Справка по результатам изучения судебной практики применения норм Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях о возвращении протокола в орган, должностному лицу, его составившему

В соответствии с планом работы Мурманского областного суда на 2 полугодие 2018 года проведено изучение судебной практики применения федеральными и мировыми судьями Мурманской области норм Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) в части возвращения протокола об административном правонарушении в орган, должностному лицу, его составившему (часть 1 пункт 4 статьи 29.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях).

Целью данного обобщения является выявление ошибок, допускаемых при вынесении судьей определения о возвращении протокола об административном правонарушении, их устранение в дальнейшем, выявление вопросов, требующих разъяснений.

Для изучения из судов выборочно истребованы копии соответствующих определений, вынесенных судьями Мурманской области за первое полугодие 2018 года.

На обобщение поступило 469 копий определений.

Согласно пунктам 3 и 5 статьи 29.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях при подготовке к рассмотрению дела об административном правонарушении судья должен выяснить, правильно ли составлен протокол об административном правонарушении и другие материалы, предусмотренные данным Кодексом, достаточно ли их для рассмотрения дела по существу, отсутствуют ли иные обстоятельства, препятствующие рассмотрению дела об административном правонарушении.

В соответствии с частью 2 статьи 28.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в протоколе об административном правонарушении указываются дата и место его составления, должность, фамилия и инициалы лица, составившего протокол, сведения о лице, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, фамилии, имена, отчества, адреса места жительства свидетелей и потерпевших, если имеются свидетели и потерпевшие, место, время совершения и событие административного правонарушения, статья настоящего Кодекса или закона субъекта Российской Федерации, предусматривающая административную ответственность за данное административное правонарушение, объяснение физического лица или законного представителя юридического лица, в отношении которых возбуждено дело, иные сведения, необходимые для разрешения дела.

Из содержания пункта 4 части 1 статьи 29.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях следует, что при подготовке к рассмотрению дела об административном правонарушении в случае необходимости выносится определение о возвращении протокола об административном правонарушении и других материалов дела в орган, должностному лицу, которые составили протокол, в случае составления протокола и оформления других материалов дела неправомочными лицами, неправильного составления протокола и оформления других материалов дела либо неполноты представленных материалов, которая не может быть восполнена при рассмотрении дела.

Таким образом, основаниями для возвращения протокола об административном правонарушении в орган, должностному лицу, его составившему являются:

1. составление протокола и оформление других материалов неправомочными лицами;

2. неправильное составление протокола и оформление других материалов дела;

3. неполнота представленных материалов, которая не может быть восполнена при рассмотрении дела.

Возвращение протокола возможно только при подготовке дела к судебному рассмотрению и не допускается при рассмотрении дела об административном правонарушении по существу, поскольку часть 2 статьи 29.9 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях не предусматривает возможности вынесения определения о возвращении протокола и иных материалов органу или должностному лицу, составившим протокол, по результатам рассмотрения дела.

Определение судьи о возвращении протокола об административном правонарушении должно быть мотивированным, содержать указание на выявленные недостатки протокола и других материалов, требующие устранения.

Вопросы правильности и полноты составления протокола, соблюдения процедуры его оформления, оценки прилагаемых к протоколу документов, с точки зрения необходимости и достаточности, подробно описаны в справке по результатам обобщения судебной практики применения норм Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях о возвращении протокола в орган, должностному лицу, его составившему, подготовленной Мурманским областным судом по плану работы на первое полугодие 2015 года и размещенной на официальном сайте суда.

В справке обращается внимание, что существенным недостатком протокола является отсутствие данных, прямо перечисленных в части 2 статьи 28.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, и иных сведений в зависимости от их значимости для данного конкретного дела об административном правонарушении (например, отсутствие данных о том, владеет ли лицо, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, языком, на котором ведется производство по делу, а также данных о предоставлении переводчика при составлении протокола и т.п.).

Несущественными являются такие недостатки протокола, которые могут быть восполнены при рассмотрении дела по существу, а также нарушение установленных статьями 28.5 и 28.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях сроков составления протокола об административном правонарушении и направления протокола для рассмотрения судье, поскольку эти сроки не являются пресекательными, либо составление протокола в отсутствие лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, если этому лицу было надлежащим образом сообщено о времени и месте его составления, но оно не явилось в назначенный срок и не уведомило о причинах неявки или причины неявки были признаны неуважительными.

Если протокол не имеет существенных недостатков, собранные материалы отвечают требованиям полноты и всесторонности, но судья полагает, что в данном случае, например, нет события или состава конкретного правонарушения, определение о возвращении протокола не может быть вынесено, поскольку выяснение вопросов, относящихся к характеристике отдельных элементов состава правонарушения и обстоятельств его совершения, является прерогативой судьи на стадии разбирательства дела.

Следует отметить, что случаев необоснованного возвращения протоколов стало значительно меньше. Так, например, не выявлены случаи возвращения протоколов об административном правонарушении, предусмотренном статьей 20.25 КоАП РФ, составленных "несиловыми" ведомствами, должностные лица которых не наделены полномочиями по применению мер административного принуждения, в связи с недоставлением привлекаемого к ответственности лица.

Основные ошибки связаны с определением полноты представленных материалов, характера объективной стороны правонарушения (длящееся административное правонарушение или нет), установлением даты совершения правонарушения и срока давности привлечения лица к административной ответственности.

Так, определением мирового судьи судебного участка N 2 Апатитского судебного района Мурманской области от 18 мая 2018 года возвращен протокол об административном правонарушении, предусмотренном статьей 14.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, в отношении И. в связи с истечением трехмесячного срока давности привлечения лица к ответственности.

Из протокола об административном правонарушении следует, что правонарушение, связанное с нарушением правил розничной продажи алкогольной продукции, совершено 18 декабря 2017 года, материал поступил на судебный участок 18 мая 2018 года.

Делая вывод об истечении срока привлечения к ответственности, мировой судья не учел, что пунктом 2 статьи 3 Федерального закона от 21.12.2013 N З65-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с усилением уголовной и административной ответственности за нарушения в сфере производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции" внесены изменения в часть 1 статьи 4.5 КоАП РФ, установлен годичный срок давности привлечения к административной ответственности за нарушение законодательства в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции. Федеральный закон от 21.12.2013 N 365-ФЗ вступил в силу 03 января 2014 года, до даты совершения правонарушения.

В силу пункта 16 статьи 2 Федерального закона от 22.11.1995 N 171-ФЗ "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции" под "оборотом" понимается, в том числе, и розничная продажа алкогольной продукции.

Указанное свидетельствует об ошибочности вывода судьи об истечении срока давности привлечения общества к административной ответственности по данному делу, поскольку предусмотренный статьей 4.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях годичный срок давности на момент поступления в суд административного материала не истек.

Определением мирового судьи судебного участка N 2 Первомайского судебного района города Мурманска от 09 марта 2018 года возвращен протокол об административном правонарушении, предусмотренном статьей 6.1.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, в отношении О.

Принимая такое определение, судья пришел к выводу, что к моменту поступления в суд дела об административном правонарушении истек трехмесячный срок давности привлечения к ответственности.

Вместе с тем, с момента дополнения Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях статьей 6.1.1 срок давности привлечения к административной ответственности, установленной данной нормой, в соответствии с частью 1 статьи 4.5 названного Кодекса составляет два года со дня совершения административного правонарушения.

Согласно материалам дела, административное правонарушение было совершено 06 декабря 2017 года, протокол поступил на рассмотрение судье 29 марта 2018 года, то есть в пределах срока давности привлечения к административной ответственности.

В ряде случаев судьи не учитывали, что в соответствии с положениями статьи 26.10 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях судья, орган, должностное лицо, в производстве которых находится дело об административном правонарушении, вправе вынести определение об истребовании сведений, необходимых для разрешения дела.

Так, мировым судьей судебного участка N 4 Октябрьского судебного района г. Мурманск возвращен протокол об административном правонарушении, предусмотренном частью 4 статьи 12.15 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, по тем основаниям, что к административному материалу не приложена запись с видеорегистратора, указанная как приложение к протоколу.

Вместе с тем, данная запись могла быть истребована судьей на стадии подготовки дела к рассмотрению.

Более того, отсутствие видеозаписи правонарушения не являлось препятствием к рассмотрению дела, учитывая, что правонарушение непосредственно было обнаружено сотрудником ДПС и зафиксировано на месте совершения административного правонарушения. В силу статьи 26.2 КоАП РФ доказательствами по делу об административном правонарушении являются любые фактические данные, на основании которых судья, орган, должностное лицо, в производстве которых находится дело, устанавливают наличие или отсутствие события административного правонарушения, виновность лица, привлекаемого к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела.

Эти данные устанавливаются протоколом об административном правонарушении, иными протоколами, предусмотренными настоящим Кодексом, объяснениями лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, показаниями потерпевшего, свидетелей, заключениями эксперта, иными документами, а также показаниями специальных технических средств, вещественными доказательствами.

Мировым судьей судебного участка ЗАТО Заозерск в определении о возвращении протокола об административном правонарушении, предусмотренном статьей 15.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (нарушение срока предоставления налоговой декларации), указано на отсутствие в протоколе сведений о времени и месте совершения административного правонарушения. Также судья полагал, что к протоколу должна быть приложена и декларация по налогу на добавленную стоимость, которая была направлена юридическим лицом в налоговый орган с нарушением установленного законом срока.

Вместе с тем, из протокола об административном правонарушении прямо следует, что в качестве места совершения административного правонарушения административным органом указан адрес регистрации юридического лица. Также в протоколе имеется и конкретная дата совершения административного правонарушения - 26 апреля 2017 года.

К протоколу об административном правонарушении была приложена квитанция о времени направления налогоплательщиком в налоговый орган декларации по налогу на добавленную стоимость, в связи с чем требование судьи о дополнительном предоставлении самой декларации нельзя признать обоснованным.

Исполняющим обязанности судебного участка N 3 Мончегорского судебного района Мурманской области возвращен протокол об административном правонарушении, предусмотренном статьей 17.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (воспрепятствование законной деятельности должностного лица органа, уполномоченного на осуществление функций по принудительному исполнению исполнительных документов и обеспечению установленного порядка деятельности судов), в отношении П., препятствовавшего судебным приставам- исполнителям войти в его жилое помещение.

Возвращая протокол об административном правонарушении, судья сослался на неполноту представленных материалов, поскольку к протоколу об административном правонарушении не было приложено разрешение старшего судебного пристава на вход в жилое помещение без согласия должника.

Действительно, такой документ может быть признан необходимым для рассмотрения дела по существу, между тем указанное разрешение могло быть истребовано судьей в порядке статьи 26.10 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях на стадии подготовки дела к рассмотрению.

Мировым судьей судебного участка N 1 Кандалакшского судебного района Мурманской области 15 июня 2018 года были возвращены материалы дела об административном правонарушении, предусмотренном статьей 6.1.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, в отношении Д.

При этом одним из оснований возвращения протокола в орган административной юрисдикции явилось то обстоятельство, что в материалах дела отсутствует документ, удостоверяющий личность лица, привлекаемого к ответственности.

Вместе с тем, в соответствии с частью 2 статьи 28.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в протоколе об административном правонарушении должны быть указаны сведения о лице, привлекаемом к административной ответственности. Требований о приобщении к протоколу документов, удостоверяющих личность правонарушителя, положения указанной выше нормы не содержат.

Определением мирового судьи судебного участка N 3 Ленинского судебного района г. Мурманск от 22 июня 2018 года возвращен протокол об административном правонарушении, предусмотренном частью 1 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, в отношении ООО "С.".

Как следует из представленных материалов, основанием для возбуждения дела об административном правонарушении явилось то, что ООО "С.", осуществляющее управление многоквартирным домом по ул. Александрова в г. Мурманске, не выполнило в срок предписание.

Возвращая протокол об административном правонарушении в административный орган, судья указал, что к материалам дела об административном правонарушении не приложена копия договора управления указанным многоквартирным домом.

Вместе с тем, факт отсутствия указанного договора в административных материалах, не может быть признан значимым для данного дела об административном правонарушении, объективная сторона которого характеризуется невыполнением предписания об устранении нарушений законодательства. Более того, судья не лишен был возможности истребовать приведенный выше договор в порядке статьи 26.10 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Судьей Ловозерского районного суда Мурманской области в определение от 20 февраля 2018 года о возвращении протокола об административном правонарушении, предусмотренном частью 2 статьи 12.27 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, в отношении Д. указано на неполноту представленных материалов, а именно отсутствие характеристики с места жительства и с места работы правонарушителя; справки о заработной плате и о составе семьи. Кроме того, указано, что представленные материалы дела не пронумерованы и не прошиты.

Однако, отсутствие указанных документов в соответствии с частью 2 статьи 28.2, пунктом 4 части 1 статьи 29.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях не являлось основанием для возвращения протокола в административный орган, поскольку не относятся к предмету доказывания по делу об административном правонарушении, предусмотренном частью 2 статьи 12.27 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Судьей Мончегорского городского суда Мурманской области 19 апреля 2018 года вынесено определение, которым возвращен в орган административной юрисдикции протокол об административном правонарушении, предусмотренном статьей 6.1.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, в отношении П.

При этом судья в определение указал, что материалов, представленных с протоколом, недостаточно для рассмотрения дела по существу. Между тем, в определение не указано, какие дополнительные материалы необходимо, по мнению судьи, представить административному органу.

Определением мирового судьи судебного участка ЗАТО Заозерск возвращен протокол об административном правонарушении, предусмотренном статьей 20.19 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (нарушение особого режима в закрытом административно-территориальном образовании (ЗАТО)), в отношении С.

В качестве оснований для возвращения указано на то, что протоколе об административном правонарушении отсутствуют данные о времени и месте совершения административного правонарушения, к материалам не приложены нормативные акты, регламентирующие статус Заозерска как закрытого административно-территориального образования, а также правила въезда и порядка нахождения на территории ЗАТО.

В то же время из обстоятельства правонарушения, зафиксированного в протоколе, следует, что С. 16.02.2018 в 15.20 находился в помещении УФМС по адресу (...), не имея при себе документов о временной регистрации на территории ЗАТО.

По общему правилу местом совершения административного правонарушения является место совершения противоправного действия независимо от места наступления его последствий, а если такое деяние носит длящийся характер, - место окончания противоправной деятельности, ее пресечения. В данном случае, адрес УФМС указан как место обнаружения и пресечения правонарушения.

Из объяснений С. следовало, что он имел временную регистрацию в ЗАТО г. Заозерск, снят с регистрационного учета в 2017 году. Исходя из данных объяснений, мировой судья на стадии подготовки дела к рассмотрению пришел к выводу, что к материалам дела необходимо приложить документы, подтверждающие факт снятия С. с регистрационного учета, и документы, подтверждающие основания для снятия с учета. Между тем, как указано выше, сам правонарушитель данное обстоятельство не отрицал. Более того, в материалах имелся рапорт должностного лица, в котором также содержались сведения о снятии С. с регистрационного учета в ЗАТО в 2017 году.

В случае, если в ходе рассмотрения дела об административном правонарушении возникла бы необходимость, указанные выше документы могли быть истребованы из УФМС в порядке статьи 26.10 КоАП РФ, а акты, регламентирующих статус Заозерска как закрытого административно-территориального образования, правила въезда и порядка нахождения на территории ЗАТО относятся к нормативно-правовым актам и находятся в общем доступе.

Определением того же судьи возвращен протокол об административном правонарушении, предусмотренном частью 1 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, в отношении МОУ "Средняя общеобразовательная школа N **" по тем основаниям, что в описательной части протокола не указаны место и время совершения правонарушения.

В то же время в протоколе об административном правонарушении указано: "23.01.2018 в 15 ч. выявлен факт невыполнения МОУ СОШ N ** предписания должностного лица, уполномоченного осуществлять государственный санитарно-эпидемиологический надзор, срок исполнения которого истек 15.01.2018".

В пункте 14 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24.03.2005 N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" разъяснено, что в случае совершения административного правонарушения, выразившегося в форме бездействия, срок привлечения к административной ответственности исчисляется со дня, следующего за последним днем периода, предоставленного для исполнения соответствующей обязанности.

На такую дату имеется указание в протоколе об административном правонарушении.

Как указано в абзаце втором подпункта "з" пункта 3 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24 марта 2005 г. N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях", если правонарушение совершено в форме бездействия, то местом его совершения следует считать место, где должно было быть совершено действие, выполнена возложенная на лицо обязанность.

При этом необходимо исходить из места жительства физического лица, в том числе индивидуального предпринимателя, места исполнения должностным лицом своих обязанностей либо места нахождения юридического лица, определяемого в соответствии со статьей 54 Гражданского кодекса Российской Федерации.

Указание на место регистрации юридического лица также имеется в протоколе об административном правонарушении.

В связи с изложенным определение судьи о возвращении протокола нельзя признать обоснованным.

Выявлены случаи указания в определениях на отсутствие таких документов, как карточка операций с водительским удостоверением и сведения о привлечении за однородные правонарушения, когда это не является частью состава административного правонарушения (мировой судья судебного участка N 2 Первомайского судебного района), схемы дислокации дорожных знаков и дорожной разметки (мировой судья судебного участка N 1 Апатитского судебного района), которые могли быть истребованы при подготовке дела к рассмотрению.

