Определение Тюменского областного суда от 11 апреля 2016 г. N 33а-1946/2016 (ключевые темы: земляные работы - правила благоустройства - муниципальные правовые акты - административные регламенты - благоустройство территории)

Определение Тюменского областного суда от 11 апреля 2016 г. N 33а-1946/2016

Судебная коллегия по административным делам Тюменского областного суда в составе:

председательствующего Колосковой С.Е.,

судей с участием прокурора Глушко А.Р., Немчиновой Н.В., Кабановой А.А.,

при секретаре Венцеле А.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционной жалобе открытого акционерного общества "Уральская теплосетевая компания" на решение Центрального районного суда г. Тюмени от 29 декабря 2015 года, которым постановлено:

"В удовлетворении административного искового заявления Открытого Акционерного общества "Уральская теплосетевая компания" к Администрации города Тюмени о признании недействующим постановления N 143-пк от 13 июля 2015 года "О внесении изменений в постановления Администрации города Тюмени от 14 мая 2012 года N 54-пк, от 05 сентября 2008 года N 118-пк" недействующим в части п.п. м, н п. 2.11, п. 2.12, 2.13, 2.21, 3.10.1.2., 3.11.7, Приложение 1, 2, отказать.".

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца и далее по тексту допущена опечатка. Имеется в виду "п. 2.14 постановления N 143-пк от 13 июля 2015 года"

Заслушав доклад судьи Тюменского областного суда Колосковой С.Е., объяснения представителя открытого акционерного общества "Уральская теплосетевая компания" Королевой Л.С., настаивавшей на доводах апелляционной жалобы, объяснения представителей администрации города Тюмени Поршневой М.В. и Фроловой Н.С., возражавших против удовлетворения апелляционной жалобы, заслушав заключение прокурора Кабановой А.А., полагавшей решение суда законным и обоснованным, а доводы апелляционной жалобы не подлежащими удовлетворению, судебная коллегия установила:

Открытое акционерное общество "Уральская теплосетевая компания" (далее также - ОАО "Уральская теплосетевая компания") обратилось в суд с административным исковым заявлением к Администрации города Тюмени о признании недействующим постановления N 143-пк от 13 июля 2015 года "О внесении изменений в постановления Администрации города Тюмени от 14 мая 2012 года N 54-пк, от 05 сентября 2008 года N 118-пк недействующим в части п.п. м, н п. 2.11, п. 2.12, 2.13, 2.21, 3.10.1.2., 3.11.7, Приложения 1, 2. Требования мотивированы тем, что 13 июля 2015 года Администрацией города Тюмени принято постановление N 143-пк "О внесении изменений в постановления Администрации города Тюмени от 14 мая 2012 года N 54-пк, от 05 сентября 2008 года N 118-пк", в соответствии с которым в "Административный регламент предоставления муниципальной услуги по выдаче разрешений (ордеров) на проведение земляных работ", а также в "Порядок проведения земляных работ и восстановления нарушенного благоустройства" внесены ряд изменений. Данное постановление опубликовано в газете "Тюменский курьер" от 18 июля 2015 года N 28. Административный истец полагает, что в результате внесенных изменений Административный регламент не соответствует закону и иным нормативным правовым актам, в частности Правилам благоустройства территории города Тюмени, утвержденным решением Тюменской городской Думы от 26 июня 2008 года N 81. Регламент устанавливает порядок предоставления муниципальной услуги по предоставлению разрешений на осуществление земляных работ и стандарт ее предоставления. Правила благоустройства устанавливают общеобязательные нормы поведения для юридических, физических лиц и лиц, осуществляющих деятельность без образования юридического лица, на территории города Тюмени и регламентируют деятельность Администрации города Тюмени при решении вопросов местного значения в сфере благоустройства территории города Тюмени организации сбора и вывоза бытовых и промышленных отходов. Принимать нормативно-правовые акты, которые бы вносили изменения в акты представительного органа власти (Тюменской городской Думы), не предусмотрено Уставом г. Тюмени. Изменения, внесенные в регламент постановлением N 143-пк, устанавливают иные требования к порядку восстановления нарушенного благоустройства и вступают в противоречие с положениями Правил благоустройства. Данные противоречия, по мнению ОАО "Уральская теплосетевая компания, явно свидетельствуют об отсутствии надлежащего правового регулирования вопроса о восстановлении нарушенного благоустройства, что влечет неясность и двусмысленность при осуществлении контроля со стороны органов власти г. Тюмени за восстановлением благоустройства. Несмотря на явные коллизии в действующем законодательстве, в настоящее время при закрытии разрешений (ордеров) на осуществление земляных работ Управы административных округов города Тюмени требуют безусловного соблюдения требований Административного регламента в обновленной редакции. Между тем, внесенные в административный регламент изменения создают, по мнению истца, кабальные условия для организаций, эксплуатирующих подземные инженерные коммуникации, обязывая их устранять недостатки благоустройства, не только допущенные при проведении земляных работ, но и возникшие до момента их проведения. ОАО "Уральская теплосетевая компания" полагает, что административный истец обязан выполнять излишние требования, что приводит к значительному увеличению затрат на восстановление благоустройства и превышению расходов, которые были учтены в тарифных решениях на данные цели при установлении уполномоченным органом экономически обоснованных тарифов на тепловую энергию, и нарушают права и свободы юридических лиц при осуществлении предпринимательской деятельности. Оспариваемое постановление вынуждает административного истца обратиться в орган регулирования о возмещении дополнительных затрат на благоустройство и включении их в тариф на последующие периоды регулирования в качестве выпадающих расходов, что неизбежно приведет к росту тарифов на тепловую энергию для всех потребителей г. Тюмени. Согласно статье 421 Гражданского кодекса Российской Федерации юридические лица свободны в заключении договора. В том случае, когда обязанность заключить договор не предусмотрена настоящим Кодексом, законом или добровольно принятым обязательством, понуждение к заключению договора не допускается.

