Распоряжение Правительства Астраханской области от 27 октября 2016 г. N 427-Пр "Об основных направлениях бюджетной политики Астраханской области на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов"

В соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации, Законом Астраханской области от 07.07.2008 N 39/2008-ОЗ "О бюджетном процессе в Астраханской области" и в целях разработки проекта закона Астраханской области "О бюджете Астраханской области на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов" утвердить прилагаемые основные направления бюджетной политики Астраханской области на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов.

Вице-губернатор - председатель Правительства Астраханской области

К.А. Маркелов

Основные направления
бюджетной политики Астраханской области на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов
(утв. распоряжением Правительства Астраханской области от 27 октября 2016 г. N 427-Пр)

Общие положения

Бюджетная политика Астраханской области на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов (далее - бюджетная политика) сформирована в соответствии со статьей 8 Закона Астраханской области от 07.07.2008 N 39/2008-ОЗ "О бюджетном процессе в Астраханской области".

Целью основных направлений бюджетной политики является описание условий, принимаемых для составления проекта бюджета Астраханской области на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов (далее - бюджет на 2017-2019 годы), основных подходов к его формированию и общего порядка разработки основных характеристик и прогнозируемых параметров бюджета Астраханской области, а также обеспечение прозрачности и открытости бюджетного планирования.

Основной целью бюджетной политики является поддержание долгосрочной сбалансированности и финансовой устойчивости бюджета Астраханской области, а также проведение мероприятий, направленных на сокращение государственного долга Астраханской области.

Отличительной особенностью бюджетной политики является продолжение осуществления мероприятий, направленных на финансовое оздоровление бюджетной системы Астраханской области. Данные мероприятия представлены в программе финансового оздоровления и социально-экономического развития Астраханской области на 2016-2019 годы, утвержденной распоряжением Правительства Астраханской области от 26.08.2016 N 347-Пр (далее - программа финоздоровления АО).

Кризисные явления в Российской Федерации негативно влияют на значения основных показателей экономики Астраханской области, в частности:

- снижение доходов бюджета Астраханской области;

- сокращение государственных инвестиций в объекты инфраструктуры (в том числе развитие порта Оля; модернизация дорожной инфраструктуры; расширение и модернизация систем орошения и полива);

- сокращение количества рабочих мест, доходов населения, снижение спроса на потребительские товары.

Объем собственных доходов бюджета Астраханской области начиная с 2014 года снижается. Так, объем налоговых и неналоговых доходов бюджета Астраханской области в 2014 году снизился по отношению к собственным доходам бюджета Астраханской области за 2013 год на 695 млн рублей.

Общий объем доходов бюджета Астраханской области в 2015 году составил 30,86 млрд рублей, темп роста к 2014 году - 97,3%, налоговые и неналоговые доходы за 2015 год снизились относительно 2014 года на 0,94 млрд рублей и составили 23,44 млрд рублей.

Оценка объема налоговых и неналоговых доходов бюджета Астраханской области в 2016 году составляет 20,09 млрд рублей, то есть со снижением к 2015 году на 3,35 млрд рублей (темп роста - 85,7%). Ожидаемое неисполнение прогнозных назначений доходов бюджета Астраханской области за 2016 год составит около 4,49 млрд рублей.

Снижение объема налоговых и неналоговых доходов бюджета Астраханской области происходит вследствие сокращения поступлений налога на прибыль в результате колебаний валютных курсов, цен на углеводородное сырье и увеличения затрат налогоплательщиков, осуществляющих добычу полезных ископаемых, в связи с ростом ставок налога на добычу полезных ископаемых ("налоговый маневр").

Существенное негативное влияние на объем налоговых и неналоговых доходов бюджета Астраханской области оказывают изменения законодательства Российской Федерации по налогам и сборам, приводящие к значительному "выпадению" доходов из бюджета Астраханской области.

Также негативно на сбалансированность бюджета Астраханской области влияет и значительный рост расходных обязательств. В связи с принятием на федеральном уровне ряда решений по внесению изменений в законодательные акты, а также в целях реализации Указов Президента Российской Федерации от 07.05.2012 N 596 "О долгосрочной государственной экономической политике", от 07.05.2012 N 597 "О мероприятиях по реализации государственной социальной политики", от 07.05.2012 N 598 "О совершенствовании государственной политики в сфере здравоохранения", от 07.05.2012 N 599 "О мерах по реализации государственной политики в области образования и науки", от 07.05.2012 N 600 "О мерах по обеспечению граждан Российской Федерации доступным и комфортным жильем и повышению качества жилищно-коммунальных услуг", от 07.05.2012 N 601 "Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления", от 07.05.2012 N 606 "О мерах по реализации демографической политики Российской Федерации", от 01.06.2012 N 761 "О Национальной стратегии действий в интересах детей на 2012-2017 годы", от 28.12.2012 N 1688 "О некоторых мерах по реализации государственной политики в сфере защиты детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" нагрузка на бюджет Астраханской области значительно увеличилась. При этом реализация данных решений не подкреплена в полном объеме доходными источниками.

В целях обеспечения сбалансированности бюджета Астраханской области, а также исполнения расходных обязательств в полном объеме бюджет Астраханской области на протяжении нескольких лет принимался с максимально возможным уровнем дефицита.

Источниками финансирования дефицита бюджета являлись кредитные средства, в том числе и коммерческие кредиты. В результате начиная с 2009 года общий объем долга Астраханской области превышает 50% от суммы доходов без учета безвозмездных поступлений.

По состоянию на 01.01.2016 объем государственного долга Астраханской области составил 26,1 млрд рублей, или 111,4% к доходам бюджета Астраханской области без учета безвозмездных поступлений.

В целях сокращения долговой нагрузки бюджетов субъектов Российской Федерации Минфином России с 2014 года осуществляется предоставление бюджетных кредитов в целях рефинансирования рыночных долговых обязательств путем замещения дорогостоящих коммерческих кредитов более дешевыми бюджетными кредитами.

По условиям соглашений о предоставлении бюджету Астраханской области из федерального бюджета бюджетного кредита для частичного покрытия дефицита бюджета Астраханской области, заключенных с Минфином России (далее - соглашения), Астраханская область обязана обеспечить:

- дефицит бюджета Астраханской области в 2016, 2017 и 2018 годах на уровне не более 10% от суммы доходов Астраханской области без учета безвозмездных поступлений за 2016, 2017 и 2018 годы соответственно;

- к 01.01.2017 доля общего объема долговых обязательств Астраханской области должна составить не более 109% от суммы доходов бюджета Астраханской области без учета безвозмездных поступлений за 2016 год, в том числе доля общего объема долговых обязательств Астраханской области по государственным ценным бумагам Астраханской области и кредитам, полученным Астраханской областью от кредитных организаций, иностранных банков и международных финансовых организаций, - не более 58% от суммы доходов бюджета Астраханской области без учета безвозмездных поступлений за 2016 год;

- к 01.01.2018 доля общего объема долговых обязательств Астраханской области должна составить не более 83% от суммы доходов бюджета Астраханской области без учета безвозмездных поступлений за 2016 год, в том числе доля общего объема долговых обязательств Астраханской области по государственным ценным бумагам Астраханской области и кредитам, полученным Астраханской областью от кредитных организаций, иностранных банков и международных финансовых организаций, - не более 51% от суммы доходов бюджета Астраханской области без учета безвозмездных поступлений за 2017 год;

- к 01.01.2019 доля общего объема долговых обязательств Астраханской области должна составить не более 50% от суммы доходов бюджета Астраханской области без учета безвозмездных поступлений за 2016 год, в том числе доля общего объема долговых обязательств Астраханской области по государственным ценным бумагам Астраханской области и кредитам, полученным Астраханской областью от кредитных организаций, иностранных банков и международных финансовых организаций, - не более 46% от суммы доходов бюджета Астраханской области без учета безвозмездных поступлений за 2018 год.

Предоставление бюджетных кредитов осуществляется на условиях реализации ряда мероприятий по поддержанию сбалансированности региональных бюджетов, рекомендованных Минфином России, которые также нашли отражение в мероприятиях программы финоздоровления АО.

Основные подходы к формированию проекта бюджета на 2017-2019 годы

Бюджет Астраханской области на 2017-2019 годы будет формироваться на трехлетний период на основе государственных программ Астраханской области, утвержденных Правительством Астраханской области.

Начиная с бюджета Астраханской области на 2017-2019 годы в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации, поручениями Президента Российской Федерации, а также с учетом планируемых изменений законодательства Астраханской области будут реализованы следующие новации:

1. Формирование бюджетного прогноза Астраханской области на 2017-2028 годы.

Отдельный вклад в обеспечение бюджетной устойчивости должен внести бюджетный прогноз Астраханской области на период 2017-2028 годы, разработка которого в 2016 году предусмотрена в соответствии с требованиями статьи 170.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации. Данный документ разрабатывается в целях поддержания устойчивости функционирования бюджетной системы Астраханской области при сбалансированном распределении бюджетных ресурсов на обеспечение текущих потребностей экономики и социальной сферы в бюджетных средствах и решение задач их развития.

