Обзор судебной практики по рассмотрению административных дел по применению миграционного законодательства за 2017 год и 9 месяцев 2018 года (Утвержден постановлением президиума суда Ямало-Ненецкого автономного округа 31 октября 2018 г.)

Обзор
судебной практики по рассмотрению административных дел по применению миграционного законодательства за 2017 год и 9 месяцев 2018 года

Утвержден
постановлением президиума суда
Ямало-Ненецкого автономного округа
31 октября 2018 г.

В соответствии с планом работы суда Ямало-Ненецкого автономного округа на II полугодие 2018 года проведено обобщение судебной практики по рассмотрению административных дел по применению миграционного законодательства за 2017 год и 9 месяцев 2018 года.

В целях подготовки к данному вопросу проведено изучение административных дел, поступивших на рассмотрение в суд ЯНАО.

Конституция РФ предусматривает, что иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами РФ, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором РФ. При этом права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (часть 3 статьи 55, часть 3 статьи 62).

С учетом этого в РФ иностранным гражданам и лицам без гражданства должны быть гарантированы права в сфере семейной жизни, охраны здоровья и защита от дискриминации при уважении достоинства личности согласно общепризнанным принципам и нормам международного права (статья 7; статья 17, часть 1; статья 19, часть 2; статья 21; статья 38, части 1 и 2; статья 41, часть 1, Конституции РФ).

Так правовое положение иностранных граждан в РФ, а также отношения с их участием определяет и регулирует Федеральный закон от 25.07.2002 N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации", а также Федеральный закон "О порядке выезда из РФ и въезда в Российскую Федерацию" 15.08.1996 года N 114-ФЗ.

Пункт 3 статьи 5 Закона N 115-ФЗ предусматривает, что срок временного пребывания иностранного гражданина в Российской Федерации может быть продлен либо сокращен в случаях, если изменились условия или перестали существовать обстоятельства, в связи с которыми ему был разрешен въезд в Российскую Федерацию. Срок временного пребывания иностранного гражданина в РФ сокращается в случае принятия в отношении его в установленном порядке решения о не разрешении въезда в Российскую Федерацию, а также в иных случаях, предусмотренных федеральным законом.

В соответствии с п. 1 ст. 8 Федерального закона от 25.07.2002 N 115-ФЗ в течение срока действия разрешения на временное проживание и при наличии законных оснований иностранному гражданину по его заявлению может быть выдан вид на жительство.

Федеральный закон "О порядке выезда из РФ и въезда в Российскую Федерацию" 15 августа 1996 года N 114-ФЗ, закрепляющий перечень случаев, когда иностранным гражданам или лицам без гражданства может быть не разрешен въезд в РФ, предусматривает в статье 25.10 возможность принятия решения о нежелательности проживания в РФ иностранного гражданина или лица без гражданства, законно находящихся в РФ, если их проживание в РФ создает реальную угрозу здоровью населения; данное решение обязывает указанных лиц выехать из РФ в порядке, предусмотренном федеральным законом; иностранный гражданин или лицо без гражданства, не покинувшие территорию РФ в установленный срок, подлежат депортации; решение о нежелательности проживания иностранного гражданина или лица без гражданства в РФ является основанием для последующего отказа во въезде в РФ.

В отношении иностранных граждан и лиц без гражданства Федеральный закон "О предупреждении распространения в Российской Федерации заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции)" предусматривает выдачу им дипломатическими представительствами или консульскими учреждениями РФ виз на въезд в РФ на срок свыше трех месяцев при условии предъявления сертификата об отсутствии у них ВИЧ-инфекции, если иное не установлено международными договорами Российской Федерации (пункт 1 статьи 10). Согласно п. 2 ст. 11 данного Федерального закона в случае выявления ВИЧ-инфекции у иностранных граждан и лиц без гражданства, находящихся на территории РФ, они подлежат депортации из РФ, установленном законодательством Российской Федерации.

Семейная жизнь, защищаемая ст. 8 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, включает в себя не только формальное установление наличия родственных отношений, либо установление заключенного брака. Предполагается, что устойчивость социальных и родственных связей на территории РФ выражается также и в установлении совместного проживания, заботе о благосостоянии членов семьи, то есть участия в материальном содержании семьи и ведении совместного хозяйства.

Так судом ЯНАО рассмотрено в апелляционном порядке административных дел с применением миграционного законодательства:

За 12 месяцев 2017 года - 30 дел;

из них отменено 4 решения; 2 решения отменены в части.

Причины отмены административных дел анализируемой категории.

В соответствии с подпунктом 4 статьи 26 Федерального закона от 15.08.1996 N 114-ФЗ "О порядке выезда из РФ и въезда в Российскую Федерацию" въезд в РФ иностранному гражданину может быть не разрешен в случае, если иностранный гражданин неоднократно (два и более раза) в течение трех лет привлекался к административной ответственности в соответствии с законодательством РФ за совершение административного правонарушения на территории Российской Федерации, - в течение трех лет со дня вступления в силу последнего постановления о привлечении к административной ответственности.

- Решением Ноябрьского городского суда от 28.12.2017 года решение УМВД года по ЯНАО от 28.06.2017 года о неразрешении въезда в РФ гражданину Азербайджана С. признано незаконным.

Признавая незаконным указанное решение, суд первой инстанции сделал вывод, что из содержания материалов дела и объяснений представителя административного истца - адвоката Л., данных в судебном заседании, предметом оспаривания является именно названное решение миграционного органа, которое не отвечает требованиям законности.

Однако судебная коллегия с таким решением суда первой инстанции не согласилась.

Так к распорядительным действиям административного истца, а не суда, отнесено изменение предмета административного иска, уточнение требований административного иска и фактических оснований этих требований (ч. 1 ст. 46, п. 1 ч. 2 ст. 135 КАС РФ).

Право представителя административного истца на изменение предмета или основания административного иска в соответствии с ч. 2 ст. 56 КАС РФ должно быть специально оговорено в доверенности, независимо от того, что представителем является адвокат.

Представитель административного истца С. - адвокат Л., действующий на основании ордера, в суде первой инстанции требования, изложенные в административном исковом заявлении, поддержал, при этом не заявлял об изменении предмета административного иска, что следует из протокола судебного заседания. В материалах дела отсутствовала доверенность, уполномочивающая представителя Л. на изменение предмета или основания административного иска.

В нарушение приведенных норм процессуального права вышел за пределы заявленных административным истцом требований и признал незаконным решение УМВД России по ЯНАО от 28.06.2017 года о неразрешении въезда в РФ гражданину Азербайджана С., которое предметом оспаривания по настоящему делу не являлось.

Фактически С. обратился в суд с административным исковым заявлением к УМВД России по ЯНАО об оспаривании решения об отказе в снятии запрета на въезд на территорию Российской Федерации, изложенного в письменном ответе от 21.07.2017 года, с возложением на обязанности по снятию запрета на въезд на территорию Российской Федерации.

Коллегией установлено, что оспариваемое решение УМВД России по ЯНАО является законным, поскольку нормами Федерального закона от 25.07.2002 N 115-ФЗ, Федерального закона от 15.08.1996 N 114-ФЗ не предусмотрено право административного ответчика отменять запрет въезда иностранному гражданину на территорию РФ, при наличии действующего соответствующего решения, которое в установленном порядке не было признано незаконным либо отменено.

Судебная коллегия отменила решение, вынесла новое, которым в удовлетворении административного иска отказала.

(дело N 33а-3013/2017)

Согласно п. 2 ч. 1 ст. 310 КАС РФ рассмотрение административного дела в отсутствие кого-либо из лиц, участвующих в деле и не извещенных надлежащим образом о времени и месте судебного заседания является безусловным основанием для отмены решения суда в апелляционном порядке.

- Решением Губкинского районного суда от 14.09.2017 года решение Управления ФМС России по ЯНАО от 26.04.2016 года о закрытии въезда в РФ - гражданину Р. на срок до 05.03.2019 года признано не соответствующим нормам международного права и нарушающим права, свободы и законные интересы административного истца Р. и отменено. Административное исковое заявление было подано матерью совершеннолетнего Р.

Отменяя указанное решение, судебная коллегия указала, что обращение в суд за защитой нарушенного права является реализацией неотчуждаемого права человека - права на судебную защиту.