Представитель ОАО "Уральская теплосетевая компания" Королева Л.С., действующая на основании доверенности от 19 октября 2015 года (л.д. 85), в судебном заседании административный иск поддержала в полном объеме по основаниям изложенным в иске.

Представители административного ответчика Поршнева М.В., действующая на основании доверенности от 10 ноября 2015 года (л.д. 116), и Мазурец А.В., действующая на основании доверенности от 12 ноября 2015 года (л.д. 123), в судебном заседании с административным иском не согласились по основаниям, изложенным в возражениях на административное исковое заявление (л.д. 91 - 96).

В заключении участвующий в деле прокурор Ракова О.С. полагала административные исковые требования не подлежащими удовлетворению.

Судом постановлено указанное решение, с которым не согласно ОАО "Уральская теплосетевая компания". В апелляционной жалобе, поданной представителем Королевой Л.С., изложена просьба об отмене решения суда первой инстанции полностью и принятии по административному делу нового решения об удовлетворении исковых требований в связи с неправильным определением обстоятельств, имеющих значение для дела. Указывает, что договор на эксплуатацию инженерных коммуникаций в границах полосы отвода автомобильной дороги и договор на прокладку, перенос или переустройство инженерных коммуникаций в границах полосы отвода автомобильной дороги должны быть заключены между владельцами инженерных коммуникаций и владельцами автомобильных дорог. Считает, что суд не дал оценки доводу административного истца о том, что существенные условия договоров определяются федеральным органом исполнительной власти, возможность определения существенных условий органами местного самоуправления не предусмотрена федеральным законодательством. Полагает, что Постановление N 143-пк утвердило формы договоров, существенные условия которых должны быть установлены нормативными правовыми актами федерального органа исполнительной власти, в связи с чем администрация г. Тюмени действовала с превышением своих полномочий и вопреки законодательству. Также указывает, что Постановление N 143-пк нарушает права и интересы юридических лиц в сфере предпринимательской деятельности, обязанности, установленные пунктами "м" и "н" Постановления N 143-пк, возлагают дополнительное бремя по содержанию имущества (автомобильной дороги), не принадлежащего владельцам коммуникаций.

На апелляционную жалобу поступили возражения администрации г. Тюмени и участвующего в деле прокурора, в которых они просят оставить решение без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

Проверив материалы дела в соответствии с требованиями ст. 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее также - КАС РФ) в полном объеме, обсудив доводы апелляционной жалобы, судебная коллегия не усматривает оснований для отмены решения суда.

Частью 1 ст. 208 КАС РФ предусмотрено, что с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Согласно части 7 ст. 213 КАС РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются. При проверке законности этих положений суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании нормативного правового акта недействующим, и выясняет обстоятельства, указанные в части 8 данной статьи, в полном объеме.

В силу части 8 ст. 213 КАС РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет:

1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление;

2) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих:

а) полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов;

б) форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты;

в) процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта;

г) правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу;

3) соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Признавая оспариваемое в части постановление администрации г. Тюмени N 143-пк от 13 июля 2015 года соответствующим нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и не нарушающим права и законные интересы административного истца, суд первой инстанции правильно исходил из того, что указанное постановление принято в пределах полномочий, предоставленных администрации г. Тюмени пунктами 5, 25 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации, статьями 27, 44, 45 Устава города Тюмени.

Судом первой инстанции обоснованно признан несостоятельным довод административного истца о противоречии оспариваемого постановления Правилам благоустройства территории города Тюмени (утверждены решением Тюменской городской Думы от 26 июня 2008 года N 81), предусматривающим, как полагает административный истец, иные требования к порядку восстановления нарушенного благоустройства.

Так, сферой названных Правил благоустройства, согласно статье 1 Правил, является: общеобязательные нормы поведения для юридических, физических лиц и лиц, осуществляющих деятельность без образования юридического лица на территории г. Тюмени; деятельность администрации г. Тюмени при решении вопросов местного значения в сфере благоустройства территории г. Тюмени, организации сбора и вывоза бытовых и промышленных отходов.

Статьёй 22 Правил благоустройства территории г. Тюмени предусмотрены общие требования к восстановлению нарушенного благоустройства в связи с осуществлением земляных работ. При этом частью 1 названной статьи определено, что порядок выдачи разрешения на производство земляных работ, заключения договора на восстановление объектов благоустройства устанавливается муниципальным правовым актом администрации г. Тюмени; земляные работы осуществляются на основании плана земляных работ, который формируется и утверждается в порядке, установленном муниципальным правовым актом администрации г. Тюмени (часть 2 ст. 22). Частью 1 ст. 23 Правил благоустройства территории г. Тюмени именно на уполномоченные органы администрации г. Тюмени возложена организация работ по благоустройству. Согласно статье 25 Правил благоустройства территории г. Тюмени вопросы в сфере благоустройства территории г. Тюмени, не урегулированные названными Правилами, регулируются муниципальными правовыми актами администрации г. Тюмени.

Учитывая приведённые нормы, судом первой инстанции сделан правильный вывод о том, что Административный регламент предоставления муниципальной услуги по выдаче разрешений (ордеров) на проведение земляных работ, а также Порядок проведения земляных работ и восстановления нарушенного благоустройства конкретизируют механизм реализации всех тех действий, которые необходимы для восстановления благоустройства, нарушенного в связи с осуществлением земляных работ, но не урегулированы Правилами благоустройства территории г. Тюмени.

Изменения, внесённые в названные выше Административный регламент и Порядок оспариваемым постановлением N 143-пк от 13 июля 2015 года, приняты в пределах полномочий Администрации города Тюмени с соблюдением требований к форме нормативного правового акта и порядку его принятия.

Судом обоснованно признаны несостоятельными доводы ОАО "Уральская теплосетевая компания" о создании оспариваемым в части постановлением кабальных условий для организаций, эксплуатирующих подземные инженерные коммуникации, а также о нарушении условия Гражданского кодекса Российской Федерации о свободе договора, поскольку эти доводы не подтверждены доказательствами и основаны на ошибочном толковании норм материального права. Достаточных оснований не согласиться с выводами суда в данной части не имеется.

Кроме того, судебная коллегия полагает правильным вывод суда о том, что оспариваемое постановление администрации г. Тюмени и Правила благоустройства территории города Тюмени, являясь в силу части 1 ст. 43 Федерального закона N 131-ФЗ от 06 октября 2003 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" муниципальными правовыми актами, обладают равной юридической силой и согласно ч. 4 ст. 7 указанного закона не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, названному Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

В силу ч. 2 ст. 43 Федерального закона N 131-ФЗ от 06 октября 2003 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" актами высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов являются Устав муниципального образования и оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме (сходе граждан), именно эти правовые акты имеют прямое действие и применяются на всей территории муниципального образования. Иные муниципальные правовые акты не должны противоречить уставу муниципального образования и правовым актам, принятым на местном референдуме (сходе граждан).

Принимая во внимание изложенное, судебная коллегия полагает, что судом первой инстанции были правильно определены обстоятельства, имеющие значение для дела, выводы суда соответствуют установленным обстоятельствам, нормы материального и процессуального права применены верно, в связи с чем решение суда является законным и обоснованным, а апелляционная жалоба - не подлежащей удовлетворению.

Руководствуясь статьёй 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия определила:

Решение Центрального районного суда г. Тюмени от 29 декабря 2015 года оставить без изменения, апелляционную жалобу открытого акционерного общества "Уральская теплосетевая компания" оставить без удовлетворения.

Председательствующий:

Судьи коллегии: