Определение Тюменского областного суда от 18 апреля 2016 г. N 33а-2311/2016 (ключевые темы: полосы отвода автомобильных дорог - административные регламенты - дорожная деятельность - дорожная одежда - оспаривание нормативных правовых актов)

Определение Тюменского областного суда от 18 апреля 2016 г. N 33а-2311/2016

Судебная коллегия по административным делам Тюменского областного суда в составе:

председательствующего Колосковой С.Е.,

судей с участием прокурора Глушко А.Р., Ревякина А.В., Кабановой А.А.,

при секретаре Венцеле А.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционной жалобе открытого акционерного общества "Уральская теплосетевая компания" на решение Центрального районного суда г. Тюмени от 16 декабря 2015 года, которым постановлено:

"В удовлетворении требований Открытого акционерного общества "Уральская теплосетевая компания" к Администрации города Тюмени о признании недействующим нормативного правового акта полностью или в части, отказать.".

Заслушав доклад судьи Тюменского областного суда Колосковой С.Е., объяснения представителя открытого акционерного общества "Уральская теплосетевая компания" Королевой Л.С., настаивавшей на доводах апелляционной жалобы, объяснения представителя администрации города Тюмени Поршневой М.В., возражавшей против удовлетворения апелляционной жалобы, заслушав заключение прокурора Кабановой А.А., полагавшей решение суда законным и обоснованным, а доводы апелляционной жалобы не подлежащими удовлетворению, судебная коллегия установила:

Открытое акционерное общество "Уральская теплосетевая компания" (далее также - ОАО "Уральская теплосетевая компания") обратилось в суд с административным исковым заявлением к Администрации города Тюмени о признании недействующим постановления N 146-пк от 13 июля 2015 года "О внесении изменений в постановление Администрации города Тюмени от 27.05.2013 N 51-пк" в части п.п. 1.2, "г" п. 2.10, "е" п. 2.11.1, Приложение 13 п.п. 2.2.3, 2.3.4, 2.3.5, 2.3.6, 2.3.8, 2.3.10, 3.2.1, 4.4. Впоследствии административный истец уточнил требования, просил признать Постановление N 146-пк от 13.07.2015 г. "О внесении изменений в постановление Администрации города Тюмени от 27.05.2013 N 51-пк" недействующим в части Приложение 13 п.п. 2.2.3, 2.3.4, 2.3.5, 2.3.6, 2.3.8, 2.3.10, 3.1.2, 4.4. Требования мотивированы тем, что постановлением Администрации города Тюмени от 13 июля 2015 года N 146 внесены изменения в Постановление Администрации города Тюмени от 27 мая 2013 года N 51-пк "Об утверждении Административного регламента предоставления муниципальной услуги по согласованию планируемого размещения инженерных коммуникаций и заключению договоров на прокладку, перенос или переустройство инженерных коммуникаций, и их эксплуатацию в границах полосы отвода автомобильной дороги местного значения и о внесении изменений в постановление Администрации города Тюмени от 25 июня 2010 года N 62-пк" (с изменениями, внесенными постановлением Администрации города Тюмени от 24 февраля 2014 года N 28-пк). Административный истец полагает, что в результате внесенных изменений Административный регламент не соответствует закону и иным нормативным актам. В частности, пунктом 2.2.3 Приложения 13 к Административному регламенту предусмотрено право Департамента дорожной инфраструктуры и транспорта Администрации города Тюмени реализовывать меры ответственности к владельцу инженерной коммуникации. При этом, в договоре нет перечня нарушений, за которые может налагаться штраф, что предполагает неограниченные возможности властных полномочий должностных лиц Департамента в принятии решения о привлечении к ответственности в области административных правонарушений. Кроме того, пунктами 2.3.4 и 2.3.5 Приложения N 13 предусмотрена обязанность владельца инженерной коммуникации обеспечивать сохранность элементов обустройства автомобильной дороги на период выполнении работ, а также обеспечивать выполнение необходимых мероприятий по технике безопасности, пожарной и промышленной безопасности, промышленной санитарии, техники безопасности по эксплуатации электрооборудования, техники и механизмов, мероприятий по рациональному использованию территории, по охране окружающей среды, зеленых насаждений и земли, с проведением необходимых согласований. Истец указывает, что поскольку техническое обслуживание является непрерывным процессом, то в договоре необходимо разграничить понятия работы (ремонт, работы по устранению аварийных ситуаций) и работы по техническому обслуживанию (осмотр, гидравлические испытания и т.д.). Кроме того, пунктом 2.3.6 Приложения N 13 к Регламенту предусмотрена обязанность владельца инженерной коммуникации при эксплуатации инженерных коммуникаций обеспечивать состояние дорог и дорожных сооружений в соответствии с ГОСТ Р 50597-93, а пунктом 2.3.8 Приложения N 13 к Регламенту - обязанность владельца инженерной коммуникации обеспечивать безопасность дорожного движения. Пунктом 3.2.1 Приложения N 13 к Регламенту предусмотрена обязанность владельца инженерной коммуникации соблюдать гарантийные сроки по восстановленным слоям дорожной одежды, при этом установленные гарантийные сроки, указывается в иске, превышают установленные пунктом 17 Правил благоустройства территории города Тюмени. Также пунктом 4.4 Приложения N 13 к Регламенту предусмотрен штраф в размере 50 000 рублей за неисполнение требований, изложенных в претензии, что законодательством не предусмотрено. В связи с изложенным ОАО "Уральская теплосетевая компания" полагает, что оспариваемое постановление устанавливает кабальные условия для организаций, эксплуатирующих подземные инженерные коммуникации, налагает на них функции, которые возложены на органы местного самоуправления.

Представители административного истца Королева Л.С., действующая на основании доверенности от 19 октября 2015 года (л.д. 11 - 13), и Урванцева Л.Ю., действующая на основании доверенности от 19 октября 2015 (л.д. 63 - 63б) года, в судебном заседании требования с учетом уточнений (л.д. 64 - 69) поддержали по основаниям, изложенным в административном исковом заявлении.

Представители административного ответчика Триль Е.А., действующий на основании доверенности <.......> от 04 декабря 2015 года (л.д. 58), и Поршнева М.В., действующая на основании доверенности <.......> от 10 ноября 2015 года (л.д. 83), в судебном заседании с требованиями административного истца не согласились по основаниям, изложенным в письменных возражениях на административное исковое заявление (л.д. 74 - 82).

В заключении участвующий в деле прокурор Ракова О.С. полагала административные исковые требования не подлежащими удовлетворению.

Судом постановлено указанное решение, с которым не согласно ОАО "Уральская теплосетевая компания". В апелляционной жалобе, поданной представителем Королевой Л.С., изложена просьба об отмене решения суда первой инстанции полностью и принятии по административному делу нового решения об удовлетворении исковых требований в связи с неправильным определением обстоятельств, имеющих значение для дела. Указывает, что договор на эксплуатацию инженерных коммуникаций в границах полосы отвода автомобильной дороги и договор на прокладку, перенос или переустройство инженерных коммуникаций в границах полосы отвода автомобильной дороги должны быть заключены между владельцами инженерных коммуникаций и владельцами автомобильных дорог. Считает, что суд не дал оценки доводу административного истца о том, что существенные условия договоров определяются федеральным органом исполнительной власти, тогда как возможность определения существенных условий договора органами местного самоуправления не предусмотрена федеральным законодательством. Полагает, что Постановление N 146-пк утвердило формы договоров, существенные условия которых должны быть установлены нормативными правовыми актами федерального органа исполнительной власти, в связи с чем администрация г. Тюмени действовала с превышением своих полномочий и вопреки законодательству. Также указывает, что Постановление N 146-пк грубо нарушает права и законные интересы Компаний, которые являются экономически более слабыми.

