Приложение. Рекомендации семинара-совещания по теме: "Вопросы реализации органами местного самоуправления полномочий в сфере земельных отношений"

Приложение
к постановлению
Тюменской областной Думы
от 26 мая 2016 г. N 3712

Рекомендации
семинара-совещания по теме: "Вопросы реализации органами местного самоуправления полномочий в сфере земельных отношений"

Участники семинара-совещания, состоявшегося в Тюменской областной Думе 14.04.2016, изучив представленные материалы и выслушав докладчиков, отмечают следующее.

Правовую основу деятельности органов местного самоуправления в сфере земельных отношений составляют Земельный кодекс Российской Федерации, Градостроительный кодекс Российской Федерации, Федеральный закон от 24.07.2002 N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" (далее - Закон N 101-ФЗ).

В настоящее время наиболее актуальными являются следующие вопросы правоприменения земельного законодательства.

Согласно статье 12.1 Закона N 101-ФЗ орган местного самоуправления вправе обратиться в суд с требованием о признании права муниципальной собственности на земельные доли, которые в соответствии с Законом N 101-ФЗ признаны невостребованными.

При этом в соответствии с пунктом 4 статьи 12 Закона N 101-ФЗ на органы местного самоуправления возложена обязанность по опубликованию в средствах массовой информации и на своем официальном сайте в сети Интернет сведений о возможности приобретения земельной доли, являющейся муниципальной собственностью, сельскохозяйственной организацией или крестьянским (фермерским) хозяйством, использующими земельный участок, находящийся в долевой собственности. В случае, если никто из указанных лиц не заключил договор купли-продажи земельной доли, орган местного самоуправления в течение года с момента возникновения права муниципальной собственности на нее обязан выделить земельный участок в счет принадлежащих ему земельной доли или земельных долей.

Согласно статье 10 Закона N 101-ФЗ земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения, выделенные в счет принадлежащих муниципальному образованию земельных долей, также могут быть переданы сельскохозяйственным организациям и крестьянским (фермерским) хозяйствам, использующим такие земельные участки.

Однако в настоящее время информация о свободных земельных участках из земель сельскохозяйственного назначения на официальных сайтах органов местного самоуправления Тюменской области отсутствует. Своевременное размещение такой информации позволит пользователям земельных участков получать актуальную информацию о свободных участках и будет способствовать сокращению сроков передачи их в аренду или в собственность указанным пользователям.

В соответствии со статьей 72 Земельного кодекса Российской Федерации в полномочия органов местного самоуправления входит осуществление муниципального земельного контроля с правом проведения проверок (в том числе на землях сельскохозяйственного назначения), выявления нарушений и составления актов с последующим направлением их в органы государственного земельного надзора (Россельхознадзор).

Однако, по информации Управления Россельхознадзора по Тюменской области ХМАО и ЯНАО (Управление), с 2008 года от органов местного самоуправления в Управление не поступило ни одного акта проверки, проведенной в рамках муниципального земельного контроля, по поводу наличия признаков нарушения на землях сельскохозяйственного назначения. В то же время Управлением в 2015 году выявлено 236 нарушений земельного законодательства, выдано 81 предписание об устранении выявленных нарушений на общей площади свыше 11,9 тыс. га, в бюджеты различных уровней взыскано более 3,2 млн. руб.

Причиной, которая не позволяет квалифицировать информации органов местного самоуправления о нарушениях земельного законодательства в качестве основания для проверки и (или) возбуждения дела об административном правонарушении, является несоблюдение органами местного самоуправления порядка взаимодействия с федеральным органом государственного земельного надзора, который установлен постановлением Правительства Российской Федерации от 26.12.2014 N 1515.

Частью 2 статьи 8.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) предусмотрена ответственность за неиспользование земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, оборот которых регулируется Законом N 101-ФЗ.

Законом N 101-ФЗ не регулируется оборот земельных участков, входящих в состав земель населенных пунктов и предназначенных для сельскохозяйственных целей, и, соответственно, отсутствуют правовые основания для привлечения лиц, не использующих такие земельные участки, к административной ответственности по части 2 статьи 8.8 КоАП РФ.

Иные составы административных правонарушений предусматривают ответственность за неиспользование земельного участка для целей строительства, садоводства, огородничества, либо использование с порчей земель, либо использование не по целевому назначению.