Бюджетный прогноз, разрабатываемый на 12 лет, будет содержать предельные объемы бюджетных расходов по каждой государственной программе Астраханской области, что позволит обеспечить реалистичность расходов на их реализацию. Главные распорядители средств бюджета Астраханской области в рамках бюджетных ограничений смогут определить направления расходов для достижения целей государственных программ Астраханской области.

2. Формирование плана закупок на 2017-2019 годы.

В соответствии с Федеральным законом от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" в 2016 году планирование бюджета на 2017-2019 годы будет осуществляться с учетом планов закупок товаров, работ, услуг для обеспечения нужд Астраханской области (далее - закупки), которые станут одной из основ формирования бюджета Астраханской области. Данный механизм позволит регулировать закупки от этапа планирования до этапа оценки их эффективности.

3. Уточнение бюджетной классификации и порядка ее применения:

- введение подраздела 0703 "Дополнительное образование детей" по которому предусматривается отражение расходов на оказание услуг по реализации дополнительных общеобразовательных программ и обеспечение деятельности организаций дополнительного образования;

- выделение отдельными направлениями расходов по кодам 98700 - 98799 расходов на информационное сопровождение деятельности органов государственной власти Астраханской области;

- отражение расходов на финансовое обеспечение выполнения функций (услуг) государственных (муниципальных) учреждений осуществляется по соответствующим разделам и подразделам классификации расходов бюджетов исходя из осуществляемых учреждениями функций (услуг).

4. Формирование приложения к закону Астраханской области о бюджете Астраханской области, содержащего объемы бюджетных ассигнований, направляемых на поддержку семьи и детей.

В соответствии с перечнем Поручений Президента Российской Федерации от 06.08.2016 N Пр-1542 по итогам заседания Координационного совета по реализации Национальной стратегии действий в интересах детей на 2012-2017 годы, состоявшегося 31.05.2016, органам государственной власти субъектов Российской Федерации рекомендовано при планировании расходов бюджета субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год и соответствующий плановый период рассмотреть вопрос о включении в проект закона о бюджете субъекта Российской Федерации отдельного приложения, содержащего информацию об объемах бюджетных ассигнований, направляемых на государственную поддержку семьи и детей.

5. Разработка проекта закона Астраханской области "Социальный кодекс Астраханской области".

В целях реализации мероприятий, направленных на повышение эффективности бюджетных расходов на исполнение публичных нормативных обязательств в 2016 году разработан проект закона Астраханской области "Социальный кодекс Астраханской области", содержащий положения о социальной поддержке отдельных категорий граждан с учетом адресности и нуждаемости. Введение в действие указанного законопроекта планируется с 01.01.2017.

6. Централизация закупок товаров, работ, услуг для государственных нужд Астраханской области.

В целях повышения эффективности использования бюджетных средств, направляемых казенными и бюджетными учреждениями Астраханской области на закупку товаров, работ, услуг, с 01.01.2017 планируется ввести централизацию закупок товаров, работ, услуг для нужд Астраханской области.

В связи с недостаточностью доходной базы бюджета Астраханской области формирование предельных объемов бюджетных ассигнований на 2017-2019 годы происходило следующим образом.

1. Формирование базовых объемов расходов.

В соответствии с Постановлением министерства финансов Астраханской области от 24.05.2016 N 22-п "О реализации статьи 174.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации" произведен расчет базовых расходов на исполнение расходных обязательств на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов, что соответствует минимальным объемам расходов, необходимым для исполнения действующих расходных обязательств.

Расчет базовых расходов на исполнение расходных обязательств на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов производился следующим образом:

- объем фонда оплаты труда (с учетом субвенций, содержащих заработную плату) - на уровне утвержденных бюджетных ассигнований на 2016 год;

- расходы на исполнение публичных нормативных обязательств - в объеме заявленной потребности в соответствии с законодательством Российской Федерации и Астраханской области;

- расходы на приобретение продуктов питания, медикаментов, объем дотаций, предоставляемых бюджетам муниципальных образований Астраханской области, - с учетом индекса-дефлятора от ассигнований года, предшествующего планируемому;

- расходы на обязательное медицинское страхование неработающего населения Астраханской области, расходы на обслуживание государственного долга Астраханской области - на уровне представленных заявок;

- объем дорожного фонда Астраханской области - в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации и Астраханской области в объеме прогнозируемых доходных источников;

- иные расходы - на уровне бюджетных ассигнований, предусмотренных Законом Астраханской области от 24.12.2015 N 99/2015-ОЗ "О бюджете Астраханской области на 2016 год".