Допустив административного истца - мать Р. к участию в деле, суд должен был выяснить позицию лица, в отношении которого органом миграционного контроля принято оспоренное решение - гражданина Республики Таджикистан Р., поскольку это решение затрагивает именно его права и свободы и только это лицо лично распоряжается своими неотчуждаемыми правами.

Из материалов административного дела следовало, что Р. судом к участию в деле на всех его стадиях не привлекался.

Решение суда было отменено в связи с существенными нарушениям процессуальных норм и направлено в суд первой инстанции на новое рассмотрение.

(Дело N 33а-2253/2017)

В соответствии с ч. 1 ст. 96 КАС РФ лица, участвующие в деле, а также свидетели, эксперты, специалисты и переводчики извещаются судом или вызываются в суд заказным письмом с уведомлением о вручении, судебной повесткой с уведомлением о вручении, телефонограммой или телеграммой, посредством факсимильной связи или с использованием иных средств связи и доставки, позволяющих суду убедиться в получении адресатом судебного извещения или вызова. Лицо, участвующее в деле, с его согласия может извещаться путем отправки ему СМС-сообщения или направления извещения или вызова по электронной почте. Согласие лица, участвующего в деле, на извещение посредством СМС-сообщения либо по электронной почте должно быть подтверждено распиской, в которой наряду с данными об этом лице и его согласием на уведомление такими способами указывается номер его мобильного телефона или адрес электронной почты, на которые направляется извещение.

- Решение Салехардского городского суда от 20.02.2017 года было отменено, дело направлено на новое рассмотрение в связи с тем, что отсутствие соответчика в судебном заседании при ненадлежащем уведомлении свидетельствует о нарушении судом первой инстанции норм процессуального права.

(Дело N 33а-1020/2017)

Согласно ст. 2 Закона о правом положении иностранных граждан вид на жительство - документ, выданный иностранному гражданину или лицу без гражданства в подтверждение их права на постоянное проживание в Российской Федерации, а также их права на свободный выезд из Российской Федерации и въезд в РФ. Вид на жительство, выданный лицу без гражданства, является одновременно и документом, удостоверяющим его личность.

В соответствии с п.п. 1 п. 1 ст. 9 Закона о правовом положении иностранных граждан вид на жительство иностранному гражданину не выдается, а ранее выданный вид на жительство аннулируется в случае, если данный иностранный гражданин выступает за насильственное изменение основ конституционного строя Российской Федерации, иными действиями создает угрозу безопасности РФ или граждан РФ.

Применение административным органом названной нормы, имеющей императивный характер, требует установления указанных в ней оснований, наличие которых влечёт последствия её применения. При этом расширительное толкование определённых законодателем оснований применения нормы не допускается.

- Решением Салехардского городского суда от 26.06.2017 года административный иск гражданина Азербайджанской Республики Ч. о признании решения УМВД России по ЯНАО от 24.11.2016 года об аннулировании ранее выданного вида на жительство оставлен без удовлетворения.

Отменяя указанное решение, судебная коллегия пришла к следующим выводам.

Согласно правилам доказывания по делам данной категории (ч. 2 ст. 62 и ч. 9 ст. 226 КАС РФ) обязанность доказывания законности оспариваемых решений, действий (бездействия) органов, организаций и должностных лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, возлагается на соответствующие орган, организацию и должностное лицо. Указанные органы, организации и должностные лица обязаны также подтверждать факты, на которые они ссылаются как на основания своих возражений.

В соответствии с пунктом "р" ст. 12 ФЗ от 03.04.1995 года N 40-ФЗ "О Федеральной службе безопасности" органы Федеральной службы безопасности обязаны участвовать в соответствии с законодательством РФ в решении вопросов, касающихся приема в гражданство РФ и выхода из него, въезда на территорию РФ и выезда за ее пределы граждан РФ, иностранных граждан и лиц без гражданства, а также режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории РФ.

Нормативными правовыми актами, в том числе Положением о Федеральной миграционной службе (Указом Президента РФ от 05.04.2016 её функции переданы МВД России), утвержденным Постановлением Правительства РФ от 13.07.2012 N 711, не предусматривается для миграционной службы осуществление такого полномочия как проверка правильности и обоснованности решений органов Федеральной службы безопасности.