На апелляционную жалобу поступили возражения администрации г. Тюмени и участвующего в деле прокурора, в которых они просят оставить решение без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

Проверив материалы дела в соответствии с требованиями ст. 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее также - КАС РФ) в полном объеме, обсудив доводы апелляционной жалобы, судебная коллегия не усматривает оснований для отмены решения суда.

Частью 1 ст. 208 КАС РФ предусмотрено, что с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Согласно части 7 ст. 213 КАС РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются. При проверке законности этих положений суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании нормативного правового акта недействующим, и выясняет обстоятельства, указанные в части 8 данной статьи, в полном объеме.

В силу части 8 ст. 213 КАС РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет:

1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление;

2) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих:

а) полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов;

б) форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты;

в) процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта;

г) правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу;

3) соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Признавая оспариваемое в части постановление администрации г. Тюмени N 146-пк от 13 июля 2015 года соответствующим нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и не нарушающим права и законные интересы административного истца, суд первой инстанции правильно исходил из того, что указанное постановление принято в пределах полномочий, предоставленных администрации г. Тюмени пунктами 5, 25 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации, статьями 27, 44, 45 Устава города Тюмени.

Учитывая, что в соответствии с ч. 6 ст. 4 Федерального закона от 08 ноября 2007 года "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" органы местного самоуправления в пределах своих полномочий могут издавать муниципальные правовые акты, регулирующие отношения, возникающие в связи с использованием автомобильных дорог и осуществлением дорожной деятельности, при этом согласно пунктам 1 и 1.1 ч. 1 ст. 13 названного Федерального закона именно к полномочиям органов местного самоуправления городских поселений, муниципальных районов, городских округов в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности относятся такие полномочия, как осуществление муниципального контроля за обеспечением сохранности автомобильных дорог местного значения, а также установление порядка осуществления муниципального контроля за обеспечением сохранности автомобильных дорог местного значения, то администрация г. Тюмени, как владелец дорог местного значения, вправе была вносить в названный выше Административный регламент изменения в виде утверждения формы договора на эксплуатацию инженерных коммуникаций в границах полосы отвода автомобильной дороги местного значения (приложение N 13 - форма договора), поскольку без заключения указанного договора эксплуатация инженерных коммуникаций в границах полосы отвода автомобильной дороги в случае реконструкции или капитального ремонта таких автомобильных дорог невозможна (ст. 19 Федерального закона N 257-ФЗ).

Судом правильно признан не противоречащим закону п. 2.2.3 Приложения N 13, предусматривающий право Департамента дорожной инфраструктуры и транспорта администрации г. Тюмени реализовывать к Владельцу инженерных коммуникаций меры ответственности в соответствии с действующим законодательством и условий договора за нарушение им обязательств по договору, поскольку право реализовывать меры ответственности не означает принятие таких мер, которое не предусмотрены нормативными правовыми актами (Гражданским кодексом Российской Федерации, Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях).

Также является верным вывод суда о соответствии нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, п. 2.3.4 (обеспечение владельцем инженерных коммуникаций сохранности элементом благоустройства автомобильной дороги на период выполнения работ), п. 2.3.5 (обеспечение владельцем инженерных коммуникаций на месте выполнения работ необходимых мероприятий по технике безопасности, пожарной и промышленной безопасности и пр.), п. 2.3.6 (обеспечение владельцем инженерных коммуникаций требуемого эксплуатационного состояния дорог и дорожных сооружений в соответствии с ГОСТ Р 50597-93 "Государственный стандарт Российской Федерации. Автомобильные дороги и улицы. Требования к эксплуатационному состоянию, допустимому по условиям обеспечения безопасности дорожного движения"), п. 2.3.8 (обеспечение владельцем инженерных коммуникаций при эксплуатации инженерных коммуникаций организации безопасного движения в соответствии с требованиями Федерального закона "О безопасности дорожного движения") Приложения N 13, поскольку необходимость соблюдения названных выше требований предписана Федеральными законами "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", "О безопасности дорожного движения", а также приведёнными государственными стандартами.

Пункт 2.3.10 Положения N 13 о необходимости представления в Департамент дорожной инфраструктуры и транспорта администрации г. Тюмени картографического материала в электронном виде с нанесением инженерных коммуникаций с указанием координатных данных либо адресной привязки на местности также не противоречит действующему законодательству, не нарушает права административного истца, а, напротив, способствует обеспечению эксплуатационного состояния автомобильной дороги при проведении земляных работ, связанных с доступом к инженерным коммуникациям.

Также суд первой инстанции правильно признал несостоятельным довод ОАО "Уральская теплосетевая компания" о несоответствии п. 3.1.2 Приложения N 13 в Административному регламенту части 17 ст. 22 (в административном исковом заявлении ошибочно указан пункт 17) Правил благоустройства территории города Тюмени, утверждённых решением Тюменской городской Думы от 26 июня 2008 года N 81, поскольку часть 17 ст. 22 названных Правил благоустройства регламентирует обязанность по обеспечению восстановления нарушенного благоустройства в случае просадки грунта в месте выполнения работ по восстановлению нарушенного благоустройства, тогда как оспариваемым п. 3.1.2 Приложения N 13 устанавливаются гарантийные сроки по восстановлению конструктивных слоев дорожной одежды (основание дорожной одежды, нижний и верхний слои покрытия).

Судебная коллегия соглашается и с выводом суда первой инстанции об отсутствии оснований для признания недействующим п. 4.4 Приложения N 13 к Административному регламенту, предусматривающего, что за невыполнение требований, изложенных в претензии, Владелец инженерных коммуникаций уплачивает штраф в размере 50000 рублей, поскольку внесение данного пункта в текст договора на эксплуатацию инженерных коммуникаций в границах полосы отводы автомобильной дороги местного значения не предполагает заведомого нарушения прав владельца инженерных коммуникаций при соблюдении им требований нормативных правовых актов и условий договора при эксплуатации инженерных коммуникаций в границах полосы отводы автомобильной дороги местного значения.

Частью 6.2 ст. 19 Федерального закона N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" предусмотрено, что существенные условия договоров, заключаемых владельцами инженерных коммуникаций с владельцами автомобильных дорог в случае прокладки, переноса, переустройства инженерных коммуникаций, их эксплуатации в границах полос отвода автомобильных дорог, определяются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере дорожного хозяйства, по согласованию с федеральным органом исполнительной власти в области связи, федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере земельных отношений.

Однако непринятие с даты введения в действие части 6.2 названного закона Федеральным законом N 193-ФЗ от 11 июля 2011 года до настоящего времени правового акта, регламентирующего существенные условия указанных договоров, не означает невозможность разработки владельцем автомобильных дорог местного значения формы договора на эксплуатацию инженерных коммуникаций в границах полосы отводы автомобильной дороги местного значения, принимая во внимание то, что указанная эксплуатация в силу приведённых выше норм действующего законодательства без заключения договора невозможна.

Принимая во внимание изложенное, судебная коллегия полагает, что судом первой инстанции были правильно определены обстоятельства, имеющие значение для дела, выводы суда соответствуют установленным обстоятельствам, нормы материального и процессуального права применены верно, в связи с чем решение суда является законным и обоснованным, а апелляционная жалоба - не подлежащей удовлетворению.

Руководствуясь статьёй 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия определила:

Решение Центрального районного суда г. Тюмени от 16 декабря 2015 года оставить без изменения, апелляционную жалобу открытого акционерного общества "Уральская теплосетевая компания" - без удовлетворения.

Председательствующий:

Судьи коллегии: