверки соблюдения условий, целей и порядка предоставления субсидий получателями субсидий должны проводиться органами финансового контроля в обязательном порядке. Однако, условие об обязательном характере таких проверок оспариваемая норма не содержит.

В судебном заседании представитель прокуратуры Самарской области С.Г.Ю. заявленные требования поддержала, сославшись на доводы, изложенные выше.

Представитель Правительства Самарской области С.А.А. административный иск не признал, представил письменные возражения, согласно которым органом государственного финансового контроля обязательная проверка соблюдения получателями условий, целей и порядка предоставления субсидий проводится непосредственно в процессе проверки главных распорядителей (распорядителей, получателей) бюджетных средств, главных администраторов источников финансирования дефицита бюджета, заключивших договоры (соглашения) о предоставлении средств из бюджета, государственные (муниципальные) контракты. Существующая в Порядке предоставления субсидий формулировка о том, что органы государственного финансового контроля осуществляют проверку соблюдения условий, целей и порядка предоставления субсидий их получателями, не является диспозитивной, а требование об указании в данной норме на обязательность таких проверок носит формальный характер и в тексте оспариваемого нормативного правового акта фактически исполнено.

Указание на обязательность проведения проверок органами государственного финансового контроля повлечет юридико-лингвистическую неопределенность данной нормы, что является коррупциогенным фактором: возникнут риски понимания данной нормы как обязывающей для органов государственного финансового контроля проверять все юридические лица, являющиеся получателями субсидий, что прямо противоречит абзацу второму пункта 2 статьи 266.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации. Согласно его положениям государственный финансовый контроль именно в отношении юридических лиц производится лишь в процессе проверки главных распорядителей бюджетных средств. Следовательно, установление предлагаемых административным истцом полномочий органов государственного финансового контроля, отличающихся от приведенных нормативных требований, в конкретных порядках предоставления субсидий недопустимо.

Представитель Министерства экономического развития, инвестиций и торговли Самарской области Д.К.З. в судебном заседании возражала против удовлетворения заявленных требований, представила письменные возражения, содержащие пояснения аналогичные доводам, приведенным представителем административного ответчика.

Представитель Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Самарской области С.А.Н. административный иск поддержал, представил письменный отзыв, в котором заявленные административные исковые требований полагает обоснованными, просит их удовлетворить.

Заслушав стороны, исследовав материалы дела, суд приходит к выводу, что заявленные прокурором Самарской области административные исковые требования подлежат удовлетворению в части по следующим основаниям.

В силу пункта "в" части 1 статьи 1 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", в соответствии с Конституцией Российской Федерации деятельность органов государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляется в соответствии с принципом верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов на всей территории Российской Федерации.

Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (абзац 2 части 1 статьи 3 ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации").

В соответствии с частью 1 статьи 21 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации разрабатывает и осуществляет меры по обеспечению комплексного социально-экономического развития субъекта Российской Федерации, участвует в проведении единой государственной политики в области финансов, науки, образования, здравоохранения, культуры, физической культуры и спорта, социального обеспечения, безопасности дорожного движения и экологии.

В целях привлечения инвестиций в экономику Самарской области, формирования благоприятного инвестиционного климата для инвесторов, обеспечения устойчивого социально-экономического развития Самарской области постановлением Правительства Самарской области от 14 ноября 2013 года N 622 утверждена государственная программа Самарской области "Создание благоприятных условий для инвестиционной и инновационной деятельности в Самарской области" на 2014-2020 годы".

Принятие указанного выше постановления находится в компетенции Правительства Самарской области.

Постановление Правительства Самарской области от 14 ноября 2013 года N 622 официально опубликовано в издании "Волжская коммуна" N 380 (28796) от 20 ноября 2013 года.

Изменения, внесенные постановлением Правительства Самарской области от 15 июня 2018 года N 332, опубликованы на официальном сайте Правительства Самарской области "www.pravo.samregion.ru" 18 июня 2018 года, на официальном интернет-портале правовой информации "www.pravo.gov.ru" 19 июня 2018 года, а также в издании "Волжская коммуна" N 151 (30386) от 20 июня 2018 года.

Как усматривается из административного искового заявления и объяснений представителя административного истца, прокурор Самарской области не оспаривает соблюдение Правительством Самарской области порядка принятия оспариваемого нормативного правового акта, в том числе требований, устанавливающих полномочия органа на принятие нормативного правового акта, к форме нормативного правового акта, к процедуре его принятия, правил введения нормативного правового акта в действие, порядка его опубликования и вступления в силу.

С учетом изложенного выше, суд приходит к выводу, что оспариваемый административным истцом нормативный правовой акт принят Правительством Самарской области с соблюдением компетенции и в пределах предоставленных полномочий. Более того, оспариваемый нормативный правовой акт соответствует требованиям, предъявляемым к форме нормативного правового акта и к процедуре его принятия.

Проверяя соответствие оспариваемого нормативного правового акта нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд приходит к следующим выводам.

Постановлением Правительства Самарской области от 14 ноября 2013 года N 622 утверждена государственная программа Самарской области "Создание благоприятных условий для инвестиционной и инновационной деятельности в Самарской области" на 2014-2020 годы (далее по тексту - Государственная программа), целью которой является создание высококонкурентной институциональной среды, стимулирующей инвестиционную и инновационную активность в Самарской области.

Государственной программой утверждены следующие подпрограммы:

- подпрограмма "Создание благоприятных условий для инвестиционной деятельности в Самарской области" на 2014-2020 годы;

- подпрограмма "Развитие инновационной деятельности в Самарской области" на 2014-2020 годы;

- подпрограмма субсидирования создания рабочих мест в монопрофильных городских округах Самарской области на 2014-2020 годы;

- подпрограмма "Создание технопарков и технополисов на территории Самарской области" на 2014-2018 годы;

- подпрограмма "Развитие инновационного территориального аэрокосмического кластера Самарской области" на 2015-2020 годы.

В рамках подпрограммы субсидирования создания рабочих мест в монопрофильных городских округах Самарской области на 2014-2020 годы утвержден Порядок предоставления субсидий из областного бюджета юридическим лицам (за исключением государственных (муниципальных) учреждений), индивидуальным предпринимателям, реализующим инвестиционный проект монопрофильного городского округа Самарской области, в целях возмещения затрат в связи с созданием новых рабочих мест при реализации инвестиционного проекта монопрофильного городского округа Самарской области.

Настоящий Порядок предоставления субсидий устанавливает механизм предоставления субсидий из областного бюджета юридическим лицам (за исключением государственных (муниципальных) учреждений), индивидуальным предпринимателям, производителям товаров, работ, услуг, реализующим инвестиционный проект монопрофильного городского округа Самарской области, на возмещение затрат в связи с созданием новых рабочих мест при реализации инвестиционного проекта монопрофильного городского округа Самарской области.

Разделом 5 Порядка предоставления субсидий, утвержденного постановлением Правительства Самарской области от 14 ноября 2013 года N 622, установлены требования об осуществлении контроля за соблюдением условий, целей и порядка предоставления субсидий и ответственности за их нарушение.

В соответствии с пунктом 5.2 Порядка предоставления субсидий министерством осуществляется обязательная проверка соблюдения условий, целей и порядка предоставления субсидий их получателями.

Органы государственного финансового контроля Самарской области при осуществлении государственного финансового контроля проводят проверку соблюдения условий, целей и порядка предоставления субсидий их получателями.

В случае нарушения инвестором условий предоставления субсидии, выявленного по фактам проверок, проведенных министерством и органами государственного финансового контроля Самарской области, субсидия подлежит возврату в областной бюджет в течение одного месяца со дня получения инвестором письменного требования министерства о возврате субсидии.

Статьей 267.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлено, что методами осуществления государственного (муниципального) финансового контроля являются проверка, ревизия, обследование, санкционирование операций.

Под проверкой в целях настоящего Кодекса понимается совершение контрольных действий по документальному и фактическому изучению законности отдельных финансовых и хозяйственных операций, достоверности бюджетного (бухгалтерского) учета и бюджетной (бухгалтерской) отчетности в отношении деятельности объекта контроля за определенный период.

Под ревизией в целях настоящего Кодекса понимается комплексная проверка деятельности объекта контроля, которая выражается в проведении контрольных действий по документальному и фактическому изучению законности всей совокупности совершенных финансовых и хозяйственных операций, достоверности и правильности их отражения в бюджетной (бухгалтерской) отчетности.