Таким образом, КоАП РФ не предусмотрена ответственность за неиспользование земельного участка из состава земель населенных пунктов, предназначенного для сельскохозяйственных целей, помимо садоводства и огородничества.

При этом в практике встречались случаи неиспользования земельных участков категории земель населенных пунктов, предназначенных для организации подсобного хозяйства, а также для сельскохозяйственного производства.

Органы местного самоуправления при проведении работы по признанию права муниципальной собственности поселения на невостребованные земельные доли в судебном порядке столкнулись с тем, что данная процедура не в полной мере урегулирована федеральным законодательством. Ни Гражданским процессуальным кодексом Российской Федерации (далее - ГПК РФ), ни Законом N 101-ФЗ не предусмотрена возможность признания права муниципального образования на невостребованные земельные доли в порядке упрощенного производства.

Необходимо отметить, что внесенные Федеральным законом от 29 декабря 2010 года N 435-ФЗ изменения в Закон N 101-ФЗ на практике в значительной степени упростили процедуру отказа граждан от земельных долей, но в то же время порядок перехода невостребованных долей в муниципальную собственность, наоборот, значительно усложнили и загромоздили. Так, если в редакции Закона N 101-ФЗ до 01.07.2011 решения об утверждении невостребованных земельных долей были приняты распоряжениями Правительства Тюменской области "Об образовании земельных участков, выделяемых в счет невостребованных земельных долей" на основании решения Арбитражного суда Тюменской области общим списком, то по новой редакции Закона N 101-ФЗ потребовалось обращение в районный суд по каждому гражданину для признания земельной доли невостребованной, а в случае смерти владельцев земельных долей суд принимал решения об отказе в признании права муниципальной собственности на земельные доли.

Обращает на себя внимание информация о том, что субъектами административного наказания за непроведение мероприятий по защите сельскохозяйственных угодий от зарастания сорной растительностью и по другим схожим составам правонарушений в сфере сохранения плодородия почв (ст. 8.6 - 8.8 КоАП РФ) являются в том числе администрации муниципальных образований. Например, за невыполнение установленных требований и обязательных мероприятий по улучшению, защите земель и охране почв от ветровой, водной эрозии и предотвращению других процессов и иного негативного воздействия на окружающую среду, ухудшающих качественное состояние земель, санкция статьи 8.7 КоАП РФ предусматривает штраф для юридических лиц от 400 до 700 тыс. руб.

Отсутствие спроса на земельные участки сельскохозяйственного назначения в отдаленных районах, фиксированная величина суммы, за которую такой участок через три года можно продать добросовестному арендатору (по цене не выше кадастровой стоимости), и распространение возможности административного наказания на местные администрации за ненадлежащее использование таких земельных участков являются причинами, которые обуславливают незаинтересованность органов местного самоуправления и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в увеличении количества принадлежащих им на праве собственности земельных участков сельскохозяйственного назначения. Указанные причины привели к ситуации, когда на протяжении ряда лет муниципалитеты, а также органы исполнительной власти Тюменской области не пользуются правом первоочередной покупки таких земельных участков.

Таким образом, назрела необходимость применения новых способов и подходов, которые бы обеспечивали сохранение плодородия почв и возможность использования земель по их целевому назначению.

Президент России В.В. Путин в Послании Федеральному Собранию Российской Федерации от 3 декабря 2015 года поставил задачу решить вопрос вовлечения в оборот неиспользуемых земель сельскохозяйственного назначения, а также совершенствования порядка изъятия земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения при их ненадлежащем использовании. Для решения указанных задач в Государственную Думу внесен проект федерального закона N 1007443-6 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" и иные законодательные акты Российской Федерации" (далее - законопроект).

У участников семинара-совещания к тексту законопроекта имеются следующие предложения и замечания.

1. Законопроектом предлагается внести в часть 2 статьи 8.8 КоАП РФ изменения, согласно которым административная ответственность за неиспользование земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения наступает, если земельный участок не используется в течение двух и более лет подряд.

В случае неиспользования земельного участка в соответствии с целевым назначением в течение трех лет он может быть принудительно изъят у собственника (статья 284 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ), пункт 4 статьи 6 Закона N 101-ФЗ). Предложений об изменении данного срока законопроект не содержит.

Вместе с тем согласно пункту 6 статьи 6 Закона N 101-ФЗ принудительное изъятие земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения у его собственника может осуществляться после назначения административного наказания. При этом предлагаемой редакцией Закона N 101-ФЗ предусматривается, что в случае неустранения правонарушения в срок, установленный вынесенным одновременно с назначением административного наказания предписанием, уполномоченный исполнительный орган государственной власти по осуществлению государственного земельного надзора, вынесший предписание, направляет материалы об этом в орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, после чего орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации в течение месяца должен обратиться в суд с требованием об изъятии земельного участка.

Таким образом, в ходе реализации рассматриваемых положений закона может возникнуть следующая ситуация: к моменту, когда материалы о неиспользовании земельного участка должны быть направлены в суд, а трехлетний срок, дающий возможность изъятия земельного участка, еще не истек.

2. Согласно статье 284 ГК РФ в период, по истечении которого земельный участок может быть изъят в связи с неиспользованием, не включается время, необходимое для освоения участка, а также время, в течение которого участок не мог быть использован по целевому назначению из-за стихийных бедствий или ввиду иных обстоятельств, исключающих такое использование.

Законопроектом предлагается внести изменение в статью 284 ГК РФ, установив, что требование об исключении времени, необходимого для освоения участка, из периода его неиспользования не распространяется на случаи, когда земельный участок предназначен для сельскохозяйственного производства.

Вместе с тем в соответствии с пунктом 5 статьи 6 Закона N 101-ФЗ в срок неиспользования земельного участка, истечение которого является основанием для его изъятия, не включается срок, в течение которого земельный участок не мог быть использован по назначению из-за стихийных бедствий или ввиду иных обстоятельств, исключающих такое использование, а также срок освоения земельного участка. При этом срок освоения земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения не может составлять более чем два года.

Предложений об изменении пункта 5 статьи 6 Закона N 101-ФЗ в законопроекте не содержится. Учитывая изложенное, представляется необходимым устранить данное противоречие.

3. Статьей 7 законопроекта предлагается утвердить перечень признаков неиспользования и ненадлежащего использования земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения для ведения сельскохозяйственного производства и осуществления иной связанной с сельскохозяйственным производством деятельности. Данный перечень приводится в приложении к законопроекту.

В то же время согласно пункту 4 статьи 6 Закона N 101-ФЗ признаки неиспользования земельных участков с учетом особенностей ведения сельскохозяйственного производства или осуществления иной связанной с сельскохозяйственным производством деятельности в субъектах Российской Федерации устанавливаются Правительством Российской Федерации. В соответствии со вторым предложением пункта 3 статьи 6 Закона N 101-ФЗ критерии существенного снижения плодородия земель сельскохозяйственного назначения и критерии значительного ухудшения экологической обстановки, которые свидетельствуют о ненадлежащем использовании земельного участка, также устанавливаются Правительством Российской Федерации. Предложения по корректировке данных положений статьи 6 Закона N 101-ФЗ в законопроекте отсутствуют.

4. Законопроектом предлагается внести в Закон N 101-ФЗ изменения, согласно которым в случае признания повторных публичных торгов по продаже неиспользуемого земельного участка несостоявшимися, такой земельный участок может быть приобретен в муниципальную собственность муниципального района или городского округа, на территории которого расположен земельный участок. При этом, если данный земельный участок не будет приобретен в муниципальную собственность, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации обязан приобрести данный земельный участок в государственную собственность.

В целях сокращения нагрузки на местные бюджеты и бюджеты субъектов Российской Федерации предлагается в случае признания повторных публичных торгов несостоявшимися передавать земельный участок в муниципальную собственность или собственность субъекта Российской Федерации безвозмездно либо за предусмотренную законопроектом плату, но за вычетом затрат на мероприятия, связанные с рекультивацией земель.

Следует также отметить, что для реализации вышеприведенных норм может потребоваться выделение дополнительных средств из бюджета субъекта Российской Федерации, однако в финансово-экономическом обосновании законопроекта указано, что принятие закона не потребует расходов за счет федерального и регионального бюджетов.

На основании вышеизложенного представляется, что рассматриваемый законопроект, а также финансово-экономическое обоснование к нему требуют доработки.