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Дату названного Закона следует читать как "28.12.2015"

2. Определение подходов к формированию предельных объемов бюджетных ассигнований на 2017-2019 годы.

В соответствии с Распоряжением Правительства Астраханской области от 22.10.2015 N 460-Пр "О создании постоянно действующей рабочей группы по разработке проектов бюджета Астраханской области, бюджетного прогноза на долгосрочный период, проектов изменений закона Астраханской области о бюджете Астраханской области и бюджетного прогноза на долгосрочный период" проведено заседание постоянно действующей рабочей группы по разработке проектов бюджета Астраханской области, бюджетного прогноза на долгосрочный период, проектов изменений закона Астраханской области о бюджете Астраханской области и бюджетного прогноза на долгосрочный период по вопросу подходов к формированию проекта бюджета на 2017-2019 годы.

В ходе заседания принято решение, что исходя из возможностей доходной базы бюджета на 2017-2019 годы формирование предельных объемов бюджетных ассигнований на 2017 год осуществлять в следующем порядке:

1. Формирование ассигнований, финансируемых за счет целевых федеральных средств, осуществлять в объеме 100% от прогнозируемых доходов,

2. Формирование расходов бюджета Астраханской области (без учета целевых федеральных средств):

- объем дорожного фонда Астраханской области - в соответствии с законодательством Российской Федерации в объеме 100% от прогнозируемых доходных источников;

- расходы на фонд оплаты труда с учетом межбюджетных трансфертов, содержащих расходы, связанные с выплатой заработной платы, - в объеме, ориентировочно равном потребности на 7 месяцев;

- расходы на оказание мер социальной поддержки (в том числе публичные нормативные обязательства) - в объеме, ориентировочно равном потребности на 7 месяцев, с учетом введения в действие с 01.01.2017 Социального кодекса Астраханской области;

- расходы на содержание государственных учреждений Астраханской области (далее - государственные учреждения области) и органов государственной власти Астраханской области - в объеме, ориентировочно равном потребности на 7 месяцев (за исключением расходов на оплату коммунальных услуг);

- расходы на оплату коммунальных услуг - в объеме 100% от ассигнований текущего года;

- расходы на предоставление дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности бюджетам муниципальных образований Астраханской области ~ в объеме 100% от ассигнований 2016 года;

- расходы на предоставление субсидий бюджетам муниципальных образований Астраханской области на реализацию мероприятий по закупке топлива (мазута, печного топлива) на очередной отопительный сезон - в объеме 100% от ассигнований 2016 года;

- расходы на обслуживание государственного долга Астраханской области - в объеме 2 033,0 млн рублей;

- расходы на формирование резервного фонда Правительства Астраханской области - 10,0 млн рублей;

- расходы на обязательное медицинское страхование неработающего населения Астраханской области - в объеме 3 720,3 млн рублей с учетом планируемого внесения изменения в законодательство Российской Федерации в части определения категорий граждан, подпадающих под обязательное медицинское страхование за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации (сокращение численности застрахованных ориентировочно на 75 тыс. человек);

- расходы на приобретение продуктов питания и медикаментов - на уровне 100% от ассигнований 2016 года;

- расходы на капитальные вложения - в объеме 365,0 млн рублей с учетом необходимости погашения кредиторской задолженности и выполнения обязательств по обеспечению жилыми помещениями детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, и лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей;

- расходы на увеличение уставного капитала ПАО "Особая экономическая зона "Лотос" - в объеме 182,35 млн рублей;

- расходы на реализацию подпрограмм государственных программ Астраханской области - в объеме 274,6 млн рублей, что составляет около 80% от базовых объемов;

- по иным направлениям расходов - в объеме 1/3 от базовых объемов.

При формировании предельных объемов бюджетных ассигнований на плановый период 2018 и 2019 годов придерживаться аналогичных подходов, что и при формировании предельных объемов бюджетных ассигнований на 2017 год, за исключением следующих направлений расходов:

- на оказание мер социальной поддержки (в том числе публичные нормативные обязательства) предусмотреть ассигнования в объеме 1 327,4 млн рублей и 1 402,9 млн рублей соответственно с учетом проводимых оптимизационных мероприятий;

- расходы на реализацию подпрограмм государственных программ Астраханской области предусмотреть в объеме 117,6 млн рублей ежегодно;

- расходы на увеличение уставного капитала ПАО "Особая экономическая зона "Лотос" предусмотреть в 2018 году в объеме 182,35 млн рублей, в 2019 году - в объеме 130,04 млн рублей;

- расходы на капитальные вложения предусмотреть в объеме 162,0 млн рублей ежегодно с учетом необходимости выполнения обязательств по обеспечению жилыми помещениями детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, и лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.

Кроме того, в бюджете Астраханской области на 2017-2019 годы предусмотреть министерству финансов Астраханской области на 2017 год ассигнования по целевой статье "Средства на реализацию отдельных полномочий Астраханской области в рамках прочих непрограммных расходов иных непрограммных мероприятий" в целях их дальнейшего перераспределения на увеличение ассигнований на фонд оплаты труда, включая субвенции, исполнение судебных актов по искам к казне Астраханской области, на погашение кредиторской задолженности, сложившейся по итогам исполнения бюджета Астраханской области за 2016 год, в порядке, установленном Постановлением Правительства Астраханской области от 26.08.2016 N 308-П "О порядке использования (порядке принятия решений об использовании, о перераспределении) средств, зарезервированных в составе утвержденных бюджетных ассигнований бюджета Астраханской области". Ассигнования по целевой статье "Средства на реализацию отдельных полномочий Астраханской области в рамках прочих непрограммных расходов иных непрограммных мероприятий" на плановый период 2018-2019 годов не предусматриваются.

В соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации предусмотреть общий объем условно утверждаемых расходов в 2018 и 2019 годах в объемах не менее 2,5 и 5% общего объема расходов бюджета Астраханской области (без учета расходов бюджета, предусмотренных за счет межбюджетных трансфертов из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, имеющих целевое назначение) соответственно.

Мероприятия по обеспечению сбалансированности бюджета Астраханской области

На протяжении нескольких лет в Астраханской области проводятся мероприятия по мобилизации доходов бюджетов всех уровней, в ходе которых осуществляются совместные мероприятия исполнительными органами государственной власти Астраханской области (далее - ИОГВ АО), органами местного самоуправления муниципальных образований Астраханской области, налоговыми, контролирующими и правоохранительными органами.

Как уже отмечалось выше, в 2016 году в соответствии с требованиями Минфина России принята программа финоздоровления АО, которая позволит сохранить устойчивость бюджетной системы Астраханской области и обеспечить сбалансированность бюджета Астраханской области и бюджетов муниципальных образований Астраханской области, сократить долговую нагрузку на бюджет Астраханской области, погасить просроченную кредиторскую задолженность консолидированного бюджета Астраханской области.

Также реализация программы финоздоровления АО позволит повысить качество управления государственными финансами, эффективность и результативность бюджетных расходов.

Основные задачи бюджетной политики на 2017-2019 годы:

- обеспечение контроля в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных нужд;

- улучшение качества оказания государственными учреждениями области услуг (работ);

- дальнейшая оптимизация сети государственных учреждений области, в том числе за счет:

реорганизации сети государственных учреждений области, ориентированных на оказание преимущественно платных услуг, а также сети государственных учреждений области, деятельность которых не соответствует полномочиям ИОГВ АО;

совершенствования условий оплаты труда работников государственных учреждений области;

разработки типовых штатных расписаний государственных учреждений области;

- централизация ведения бухгалтерского учета и формирования отчетности в ИОГВ АО и подведомственных им государственных учреждениях области;

- формирование эффективной системы управления бюджетными инвестициями Астраханской области;

- повышение эффективности предоставления целевых межбюджетных трансфертов бюджетам муниципальных образований Астраханской области.

В целях обеспечения сбалансированности бюджета на 2017-2019 годы продолжится работа с Правительством Российской Федерации в целом и Минфином России в частности по решению следующих вопросов:

- отмена льгот по налогу на имущество организаций, установленных законодательством Российской Федерации;

- изменение нормативов зачисления налога на прибыль организаций, осуществляющих деятельность по добыче углеводородного сырья на морских месторождениях, введенных в промышленную эксплуатацию после 01.01.2016;

- приостановление исполнения ранее заключенных соглашений на период 2017-2018 годов;

- внесение изменения в Постановление Правительства Российской Федерации от 27.01.2016 N 40 "Об утверждении Правил предоставления (использования, возврата) из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации бюджетных кредитов на 2016 год";

- оказание финансовой помощи бюджету Астраханской области в форме предоставления дополнительной дотации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджета.