Решение Воронежского областного суда от 1 февраля 2019 г. N 3а-141/2019 О признании недействующим пункта 1 приказа Управления по государственному регулированию тарифов Воронежской области N 56/1 от 19 декабря 2017 г. "Об установлении тарифов на перевозки пассажиров железнодорожным транспортом в пригородном сообщении для АО "ППК "Черноземье" на территории Воронежской области"

Решение Воронежского областного суда от 1 февраля 2019 г. N 3а-141/2019

Воронежский областной суд в составе: председательствующего судьи Лесничевской Е.В., при секретаре Высоцкой Е.А., с участием прокурора Колесовой М.Г., представителя административного истца акционерного общества "Пригородная пассажирская компания "Черноземье" по доверенности Ходыкиной Е.А., представителя административного ответчика Управления по государственному регулированию тарифов Воронежской области по доверенности Одинцовой Я.В.,

рассмотрел в открытом судебном заседании в помещении суда административное дело по административному исковому заявлению акционерного общества "Пригородная пассажирская компания "Черноземье" о признании недействующим нормативного правового акта в части, установил:

10 декабря 2018 года административный истец обратился в суд с названным выше административным иском, в котором просит признать недействующими с момента вступления в силу п. 1 Приказа Управления по государственному регулированию тарифов Воронежской области от 19 декабря 2017 года N 56/1 "Об установлении тарифов на перевозки пассажиров железнодорожным транспортом в пригородном сообщении для АО "ППК "Черноземье" на территории Воронежской области".

В обоснование заявленных исковых требований административный истец указывает, что он является перевозчиком пассажиров в пригородном железнодорожном сообщении на основании лицензии. Приказом Федеральной службы по тарифам от 10.11.2011 г. N 702-т компания отнесена к числу субъектов естественных монополий.

26.12.2017 г. в компанию из Управления по государственному регулированию тарифов Воронежской области поступила выписка от 21.12.2017 N 55-11/2105 из протокола заседания Правления Управления по государственному регулированию тарифов Воронежской области от 19.12.2017 N 56 и копия приказа УРТ от 19.12.2017 N 56/1 "Об установлении тарифов на перевозки пассажиров железнодорожным транспортом в пригородном сообщении на территории Воронежской области", согласно которым экономически обоснованный уровень тарифа установлен в размере 36,38 руб./10 км. зону. Какие-либо разъяснения о причинах снижения экономически обоснованного уровня тарифа по отношению к величине, заявленной административным истцом, в протоколе заседания Правления Управления по государственному регулированию тарифов Воронежской области отсутствовали.

Административный истец считает п. 1 Приказа Управления по государственному регулированию тарифов Воронежской области от 19.12.2017 N 56/1, в соответствии с которым уровень экономически обоснованного тарифа на 2018 год установлен в размере 36,38 руб. за одну десятикилометровую зону, не соответствующим требованиями действующего законодательства, предусматривающего использование инструмента государственного ценового регулирования на основе принципа установления тарифов, сборов и платы с учетом себестоимости и уровня рентабельности, обеспечивающим безубыточность деятельности субъектов регулирования.

Снижение размера экономически обоснованного уровня тарифа на 2018 год до размера 36,38 рублей за одну десятикилометровую зону произведено Управлением по государственному регулированию тарифов Воронежской области в числе прочего в связи с отказом учитывать затраты на охрану подвижного состава 2016 года в размере 37 945 тыс. руб., незаконность исключения которых в 2016 году доказана решениями судов. Данное решение Управления по государственному регулированию тарифов Воронежской области нарушает права компании на обеспечение своей деятельности на безубыточном уровне, согласно требованиям п. 5 ст. 790 Гражданского кодекса РФ, п. 3 ст. 8 Федерального закона от 10.01.2003 N 17-ФЗ "О железнодорожном транспорте в Российской Федерации", Постановления Правительства РФ от 07.03.1995 N 239 "О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов)".

Исключение Управлением по государственному регулированию тарифов Воронежской области данных затрат в 2016 году из состава экономически обоснованных было оспорено компанией в суде. Решением Воронежского областного суда от 24.01.2017 г., оставленным без изменения Определением Верховного суда Российской Федерации, был признан несоответствующим федеральному законодательству в течение всего времени применения в отношении компании п. 1 Приказа Управления по государственному регулированию тарифов Воронежской области N 65/13 "Об установлении тарифов на перевозки пассажиров железнодорожным транспортом в пригородном сообщении для АО "ППК "Черноземье" от 28 декабря 2015 года.

Таким образом, на момент издания оспариваемого Приказа решение Воронежского областного суда по делу N 3а-152/2017 уже вступило в законную силу, в связи с чем непринятие затрат на охрану подвижного состава за 2016 год, по основанию, указанному в Протоколе УРТ, является незаконным.

Административный истец полагает, что п. 1 Приказа Управления по государственному регулированию тарифов Воронежской области N 56/1 от 19.12.2017 напрямую затрагивает экономические интересы АО "ППК "Черноземье", нарушает его право, как перевозчика пассажиров в пригородном железнодорожном сообщении, на полное возмещение выпадающих доходов вследствие регулирования тарифов за счет бюджета Воронежской области, предусмотренное Постановлением Правительства Российской Федерации от 07.03.1995 N 239 "О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов)", а также Федеральным законом от 10.01.2003 N 17-ФЗ "О железнодорожном транспорте в Российской Федерации" (часть 3 статьи 8).

Кроме того, пункт 1 оспариваемого Приказа противоречит также ст. 4 Федерального закона от 10.01.2003 N 17-ФЗ "О железнодорожном транспорте в Российской Федерации", п. 13 Положения о государственном регулировании и контроле тарифов, сборов и платы в отношении работ (услуг) субъектов естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок (утв. постановлением Правительства Российской Федерации от 05.08.2009 N 643), п. 9 Методики расчета экономически обоснованных затрат, учитываемых при формировании цен (тарифов) на услуги субъектов естественных монополий в сфере перевозок пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении в субъектах Российской Федерации (утв. приказом ФСТ России от 28.09.2010 N 235-т/1.

В ходе рассмотрения дела в связи с истечением срока действия оспариваемого нормативного правового акта представителем административного истца Ходыкиной Е.А. заявленные требования были изменены, она просила признать пункт 1 приказа Управления по государственному регулированию тарифов Воронежской области N 56/1 от 19 декабря 2017 года "Об установлении тарифов на перевозки пассажиров железнодорожным транспортом в пригородном сообщении для АО "ППК "Черноземье" на территории Воронежской области несоответствующим федеральному законодательству в течение всего времени его применения в отношении АО "ППК "Черноземье" (т. 2 л.д. 104 - 105).

Представитель административного ответчика Управления по регулированию тарифов Воронежской области Одинцова Я.В. возражала против удовлетворения иска, считая оспариваемый нормативный правовой акт вынесенным в пределах компетенции регулирующего органа с соблюдением законодательства, имеющего большую юридическую силу (т. 2 л.д. 1-8).

Прокурор Колесова М.Г. полагал административное исковое заявление подлежащим удовлетворению.

Выслушав стороны, исследовав материалы дела и заслушав заключение прокурора, суд приходит к следующему.

Согласно положениям статьи 13 Гражданского кодекса Российской Федерации и главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации нормативный акт, нарушающий гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, может быть признан судом недействительным, если он не соответствует закону или иным правовым актам.

В соответствии с частью 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

В соответствии с частью 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства РФ при рассмотрении судом административного дела об оспаривании нормативного правового акта, помимо нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца, подлежат выяснению обстоятельства соблюдения требований нормативных правовых актов, устанавливающих:

а) полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов;

б) форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты;

в) процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта;

г) правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу;

3) соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

19 декабря 2017 г. Управлением по государственному регулированию тарифов Воронежской области был принят приказ N 56/1 "Об установлении тарифов на перевозки пассажиров железнодорожным транспортом в пригородном сообщении для АО "ППК "Черноземье" на территории Воронежской области", согласно которому на территории Воронежской области был установлен экономически обоснованный уровень тарифа на перевозки пассажиров железнодорожным транспортом в пригородном сообщении для АО "ППК "Черноземье" в размере 36,38 руб. за одну десятикилометровую зону (пункт 1) и предельно максимальный уровень тарифа на перевозки пассажиров железнодорожным транспортом в пригородном сообщении для АО "ППК "Черноземье" в размере 21 руб. за одну десятикилометровую зону (пункт 2).

Приказ УРТ от 19.12.2017 N 56/1 опубликован в Информационной систему "Портал Воронежской области в сети Интернет" http://www.govvrn.ru. 21.12.2017.

С 1 января 2019 года оспариваемый нормативный правовой акт Приказом УРТ Воронежской области от 18.12.2018 N 54/2 "Об установлении тарифов на перевозки пассажиров железнодорожным транспортом в пригородном сообщении для АО "ППК "Черноземье" на территории Воронежской области" признан утратившим силу.

Решение вопросов по установлению подлежащих государственному регулированию цен (тарифов) на товары (услуги) в соответствии с законодательством Российской Федерации относится к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации на основании подпункта 55 части 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

Положениями части 2.1 статьи 8 Федерального закона от 10.01.2003 N 17-ФЗ "О железнодорожном транспорте в Российской Федерации" предусматривается установление органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов экономически обоснованного уровня тарифов, сборов и платы в отношении работ (услуг) субъектов естественных монополий в сфере перевозок пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении.

Уполномоченным органом исполнительной власти в области государственного регулирования тарифов в Воронежской области является Управление по государственному регулированию тарифов Воронежской области на основании подпунктов 3.1.53, 3.1.54 раздела 3 Положения об УРТ, утвержденного постановлением правительства Воронежской области от 18.05.2009 N 397.

Форма изданного нормативного правового акта, оформленного приказом, соответствует пункту 3.17 Положения о Правлении (коллегии) Управления по государственному регулированию тарифов Воронежской области, утвержденного приказом Управления по государственному регулированию тарифов Воронежской области от 14.10.2015 N 34-Р, статьям 4, 9, 12 Закона Воронежской области от 01.02.1995 N 11-ОЗ "О нормативных правовых актах Воронежской области" и не противоречит пункту 42 Порядка рассмотрения вопросов по установлению (изменению) тарифов, сборов и платы в отношении работ (услуг) субъектов естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок, а также перечня документов, представляемых для их установления (изменения), утвержденного приказом ФСТ России от 19.08.2011 N 506-Т.

Опубликован оспариваемый приказ в установленном порядке, предусмотренном статьей 6 Закона Воронежской области от 07.07.2006 N 86-ОЗ "О порядке обнародования, опубликования и вступления в силу нормативных правовых актов органов государственной власти Воронежской области и о порядке опубликования иной официальной информации", и пунктом 3.19 Положения о Правлении (коллегии) Управления по государственному регулированию тарифов Воронежской области, утвержденным приказом УРТ от 14.10.2015 N 34-Р.

Проверяя соответствие оспариваемого приказа Управления по государственному регулированию тарифов Воронежской области требованиям федерального законодательства, суд учитывает, что тарифы на перевозки пассажиров и багажа железнодорожным транспортом в пригородном сообщении и экономически обоснованный уровень тарифов, сборов и платы в отношении работ (услуг) субъектов естественных монополий в сфере перевозок пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении подлежат установлению в соответствии с Федеральным законом от 10.01.2003 N 17-ФЗ "О железнодорожном транспорте в Российской Федерации", постановлением Правительства Российской Федерации от 07.03.1995 N 239 "О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов)", приказом ФСТ России от 28.09.2010 N 235-т/1 "Об утверждении Методики расчета экономически обоснованных затрат, учитываемых при формировании цен (тарифов) на услуги субъектов естественных монополий в сфере перевозок пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении в субъектах Российской Федерации", приказом ФСТ России от 19.08.2011 N 506-Т "Об утверждении Порядка рассмотрения вопросов по установлению (изменению) тарифов, сборов и платы в отношении работ (услуг) субъектов естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок, а также перечня документов, представляемых для их установления (изменения)" (далее - Порядок), постановлением правительства Воронежской области от 18.05.2009 N 397 "Об утверждении Положения об управлении по государственному регулированию тарифов Воронежской области".

На основании исследованных документов судом установлено, что 18.07.2017 г. в рамках требований Порядка АО "ППК "Черноземье" направила в адрес УРТ заявление об установлении тарифа на перевозки на 2018 год и экономически обоснованного уровня тарифа, с приложением материалов и информации для расчета тарифа и уровня тарифа (т. 1 л.д. 24-32).

Приказом Управления по государственному регулированию тарифов Воронежской области N 56/1 от 19 декабря 2017 года установлены экономически обоснованный уровень тарифа на перевозки пассажиров железнодорожным транспортом в пригородном сообщении на территории Воронежской области (пункт 1) и предельный максимальный уровень тарифа на перевозки пассажиров железнодорожным транспортом в пригородном сообщении на территории Воронежской области (пункт 2) для АО "ППК "Черноземье" (т. 1 л.д. 14, 15-23).

Из заключения Управления по государственному регулированию тарифов Воронежской области по результатам рассмотрения материалов, предоставленных АО "ППК "Черноземье" для определения экономически обоснованного уровня тарифа на 2018 год, протокола заседания правления Управления по государственному регулированию тарифов Воронежской области от 19.12.2017 N 56 следует, что сумма выпадающих доходов от государственного регулирования тарифов, не погашенная Воронежской областью в 2016 году, исключена Управлением по государственному регулированию тарифов Воронежской области как экономически необоснованная, поскольку в настоящее время находятся в стадии обжалования судебные акты в отношении Управления по государственному регулированию тарифов Воронежской области о признании недействительным экономически обоснованного уровня тарифа на 2016 год для АО "ППК "Черноземье" (т. 2 л.д. 11-20).

Как пояснила в судебном заседании представитель административного ответчика по доверенности Одинцова Я.В., названные выше расходы они посчитали экономически необоснованными, поскольку на момент принятия решения об установлении тарифа административным истцом не были представлены расчеты данных расходов, а указанная в решении Воронежского областного суда от 24.01.2017 г. сумма расходов на оплату охранных услуг в размере 39 515 тыс. руб. не являлась предметом судебного разбирательства, обоснованность ее расчета судом не проверялась.

Оценивая приведенные доводы административного ответчика, суд учитывает, что согласно части 1 статьи 4, статьи 6 Федерального закона от 17 августа 1995 г. N 147-ФЗ "О естественных монополиях", частей 1 и 2.1 статьи 8 Федерального закона от 10 января 2003 г. N 17-ФЗ "О железнодорожном транспорте в Российской Федерации" тарифное регулирование услуг по перевозке пассажиров и багажа железнодорожным транспортом в пригородном сообщении основано на обеспечении безубыточности деятельности организаций железнодорожного транспорта, установлении тарифов на основе себестоимости и уровня рентабельности такой деятельности.

АО "ППК "Черноземье", являясь перевозчиком пассажиров в пригородном железнодорожном сообщении, приказом Федеральной службы по тарифам N 702-т от 10.11.2011 г. отнесено к числу субъектов естественных монополий.

Решением Воронежского областного суда от 24 января 2017 г., оставленным без изменения Определением Верховного Суда Российской Федерации от 05 октября 2017 г., установлено, что Управлением по государственному регулированию тарифов Воронежской области при расчете тарифа на 2016 г. необоснованно исключены расходы АО "ППК "Черноземье" на оплату охранных услуг в размере 39 515 тыс. руб.; фактические затраты общества в 2016 г. по данной статье расходов подтверждаются имеющимися в материалах дела договорами частных охранных услуг, подписанными актами выполненных охранных услуг и платежными поручениями за период январь - октябрь 2016 г. (т. 1 л.д. 45-52, 53-59).

Приказом ФСТ России от 28.09.2010 N 235-т/1 утверждена Методика расчета экономически обоснованных затрат, учитываемых при формировании цен (тарифов) на услуги субъектов естественных монополий в сфере перевозок пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении в субъектах Российской Федерации (действовавшая на момент издания оспариваемого приказа). Пунктом 16 указанной Методики расчета предусмотрено, что в случае, если субъект регулирования в течение периода регулирования понес экономически обоснованные затраты, не учтенные при установлении регулируемых тарифов (цен) на период регулирования, в том числе затраты, связанные с объективным и незапланированным ростом цен на продукцию (работы, услуги), потребляемую в течение периода регулирования, эти затраты учитываются при установлении регулируемых тарифов (цен) на текущий период (год) и период регулирования.

Следовательно, орган регулирования обязан учесть экономически обоснованные затраты, не учтенные при установлении регулируемых тарифов на период регулирования.

Как следует из представленных суду документов, административным истцом для расчета экономически обоснованного уровня тарифа на 2018 г. заявлялись расходы не принятые Управлением по государственному регулированию тарифов Воронежской области в 2016 г. (т. 2 л.д. 111-225).

В качестве основания для исключения данных расходов, как экономически необоснованных, административным ответчиком указано на обжалование судебных актов, что, по мнению суда, является неправомерным, поскольку решение Воронежского областного суда от 24 января 2017 г. вступило в законную силу 05 октября 2017 г., оспариваемый приказ принят административным ответчиком 19 декабря 2017 г.

Доводы представителя административного ответчика о том, что спорные расходы не были учтены, поскольку отсутствовало их экономическое обоснование, суд находит несостоятельными. Суду не представлено достоверных данных, что административным ответчиком проверялась экономическая обоснованность расходов в заявленной сумме, соответствующие расчеты не производились, какие-либо дополнительные документы по данной статье расходов у административного истца регулирующим органом не запрашивались. Данные обстоятельства подтвердила в судебном заседании представитель административного истца.

Согласно пунктам 31 - 32 Порядка рассмотрения вопросов по установлению (изменению) тарифов, сборов и платы в отношении работ (услуг) субъектов естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок, утвержденного приказом ФСТ России от 19 августа 2011 г. N 506-Т, орган регулирования субъекта Российской Федерации при рассмотрении предложения субъекта естественной монополии по установлению (изменению) цен (тарифов) запрашивает недостающие документы, которые должны быть предоставлены согласно перечню, приведенному в приложении N 3 к названному приказу.

Среди прочих документов, представляемых субъектом естественной монополии, пунктом 6 данного перечня предусмотрен реестр договоров на услуги, оказываемые сторонними организациями субъекту естественной монополии, и услуги, оказываемые субъектом регулирования иным организациям, с указанием перечня работ (услуг), размеров ставок, единиц их измерения и порядка расчетов (со ссылкой на дополнительные соглашения и сроки действия), информации о доходах (расходах) по договорам на оказание услуг, непосредственно связанных с осуществлением перевозки пассажиров в пригородном сообщении, с приложением обосновывающих материалов по уровню ставок с комментариями и пояснениями.

При направлении тарифной заявки в 2017 г. обществом представлен в орган регулирования реестр договоров на оказание частных охранных услуг и акты выполненных работ. Вместе с тем, экономическая обоснованность данных затрат административным ответчиком проверена не была.

При изложенных обстоятельствах, оспариваемый тариф не является экономически обоснованным, нарушает права и законные интересы АО "ППК "Черноземье" в сфере предпринимательской деятельности, в связи с чем, заявленные исковые требования являются законными, обоснованными и подлежащими удовлетворению.

Кроме того, суд также не может согласиться с доводами представителя административного ответчика о пропуске АО "ППК "Черноземье" срока на оспаривание приказа N 56/1 от 19 декабря 2017 г., поскольку в силу части 6 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации административное исковое заявление о признании нормативного правового акта недействующим может быть подано в суд в течение всего срока действия этого нормативного правового акта.

Согласно части 11 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации утрата нормативным правовым актом силы или его отмена в период рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта не может служить основанием для прекращения производства по этому административному делу в случае, если при его рассмотрении установлены применение оспариваемого нормативного правового акта в отношении административного истца и нарушение его прав, свобод и законных интересов.

Согласно разъяснениям, содержащимся в п. 38 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", если нормативный правовой акт до принятия решения суда применялся и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, суд может признать его не действующим полностью или в части со дня вступления решения суда в законную силу.

Учитывая, что оспариваемый приказ подлежал применению в отношении административного истца в обозначенный в нем период регулирования, и нарушал права административного истца на обеспечение безубыточности его деятельности, то утрата данным нормативным правовым актом силы в период рассмотрения настоящего дела не может послужить основанием для прекращения производства по административному делу, оспариваемый приказ надлежит признать не действующим с момента вступления решения суда в законную силу.

Поскольку суд находит исковые требования АО "Пригородная пассажирская компания "Черноземье" обоснованными, то судебные расходы на оплату государственной пошлины в сумме 4 500 рублей на основании статьи 111 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации подлежат взысканию с административного ответчика Управления по государственному регулированию тарифов Воронежской области.

На основании изложенного, руководствуясь ст. ст. 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд решил:

административный иск акционерного общества "Пригородная пассажирская компания "Черноземье" удовлетворить.

Пункт 1 приказа Управления по государственному регулированию тарифов Воронежской области N 56/1 от 19 декабря 2017 года "Об установлении тарифов на перевозки пассажиров железнодорожным транспортом в пригородном сообщении для АО "ППК "Черноземье" на территории Воронежской области" признать недействующим со дня вступления решения суда в законную силу.

Сообщение о принятом решении подлежит опубликованию в Информационной системе "Портал Воронежской области в сети Интернет" http://www.govvrn.ru.

Взыскать с Управления по государственному регулированию тарифов Воронежской области в пользу акционерного общества "Пригородная пассажирская компания "Черноземье" судебные расходы на оплату государственной пошлины в размере 4 500 (четыре тысячи пятьсот) рублей.

Решение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации через Воронежский областной суд в течение месяца со дня его принятия судом в окончательной форме.

Председательствующий:

Е.В. Лесничевская

Решение в окончательной форме изготовлено 05.02.2019 г.