5. Подпунктом "е" пункта 2 статьи 3 законопроекта, вносящим изменения в Закон N 101-ФЗ, устанавливается начальная цена продажи земельного участка на торгах, равная кадастровой стоимости такого земельного участка, если результаты государственной кадастровой оценки утверждены не ранее чем за пять лет до даты принятия решения о проведении публичных торгов.

Такая цена продажи, по мнению участников совещания, является завышенной, что исключает возможность покупки земельного участка гражданами или индивидуальными предпринимателями даже с учетом 25-процентного уменьшения начальной цены на проведение культуртехнических работ.

6. Пунктом 1 статьи 8 законопроекта вносится дополнение в пункт 2 статьи 3.1 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации", согласно которому земельные участки из состава земель сельскохозяйственного назначения, земли, занятые внутрихозяйственными дорогами, коммуникациями, лесными насаждениями, предназначенные для обеспечения защиты земель от воздействия негативных (вредных) природных, антропогенных и техногенных явлений, водными объектами, а также зданиями, строениями, сооружениями, используемыми для производства, хранения и первичной переработки сельскохозяйственной продукции, предполагается относить к собственности субъекта Российской Федерации.

Участники семинара-совещания считают целесообразным оставить полномочия по управлению и распоряжению такими землями за муниципальными образованиями.

7. Перечень признаков неиспользования земельных участков (приложение 1 к законопроекту) не учитывает возможность ведения на земельном участке таких видов сельскохозяйственного производства, как рыбоводство, звероводство, птицеводство и пчеловодство. Например, для занятия пчеловодством медоносные травы не обязательно должны скашиваться, а растения, которые считаются сорняками в растениеводстве, в пчеловодстве являются первоклассными медоносами; рыбоводство может осуществляться в искусственных водоемах, и на таком участке может не быть скота и т. д.

Для соблюдения законных прав и интересов граждан и юридических лиц перечень признаков неиспользования земельных участков сельскохозяйственного назначения должен содержать норму, допускающую возможность оценки и применения таких признаков с учетом технологии любого из видов сельскохозяйственного производства, ведущихся на конкретном земельном участке.

На основании изложенного, в целях ускорения решения актуальных задач в сфере земельных отношений участники семинара-совещания рекомендуют:

Комитету Тюменской областной Думы по аграрным вопросам и земельным отношениям:

1. Подготовить к рассмотрению на пленарном заседании Тюменской областной Думы вопрос об отзыве (обращении, заключении) Тюменской областной Думы на проект федерального закона N 1007443-6 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" и иные законодательные акты Российской Федерации" (в части совершенствования порядка изъятия земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения при их ненадлежащем использовании) с учетом замечаний и предложений, высказанных участниками настоящего семинара-совещания.

Включить в указанный документ (обращение, заключение) предложение к Комитету Государственной Думы по гражданскому, уголовному, арбитражному и процессуальному законодательству при доработке законопроекта N 1007443-6 рассмотреть следующие вопросы:

- об исключении возможности возникновения ситуации, при которой к моменту, когда материалы о неиспользовании земельного участка должны быть направлены в суд, а трехлетний срок неиспользования, дающий возможность изъятия земельного участка, еще не настал;

- об устранении противоречия, которое может возникнуть в случае принятия законопроекта в редакции, внесенной в Государственную Думу, между предлагаемой редакцией статьи 284 ГК РФ и пунктом 5 статьи 6 Закона N 101-ФЗ (в части порядка исчисления срока освоения земельного участка, который не засчитывается в срок его неиспользования);

- об устранении противоречия в части компетенции органа, уполномоченного устанавливать признаки неиспользования или ненадлежащего использования земельных участков (пункты 3, 4 статьи 6 Закона N 101-ФЗ и ст. 7 законопроекта);

- о финансовой обеспеченности положений законопроекта, предусматривающих передачу (в случае признания повторных публичных торгов несостоявшимися) земельного участка в муниципальную собственность или собственность субъекта Российской Федерации безвозмездно либо за предусмотренную законопроектом плату, но за вычетом затрат на мероприятия, связанные с рекультивацией земель;

- о привязке начальной цены продажи земельного участка (подпункт "е" пункта 2 статьи 3 законопроекта) к ставке земельного налога, установленной в соответствующем муниципальном образовании;

- об оставлении за муниципальными образованиями функции по управлению и распоряжению земельными участками из состава земель сельскохозяйственного назначения, занятыми внутрихозяйственными дорогами, коммуникациями, лесными насаждениями, предназначенными для обеспечения защиты земель от воздействия негативных (вредных) природных, антропогенных и техногенных явлений, водными объектами, а также зданиями, строениями, сооружениями, используемыми для производства, хранения и первичной переработки сельскохозяйственной продукции (пункт 1 статьи 8 законопроекта);

- о дополнении перечня признаков неиспользования земельных участков (приложение 1 к законопроекту) нормой, допускающей возможность оценки и применения таких признаков с учетом технологии любого из видов сельскохозяйственного производства, ведущихся на конкретном земельном участке (рыбоводство, звероводство, птицеводство, пчеловодство и др.).

2. Рассмотреть вопрос о целесообразности подготовки законодательной инициативы или обращения в Государственную Думу по вопросу разработки и принятия проекта федерального закона о внесении изменения в статью 232.2 ГПК РФ в части установления возможности признания права муниципального образования на невостребованные земельные доли в порядке упрощенного производства.

Правительству Тюменской области:

При рассмотрении вопроса о целесообразности реализации Тюменской областью права на первоочередное приобретение земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения учитывать возможность использования конкретного земельного участка для привлечения потенциальных инвесторов.

Органам местного самоуправления:

1. В целях сокращения сроков вовлечения в оборот свободных земельных участков сельскохозяйственного назначения размещать информацию о таких участках на официальных сайтах органов местного самоуправления.

2. В порядке муниципального земельного контроля направлять копии актов проверок по поводу выявленных действий (бездействия) юридических и физических лиц, имеющих признаки нарушения земельного законодательства, в Управление Россельхознадзора по Тюменской области, ЯНАО и ХМАО (в части земель сельскохозяйственного назначения) и Управление Росреестра по Тюменской области (в части земель иных категорий). При подготовке актов проверки руководствоваться Правилами взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих государственный земельный надзор, с органами, осуществляющими муниципальный земельный контроль, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 26.12.2014 N 1515.

Управлению Россельхознадзора по Тюменской области, Ямало-Ненецкому и Ханты-Мансийскому автономным округам, Правительству Тюменской области, органам местного самоуправления Тюменской области:

В пределах своей компетенции продолжить формирование правоприменительной практики изъятия неиспользуемых земель сельскохозяйственного назначения.

Совету муниципальных образований Тюменской области:

1. Рассмотреть вопрос о целесообразности разработки проекта закона Тюменской области о внесении изменений в Кодекс Тюменской области об административной ответственности в части установления ответственности за неиспользование земельных участков категории "земли населенных пунктов", предназначенных для сельскохозяйственного использования (с видами разрешенного использования "для личного подсобного хозяйства", "для сельскохозяйственного производства").

2. Изучить судебную практику муниципальных образований по вопросу признания муниципальной собственности на невостребованные земельные доли (в т.ч. на примерах Абатского, Ишимского, Сладковского, Тобольского муниципальных районов), по результатам изучения подготовить рекомендации по данному вопросу и довести их до всех муниципальных образований Тюменской области.

3. В целях содействия органам местного самоуправления в соблюдении ими требований законодательства о сохранении плодородия почв и во избежание привлечения администраций муниципальных образований к административной ответственности за непроведение мероприятий по защите сельскохозяйственных угодий от зарастания сорной растительностью разработать рекомендации по обращению с земельными участками, находящимися в муниципальной собственности (до их отчуждения новым правообладателям), путем применения минимальной безотвальной обработки почвы с посевом многолетних медоносных трав.

4. Изучить вопрос о целесообразности дополнительного правового регулирования вопросов:

- о порядке предоставления земельных участков для сенокошения (в части возможной корректировки нормы о минимальном размере образуемого нового земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения в 60 га);

- о предельных максимальных размерах земельных участков, предоставляемых крестьянским (фермерским) хозяйствам в Тюменской области (от 5 до 140 га).

Информацию по результатам изучения вопроса направить в органы местного самоуправления Тюменской области и комитет областной Думы по аграрным вопросам и земельным отношениям.