На основании статьи 268.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации к полномочиям органов внешнего государственного (муниципального) финансового контроля по осуществлению внешнего государственного (муниципального) финансового контроля относятся:

контроль за соблюдением бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, в ходе исполнения бюджета;

контроль за достоверностью, полнотой и соответствием нормативным требованиям составления и представления бюджетной отчетности главных администраторов бюджетных средств, квартального и годового отчетов об исполнении бюджета;

контроль в других сферах, установленных Федеральным законом от 5 апреля 2013 года N 41-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации" и Федеральным законом от 7 февраля 2011 года N 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований".

К основным полномочиям контрольно-счетных органов субъекта Российской Федерации относятся организация и осуществление контроля за законностью, результативностью (эффективностью и экономностью) использования средств бюджета субъекта Российской Федерации, средств бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов и иных источников, предусмотренных законодательством Российской Федерации (пункт 4 части 1 статьи 9 Федерального закона от 7 февраля 2011 года N 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований").

Внешний государственный и муниципальный финансовый контроль осуществляется контрольно-счетными органами в отношении иных организаций путем осуществления проверки соблюдения условий получения ими субсидий, кредитов, гарантий за счет средств соответствующего бюджета в порядке контроля за деятельностью главных распорядителей (распорядителей) и получателей средств бюджета субъекта Российской Федерации или местного бюджета, предоставивших указанные средства, в случаях, если возможность проверок указанных организаций установлена в договорах о предоставлении субсидий, кредитов, гарантий за счет средств соответствующего бюджета (пункт 2 части 4 статьи 9 ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований").

В силу статьи 10 ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований" внешний государственный и муниципальный финансовый контроль осуществляется контрольно-счетными органами в форме контрольных или экспертно-аналитических мероприятий.

При проведении контрольного мероприятия контрольно-счетным органом составляется соответствующий акт (акты), который доводится до сведения руководителей проверяемых органов и организаций. На основании акта (актов) контрольно-счетным органом составляется отчет.

При проведении экспертно-аналитического мероприятия контрольно-счетным органом составляются отчет или заключение.

Вместе с тем, статьей 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации утвержден порядок предоставления субсидии юридическим лицам (за исключением субсидии государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг. Субсидии предоставляются на безвозмездной и безвозвратной основе в целях возмещения недополученных доходов и (или) финансового обеспечения (возмещения) затрат в связи с производством (реализацией) товаров (за исключением подакцизных товаров, кроме автомобилей легковых и мотоциклов, винодельческих продуктов, произведенных из выращенного на территории Российской Федерации винограда), выполнением работ, оказанием услуг.

Нормативные правовые акты, муниципальные правовые акты, регулирующие предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг, должны соответствовать общим требованиям, установленным Правительством Российской Федерации, и определять, в том числе, положения об обязательной проверке главным распорядителем (распорядителем) бюджетных средств, предоставляющим субсидию, и органом государственного (муниципального) финансового контроля соблюдения условий, целей и порядка предоставления субсидий их получателями (часть 3 статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

Общие требования к нормативным правовым актам, муниципальным правовым актам, регулирующим предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, а также физическими лицами - производителями товаров, работ, услуг, утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 6 сентября 2016 года N 887.

В соответствии с подпунктом "г" пункта 2 Общих требований нормативные правовые акты высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации или акты уполномоченных им органов государственной власти субъекта Российской Федерации должны содержать требования об осуществлении контроля за соблюдением условий, целей и порядка предоставления субсидий и ответственности за их нарушение.

Согласно подпункту "а" пункта 6 Общих требований требования об осуществлении контроля за соблюдением условий, целей и порядка предоставления субсидий и ответственности за их нарушение включают требование об обязательной проверке главным распорядителем как получателем бюджетных средств и органом государственного (муниципального) финансового контроля соблюдения условий, целей и порядка предоставления субсидий получателями субсидий.

Однако, судом установлено, что в абзаце втором пункта 5.2 Порядка предоставления субсидий отсутствует условие об обязательности проведения органами государственного финансового контроля Самарской области при осуществлении государственного финансового контроля проверки соблюдения условий, целей и порядка предоставления субсидий их получателями.

Таким образом, абзац 2 пункта 5.2 Порядка предоставления субсидий, утвержденного постановлением Правительства Самарской области от 14 ноября 2013 года N 622, в части не указания на обязательность проведения органами государственного финансового контроля Самарской области при осуществлении государственного финансового контроля проверки соблюдения условий, целей и порядка предоставления субсидий их получателями не соответствует положениям статьи 10 Федерального закона от 7 февраля 2011 года N 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований", части 3 статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации и подпункта "а" пункта 6 Общих требований, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 6 сентября 2016 года N 887.

При таких обстоятельствах, суд полагает, что административные исковые требования прокурора Самарской области подлежат удовлетворению в части.

Доводы административного ответчика о том, что оспариваемая норма Порядка предоставления субсидий не является диспозитивной, а требования Бюджетного кодекса Российской Федерации и подпункта "а" пункта 6 Общих требований, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 6 сентября 2016 года N 88 об указании на обязательность проверок носит формальный характер и в тексте оспариваемого нормативного правового акта фактически исполнены, суд полагает несостоятельными, поскольку они противоречат приведенным выше положениям действующего законодательства.

Более того, о необоснованности указанных выше доводов административного ответчика свидетельствует сама конструкция пункта 5.2 Порядка предоставления субсидий, утвержденного постановлением Правительства Самарской области от 14 ноября 2013 года N 622, из которой усматривается, что абзацем первым предусмотрена обязательность осуществления министерством проверки соблюдения условий, целей и порядка предоставления субсидий их получателями. При этом, абзац второй названного пункта не содержит указания на обязательность проведения органами государственного финансового контроля Самарской области при осуществлении государственного финансового контроля проверки соблюдения условий, целей и порядка предоставления субсидий их получателями.

Ссылки представителей Правительства Самарской области и Министерства экономического развития, инвестиций и торговли Самарской области на положения пункта 28 Правил предоставления из федерального бюджета субсидий государственным корпорациям (компаниям), публично-правовым компания, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 30 ноября 2017 года N 1453, которые также не содержат указания на обязательный характер проведения проверок соблюдения корпорацией (компанией) порядка, целей и условий предоставления субсидии, правового значения в рассматриваемом споре не имеют, а потому не могут быть приняты судом во внимание.

Поскольку оспариваемый Порядок предоставления субсидий, утвержденный постановлением Правительства Самарской области от 14 ноября 2013 года N 622, длительное время применялся и с учетом его положений были реализованы права граждан и организаций, то в соответствии со статьей 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, и с учетом разъяснений, содержащихся в пункте 28 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", суд полагает, что указанный выше нормативный правовой акт подлежит признанию не действующими в оспариваемой части с момента вступления настоящего решения суда в законную силу.

На основании изложенного, руководствуясь ст.ст. 175-180, 215 КАС РФ, суд решил:

Административные исковые требования прокурора Самарской области удовлетворить в части.

Признать не соответствующим положениям федерального законодательства и недействующим со дня вступления решения суда в законную силу абзац второй пункта 5.2 Порядка предоставления субсидий из областного бюджета юридическим лицам (за исключением государственных (муниципальных) учреждений), индивидуальным предпринимателям, реализующим инвестиционный проект монопрофильного городского округа Самарской области, в целях возмещения затрат в связи с созданием новых рабочих мест при реализации инвестиционного проекта монопрофильного городского округа Самарской области, утвержденного постановлением Правительства Самарской области от 14 ноября 2013 года N 622 "Об утверждении государственной программы Самарской области "Создание благоприятных условий для инвестиционной и инновационной деятельности в Самарской области" на 2014-2020 годы", в части не указания на обязательность проведения органами государственного финансового контроля Самарской области при осуществлении государственного финансового контроля проверки соблюдения условий, целей и порядка предоставления субсидий их получателями.

В остальной части административные исковые требования прокурора Самарской области оставить без удовлетворения.

Обязать Правительство Самарской области опубликовать решение суда или сообщение о его принятии в течение 1 месяца со дня вступления решения суда в законную силу в официальном печатном издании, в котором был опубликован оспоренный нормативный правовой акт.

Решение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации через Самарский областной суд в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

Решение суда в окончательной форме изготовлено 26 сентября 2018 года.