Решение Самарского областного суда от 17 сентября 2018 г. N 3а-1256/2018 (ключевые темы: красные линии - генеральные планы городских округов - транспортная инфраструктура - земли населенных пунктов - категории земель)

Решение Самарского областного суда от 17 сентября 2018 г. N 3а-1256/2018

Самарский областной суд, рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело N 3а-1256/2018 по административному исковому заявлению П.И.Ю. о признании не действующим в части Генерального плана городского округа Самара, утвержденного Решением Думы городского округа Самара от 20 марта 2008 года N 539, установил:

Решением Думы городского округа Самара от 20 марта 2008 года N 539 утвержден Генеральный план городского округа Самара (далее по тексту Генеральный план). В настоящее время Генеральный план действует с изменениями в редакции от 14 сентября 2017 года.

Схемой N 5 "Схема границ зон инженерной и транспортной инфраструктуры", входящей в состав Генерального плана, определено, что на части земельного участка с кадастровым номером N, площадью 2 864 кв. м., категория земель: земли населенных пунктов, виды разрешенного использования: для производственно-складских помещений, расположенного по адресу: <адрес>, установлена территория общего пользования и нанесены красные линии.

П.И.Ю. обратился в Самарский областной суд с административным исковым заявлением, уточненным в ходе рассмотрения дела, о признании не действующим Генерального плана в части установления красных линий на указанном выше земельном участке с даты нанесения их на схему N 5 "Схема границ зон инженерной и транспортной инфраструктуры", утвержденную Решением Думы городского округа Самара от 7 февраля 2012 года N 181.

В обоснование своих требований административный истец указал, что является арендатором земельного участка с кадастровым номером N, площадью 2 864 кв. м., категория земель: земли населенных пунктов, виды разрешенного использования: для производственно-складских помещений, по адресу: <адрес>, и собственником расположенных на нем нежилых зданий: с кадастровым номером N площадью 306,8 кв. м., с кадастровым номером N площадью 1 900,2 кв. м. и с кадастровым номером N площадью 753,1 кв. м.

В соответствии со схемой N 5 "Схема границ зон инженерной и транспортной инфраструктуры" Генерального плана, указанный выше земельный участок расположен в границах красных линий. Полагает, что оспариваемый нормативный правовой акт принят без учета фактически сложившегося землепользования, нарушает требования Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее по тексту ГрК РФ). При этом, схема N 5 "Схема границ зон инженерной и транспортной инфраструктуры" Генерального плана в части установления красных линий в границах арендуемого П.И.Ю. земельного участка нарушает его права и законные интересы, поскольку лишает административного истца возможности приобрести указанный выше земельный участок в собственность за плату.

В судебном заседании представитель административного истца Л.Е.В. уточненные административные исковые требования поддержала в полном объеме по основаниям и доводам, изложенным в административном иске и уточнениях к нему.

Представитель Думы городского округа Самара К.П.А., действующий на основании доверенности от 6 марта 2018 года NN, заявленные требования не признал, просил отказать в их удовлетворении по основаниям, изложенным в письменных возражениях, согласно которым, оспариваемый нормативный правовой акт принят Думой городского округа Самара с соблюдением установленного порядка и процедуры, с учетом результатов публичных слушаний, в пределах своих полномочий. Административным истцом не использована возможность досудебного урегулирования настоящего спора, поскольку он не обращался в установленном законом порядке в Департамент градостроительства городского округа Самара с заявлением об изменении границ красных линий, что свидетельствует об отсутствии нарушений его прав оспариваемым нормативным правовым актом.

Генеральным планом г. Куйбышева, утвержденным Постановлением Совета Министров РСФСР от 1 июня 1987 года N 226, была утверждена Схема планировочных ограничений г. Куйбышева и установлены красные линии на территории города в соответствии с ранее действующим законодательством. Согласно пункту 4.2.8 Приложения "Положение о территориальном планировании, карты и схемы" к Решению Думы городского округа Самара от 20 марта 2008 года N 539, при разработке Генерального плана городского округа Самара использовалась ранее разработанная градостроительная документация: "Схема магистралей, городского и внешнего транспорта" по Генеральному плану г. Куйбышев, утвержденному в 1987 года, а также "Схема развития улично-дорожной сети по комплексной схеме транспорта" 1993 года.

Таким образом, на момент принятия оспариваемого Генерального плана имелась действующая, с учетом статьи 2 Федерального закона от 29 декабря 2004 года N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации", градостроительная документация, содержащая красные линии территории города Самары, включая улицу Луганскую. Следовательно, красные линии на указанном выше земельном участке установлены Генеральным планом г. Куйбышева, утвержденным Постановлением Совета министров РСФСР от 1 июня 1987 года N 226, то есть до введения в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации, до настоящего времени они не изменялись, в связи с чем спорные красные линии не могут быть признаны произвольно установленными и не подлежащими учету при осуществлении землепользования и градостроительной деятельности.

Статьей 9 Федерального закона от 29 декабря 2004 года N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации" установлено, что Градостроительный кодекс Российской Федерации применяется к отношениям по территориальному планированию, градостроительному зонированию, планировке территорий, архитектурно-строительному проектированию, строительству, реконструкции объектов капитального строительства, возникшим после его введения в действие. В этой связи требования ГрК РФ, устанавливающие порядок разработки и утверждения красных линий, в том числе о необходимости утверждения красных линий в составе проекта планировки и проекта межевания, применяются только в отношении новых красных линий, устанавливаемых или изменяемых после 30 декабря 2014 года.

Представители заинтересованных лиц - Администрации городского округа Самара и Главы городского округа Самара Е.М.В., Департамента градостроительства городского округа Самара А.О.С. и Департамента управления имуществом городского округа Самара Рябова И.Ю., в судебном заседании возражают против удовлетворения административных исковых требований, представили письменные возражения, согласно которым поддерживают позицию представителя административного ответчика.

Заслушав объяснения представителей административного истца, административного ответчика и заинтересованных лиц, заключение прокурора, полагавшего заявленные требования подлежащими удовлетворению в части, исследовав материалы дела, суд считает, что административное исковое заявление П.И.Ю. подлежит удовлетворению в части по следующим основаниям.

Статьей 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что законодательство о градостроительной деятельности состоит из данного кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить ГрК РФ.

В соответствии с пунктом 26 части 1 статьи 16, части 1 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пунктом 1 части 3 статьи 8 и части 1 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации утверждение генерального плана городского округа относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительным органом местного самоуправления городского округа принимаются муниципальные правовые акты.

Муниципальное образование город Самара является городским округом с внутригородским делением (статья 1 Закона Самарской области от 30 марта 2015 года N 23-ГД "Об осуществлении местного самоуправления на территории городского округа Самара Самарской области").

К документам территориального планирования муниципальных образований относятся, в частности, генеральные планы городских округов (пункт 3 части 1 статьи 18 ГрК РФ).

Судом установлено, что Решением Думы городского округа Самара от 20 марта 2008 года N 539 утверждён Генеральный план городского округа Самара с последующим внесением в него изменений решениями Думы городского округа Самара от 7 февраля 2012 года N 181, от 6 сентября 2012 года N 252, от 25 июля 2013 года N 350, от 24 апреля 2014 года N 421, от 20 сентября 2016 года N 124. Среди прочего Генеральный план включает схему N 5 "Схема границ зон инженерной и транспортной инфраструктуры" с отображением красных линий застройки.

Названный выше документ официально опубликован в издании "Самарская Газета" N 59 (3852) от 3 апреля 2008 (карты и схемы), N 64 (3857) от 10 апреля 2008 года.

Изменения, внесенные Решением Думы городского округа Самара от 7 февраля 2012 года N 181 в части удаления красных линий застройки со схемы N 1 "Основной чертеж. Проектное решение" и нанесения их на схему N 5 "Схема границ зон инженерной и транспортной инфраструктуры", опубликованы в "Самарской Газете" N 29 (4806) от 18 февраля 2012 года.

Изменения, внесённые Решением Думы городского округа Самара от 20 сентября 2016 года N 124, опубликованы в "Самарской Газете" N 122 (5697) от 27 сентября 2016 года.

Как усматривается из административного искового заявления и объяснений представителя административного истца, П.И.Ю. не оспаривает соблюдение административным ответчиком порядка принятия указанного выше нормативного правового акта, в том числе требований, устанавливающих полномочия органа на принятие нормативного правового акта, к форме нормативного правового акта, к процедуре его принятия, правил введения нормативного правового акта в действие, порядка его опубликования и вступления в силу.

С учетом изложенного выше, суд приходит к выводу, что оспариваемый административным истцом нормативный правовой акт принят уполномоченным органом в рамках предоставленной компетенции с соблюдением формы принятия нормативного правового акта, порядка его принятия и утверждения, а также официального опубликования и по этим основаниям не обжалуется.

Из материалов дела следует, что на основании договора аренды земельного участка от 23 января 2004 года NN П.И.Ю. является арендатором земельного участка с кадастровым номером N, площадью 2 864 кв. м., категория земель: земли населенных пунктов, виды разрешенного использования: для производственно-складских помещений, по адресу: <адрес>.

На кадастровый учет с указанной выше площадью земельный участок был поставлен 26 ноября 2003 года с присвоением кадастрового номера N.

На указанном выше земельном участке располагаются принадлежащие административному истцу на праве собственности: нежилое здание - хранилище несгораемых материалов, с кадастровым номером N площадью 306,8 кв. м.; нежилое здание - закрытая стоянка, с кадастровым номером N площадью 1 900,2 кв. м.; а также нежилое здание - хранилище несгораемых материалов, с кадастровым номером N площадью 753,1 кв. м., что подтверждается свидетельствами о государственной регистрации права от 25 июля 2003 года, от 29 ноября 2006 года и от 29 мая 2007 года, решениями Арбитражного суда Самарской области от 13 апреля 2006 года и от 2 марта 2007 года, договором купли-продажи нежилого здания от 18 июля 2003 года, выписками из Единого государственного реестра недвижимости об объекте недвижимости от 9 октября 2017 года NN и от 2 августа 2018 года NN.

Судом также установлено, что земельный участок с кадастровым номером N был образован в результате раздела земельного участка с кадастровым N площадью 36 907 кв. м. ранее выделенного в пользование ОАО "С.".

Как следует из справки Комитета по земельным ресурсам и землеустройству в г. Самаре, выделенный ОАО "С." в пользование земельный участок с кадастровым номером N площадью 36 907 кв. м. обременен прокладкой, ремонтом и эксплуатацией линий и сооружений связи, теплосети, сети водопровода, канализации, прокладкой, ремонтом и эксплуатацией электрических сетей, газораспределительных сетей в пользу Управления государственного надзора за связью по Самарской области, ОАО "С.", МП "С.", ООО "СГК".

Вместе с тем, согласно сведениям Информационной системы обеспечения градостроительной деятельности городского округа Самара, земельный участок с кадастровым номером N, площадью 2 864 кв. м., категория земель: земли населенных пунктов, виды разрешенного использования: для производственно-складских помещений, расположенный по адресу: <адрес>, с учетом красных линий частично занимает территории общего пользования.

Для целей градостроительной деятельности под территориями общего пользования понимаются территории, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц (в том числе площади, улицы, проезды, набережные, береговые полосы водных объектов общего пользования, скверы, бульвары) (пункт 12 статьи 1 ГрК РФ). Как следует из пункта 11 статьи 1 ГрК РФ, существующие, планируемые (изменяемые, вновь образуемые) границы территорий общего пользования и (или) границы территорий, занятых линейными объектами и (или) предназначенных для размещения линейных объектов, обозначаются красными линиями.

Земельные участки в границах территорий общего пользования, по общему правилу, находятся в государственной или муниципальной собственности, как обеспечивающие комплексное социально-экономическое развитие территорий, реализацию права граждан на благоприятную окружающую среду, на комфортную среду обитания (пункт 12 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации (далее также - ЗК РФ), подпункт 18 пункта 8 статьи 39.11 ЗК РФ, определение Конституционного Суда Российской Федерации от 29 сентября 2016 года N 1963-О).

Красные линии отображаются на чертежах проекта планировки территории, проекта межевания территории (подпункт "а" пункта 1 части 3 статьи 42, пункт 2 части 6 статьи 43 ГрК РФ), подготовка которых осуществляется, в частности, для установления границ территорий общего пользования (часть 1 статьи 42 ГрК РФ), установления, изменения, отмены красных линий для застроенных территорий, в границах которых не планируется размещение новых объектов капитального строительства, а также для установления, изменения, отмены красных линий в связи с образованием и (или) изменением земельного участка, расположенного в границах территории, применительно к которой не предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории, при условии, что такие установление, изменение, отмена влекут за собой исключительно изменение границ территории общего пользования (пункт 2 части 2 статьи 43 ГрК РФ).

Порядок отображения красных линий на чертежах и их утверждения на момент принятия решения Думы городского округа Самара от 7 февраля 2012 года N 181, которым красные линии были исключены из схемы N 1 "Основной чертеж. Проектное решение" и нанесены на схему N 5 "Схема границ зон инженерной и транспортной инфраструктуры", регламентировался Инструкцией о порядке разработки, согласования, экспертизы и утверждения градостроительной документации, утвержденной постановлением Госстроя России от 29 октября 2002 года N 150 (далее - Инструкция по разработке градостроительной документации), и Инструкцией о порядке проектирования и установления красных линий в городах и других поселениях Российской Федерации, введенной в действие постановлением Госстроя России от 6 апреля 1998 года N 18-30 "О принятии и введении в действие РДС 30-201-98 "Инструкция о порядке проектирования и установления красных линий в городах и других поселениях Российской Федерации" (далее - Инструкция РДС 30-201-98), которые применялись в части, не противоречащей Градостроительному кодексу Российской Федерации.

Как следует из системного толкования приведенных положений ГрК РФ и названных инструкций, проект красных линий утверждается отдельными документами (план красных линий, разбивочный чертеж красных линий) в составе документации по планировке территории (пункт четвертый раздела 3.2.1 Инструкции по разработке градостроительной документации, пункт 4.4 Инструкции РДС 30-201-98).

При этом из статьи 23 ГрК РФ не следует, что красные линии могут обозначаться на документах генерального плана городского округа. Такое толкование учитывает и позицию Конституционного Суда Российской Федерации, изложенную в определении от 25 февраля 2016 года N 242-О, о недопустимости произвольного установления красных линий уполномоченными органами и необходимости разработки специального проекта на основе генеральных планов муниципальных образований и проектов детальной планировки территорий.

Действующий с 9 июня 2017 года порядок установления и отображения красных линий, обозначающих границы территорий, занятых линейными объектами и (или) предназначенных для размещения линейных объектов (далее - Порядок), утвержденный приказом Минстроя России от 25 апреля 2017 года N 742/пр, также предусматривает, что красные линии считаются установленными или отмененными со дня утверждения проекта планировки территории или в случае, предусмотренном пунктом 1.9 Порядка, со дня утверждения проекта межевания территории (пункт 1.7 Порядка).

С учетом изложенного выше, поскольку статьей 23 ГрК РФ не предусмотрено обозначение красных линий на документах генерального плана городского округа, проект красных линий утверждается отдельными документами в составе документации по планировке территорий, суд приходит к выводу, что требования административного истца об оспаривании Генерального плана городского округа Самара, утвержденного Решением Думы городского округа Самара от 20 марта 2008 года N 539, в части установления на схеме N 5 "Схема границ зон инженерной и транспортной инфраструктуры" красных линий в границах земельного участка с кадастровым номером N заявлены обоснованно.

При этом, тот факт, что изначально красные линии были определены в составе Генерального плана г. Куйбышева (Самары), утвержденного постановлением Совета министров РСФСР от 1 июня 1987 года N 226, правового значения в рассматриваемом споре не имеет, а потому ссылки административного истца и заинтересованных лиц на указанные выше обстоятельства не могут быть приняты судом во внимание.

Поскольку оспариваемый Генеральный план длительное время применялся и с учетом его положений были реализованы права граждан и организаций, то в соответствии со статьей 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, и с учетом разъяснений, содержащихся в пункте 28 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", суд полагает, что указанный акт органа местного самоуправления подлежит признанию не действующими в оспариваемой части с момента вступления настоящего решения суда в законную силу.

Доводы представителя административного истца о том, что оспариваемый нормативный правовой акт в части установления красных линий на указанном выше земельном участке подлежит признанию не действующим с даты нанесения красных линий на схему N 5 "Схема границ зон инженерной и транспортной инфраструктуры", утвержденную Решением Думы городского округа Самара от 7 февраля 2012 года N 181, суд полагает несостоятельными, поскольку они противоречат приведенным выше положениям Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и разъяснениям постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части".

Следовательно, административные исковые требования П.И.Ю. в части признания Генерального плана недействующим с даты нанесения красных линий на схему N 5 "Схема границ зон инженерной и транспортной инфраструктуры", утвержденную Решением Думы городского округа Самара от 7 февраля 2012 года N 181, удовлетворению не подлежат.

При таких обстоятельствах, суд полагает необходимым административные исковые требования П.И.Ю. удовлетворить в части, признать не действующим со дня вступления настоящего решения суда в законную силу Генеральный план городского округа Самара, утвержденный Решением Думы городского округа Самара от 20 марта 2008 года N 539, в части установления на схеме N 5 "Схема границ зон инженерной и транспортной инфраструктуры" красных линий в границах земельного участка с кадастровым номером N, площадью 2 864 кв. м., категория земель: земли населенных пунктов, виды разрешенного использования: для производственно-складских помещений, расположенного по адресу: <адрес>.

Доводы административного ответчика и заинтересованных лиц о том, что наличие красных линий в границах земельного участка с кадастровым номером N не влечет нарушения прав и охраняемых законом интересов П.И.Ю., суд полагает несостоятельными, поскольку наличие указанных выше красных линий препятствует административному истцу, который, в силу статей 39.3 и 39.20 Земельного кодекса Российской Федерации, имеет исключительное право на приобретение указанного выше земельного участка в собственность или в аренду, приобрести земельный участок под принадлежащими ему объектами недвижимости в собственность за плату без проведения торгов.

Несостоятельны доводы ответчика и заинтересованных лиц о том, что П.И.Ю. избран ненадлежащий способ защиты прав и законных интересов, поскольку право оспорить Генеральный план в судебном порядке предоставлено правообладателям земельных участков и объектов капитального строительства пунктом 15 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации. При этом, Градостроительным кодексом Российской Федерации не установлено, что реализация права на судебную защиту обусловлена предварительным обращением административного истца в соответствующие органы. Более того, Кодексом административного судопроизводства Российской Федерации не установлен обязательный досудебный порядок урегулирования споров для данной категории дел.

На основании изложенного, руководствуясь ст.ст. 175-180, 215 КАС РФ, суд решил:

Административное исковое заявление П.И.Ю. о признании не действующим в части Генерального плана городского округа Самара, утвержденного Решением Думы городского округа Самара от 20 марта 2008 года N 539, удовлетворить в части.

Признать не действующим со дня вступления решения суда в законную силу Генеральный план городского округа Самара, утвержденный Решением Думы городского округа Самара от 20 марта 2008 года N 539, в части установления на схеме N 5 "Схема границ зон инженерной и транспортной инфраструктуры" красных линий в границах земельного участка с кадастровым номером N, площадью 2 864 кв. м., категория земель: земли населенных пунктов, виды разрешенного использования: для производственно-складских помещений, расположенного по адресу: <адрес>.

В остальной части административные исковые требования П.И.Ю. оставить без удовлетворения.

Обязать Думу городского округа Самара опубликовать решение суда или сообщение о его принятии в течение 1 месяца со дня вступления решения суда в законную силу в официальном печатном издании, в котором был опубликован оспоренный нормативный правовой акт.

Решение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации через Самарский областной суд в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

Решение суда в окончательной форме изготовлено 21 сентября 2018 года.