Имеется несколько случаев, когда протоколы возвращались в связи с указанием противоречивых данных о событии правонарушения в протоколе и рапорте должностного лица.

Так, мировому судье судебного участка N 2 Апатитского судебного района Мурманской области поступил на рассмотрение протокол об административном правонарушении, предусмотренном статьей 6.9 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, в отношении М.

При этом в протоколе указано, что 06 апреля 2018 года установлено, что М. 12.02.2018 в 20 часов 00 минут, находясь по месту жительства Мурманская область г. Апатиты, ул. Фестивальная, употребил вещество амфетамин. Своими действиями гр. М. совершил потребление наркотических средств или психотропных веществ без назначения врача, то есть административное правонарушение, ответственность за которое предусмотрена статьей 6.9 КоАП РФ.

Возвращая протокол об административном правонарушении на основании пункта 4 части 1 статьи 29.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, судья указал: "в протоколе об административном правонарушении от 01.08.2017 в отношении Б. событие административного правонарушения противоречит обстоятельствам дела об административном правонарушении, поскольку должностным лицом, составившим протокол об административном правонарушении указано, что наркотическим средством, которое употребил правонарушитель, является тетраканабиноловая кислота, что не может соответствовать действительности".

Далее по тексту определения судья указывает, что амфетамин не является наркотическим средством, оборот которых запрещен в Российской Федерации.

В то же время амфетамин, как психотропное вещество, входит в список 1 постановления Правительства Российской Федерации от 01.10.2012 N 1002 и запрещен к употреблению без назначения врача. Статьей 6.9 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность за употребление без назначения врача, как наркотических средств, так и психотропных веществ.

Кроме протокола об административном правонарушении, наличие события правонарушения подтверждалось и результатом химико-токсилогического исследования ГОБУЗ "МОНД", которое могло быть использовано для правильной квалификации действия правонарушителя.

В связи с имеющимися противоречиями в представленных материалах, мировым судьей судебного участка ЗАТО Заозерск возвращен протокол об административном правонарушении по статье 6.1.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в отношении К.

Принимая такое решение, мировой судья указал, что согласно протоколу об административном правонарушении у потерпевшей зафиксированы: гематома на левом лучезапястном суставе в верхней трети левого плеча. На такие же повреждения указывает и акт медицинского освидетельствования. В то же время согласно объяснениям потерпевшей, К. наносила ей удары в область ног и по корпусу тела.

Судья пришел к выводу, что такие противоречия не могут быть устранены при рассмотрении дела.

Между тем, указание в протоколе неточных или противоречивых данных о событии административного правонарушения само по себе не является безусловным основанием, исключающим производство по делу об административном правонарушении, поскольку наличие или отсутствие события административного правонарушения, устанавливается судьей, рассматривающим дело, на основании всей совокупности добытых доказательств по делу.

Как указал Верховный Суд Российской Федерации в пункте 20 постановления Пленума от 24.05.2005 N 5, несмотря на обязательность указания в протоколе об административном правонарушении наряду с другими сведениями, перечисленными в части 2 статьи 28.2 КоАП РФ, конкретной статьи КоАП РФ или закона субъекта Российской Федерации, предусматривающей административную ответственность за совершенное лицом правонарушение, право окончательной юридической квалификации действий (бездействия) лица КоАП РФ относит к полномочиям судьи.

По этим же основаниям не может быть признано обоснованным определение мирового судьи судебного участка N 6 Первомайского судебного района г. Мурманска от 28 мая 2018 года, которым возвращен протокол об административном правонарушении, предусмотренном частью 4 статьи 12.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, в отношении Ж.

Так, судья пришел к выводу, что указанный протокол следует вернуть в административный орган, поскольку событие совершенного правонарушения, описанное в протоколе, и статья КоАП РФ, по которой квалифицированы действия Ж., противоречат друг другу.

При этом судья не учел, что в соответствии с приведенными выше разъяснениями Верховного Суда Российской Федерации право окончательной юридической квалификации действий лица КоАП РФ относится к полномочиям судьи.

Результаты обобщения показали, что судьям необходимо обратить внимание на важность стадии подготовки дела к рассмотрению, неукоснительно соблюдать требования закона при обсуждении возможности возвращения протоколов об административных правонарушениях, исключить необоснованное возвращение материалов, принять меры по недопущению указанных ошибок повторно.

Судебная коллегия по гражданским делам Мурманского областного суда Судья Федорова И.А