Судебной коллегией установлено, что в материалы дела не представлено доказательств, которые могли бы получить оценку применительно к ст. 9 Закона о правовом положении иностранных граждан и Административному регламенту, утверждённому приказом ФМС от 22.04.2013 года N 215, содержащих исчерпывающий перечень оснований отказа в выдаче либо аннулирования вида на жительство.

Поскольку материалами дела не содержали доказательств законных оснований для аннулирования вида на жительство иностранного гражданина Ч., а информация Отдела ФСБ о том, что иностранный гражданин Ч. создает угрозу безопасности РФ и ее гражданам не имела правового значения в рассматриваемом деле, решение суда было отменено, административный иск Ч. был удовлетворен.

(Дело N 33а-2239/2017)

Причины отмены решений в части.

- Решение Надымского городского суда от 28.11.2016 года заявленные требования А. были удовлетворены, оспариваемые решения отменены, при этом суд по собственной инициативе возложил на административных ответчиков обязанность устранить нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца.

Отменяя решение суда в части возложения обязанности устранения нарушений прав иностранного гражданина, судебная коллегия указала, что возлагая такую обязанность без соответствующих требований административного иска, то есть по инициативе суда, в решении не обоснована такая необходимость, возложенная обязанность не конкретизирована, что не согласуется с требованиями ст. 176, 180, ч. 3 ст. 227 КАС РФ.

Фактически признание незаконным и отмена оспариваемых решений само по себе восстанавливает права и законные интересы административного истца, поскольку такие решения не имеют юридической силы и не подлежат применению.

(Дело N 33а-261/2017)

По тому же основанию отменено решение Салехардского городского суда от 21.03.2017 года в части возложения обязанности на административного ответчика отменить оспариваемое решение, так как оно уже признано судом незаконным.

(Дело N 33а-1059/2017)

За 9 месяцев 2018 года в апелляционном порядке рассмотрено 64 дела; из них отменено - 9 решений, 1 решение отменено в части.

Причины отмены административных дел анализируемой категории.

Постановлением Правительства РФ от 14.01.2015 года N 12 "О порядке принятия решения о неразрешении въезда в РФ в отношении иностранного гражданина или лица без гражданства" утверждены Правила принятия решения о неразрешении въезда в РФ в отношении иностранного гражданина или лица без гражданства.

Пунктом 5 указанных Правил предусмотрено, что иностранный гражданин или лицо без гражданства, в отношении которых принято решение о неразрешении въезда, уведомляются об этом уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, принявшим решение о неразрешении въезда, в срок не более 3 рабочих дней со дня принятия решения о неразрешении въезда. Указанное уведомление направляется либо вручается под роспись иностранному гражданину или лицу без гражданства, в отношении которых принято решение о неразрешении въезда, по месту их пребывания (проживания) на территории РФ либо по месту их фактического местонахождения на территории РФ.

- Решением Салехардского городского суда от 27.06.2018 года требования административного истца Ш. о признании незаконным решения об отказе в выдаче разрешения на временное проживание удовлетворены со ссылкой на то, что о принятии решения о неразрешении въезда в РФ административному истцу известно не было, доказательств вручения ему уведомления не представлено.

Отменяя указанное решение, судебная коллегия указала следующее.

Согласно п. 1.2 ст. 7 Федерального закона от 25.07.2002 года N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в РФ" в случае невозможности установления фактического местонахождения на территории РФ иностранного гражданина или лица без гражданства, в отношении которых принято решение о неразрешении въезда, уведомление о принятом в отношении них решении о неразрешении въезда не направляется (не вручается).

Факт неполучения Ш. уведомления о принятом решении не влияют на его законность применительно к существу рассматриваемого дела об обжаловании отказа в выдаче РВП, поскольку решение о неразрешении въезда на территорию РФ в отношении Ш. им не обжаловалось, в судебном порядке не отменено и имеет юридическую силу.

Судебной коллегией вынесено новое решение, которым требования административного иска об отмене решения об отказе в выдаче вида на жительство оставлены без удовлетворения.

(Дело N 33а-2423/2018)

Судам при рассмотрении дел всегда следует обосновывать необходимость ограничения прав и свобод человека, исходя из установленных фактических обстоятельств. Обратить внимание судов на то, что ограничение прав и свобод человека допускается лишь в том случае, если имеются относимые и достаточные основания для такого ограничения, а также если соблюдается баланс между законными интересами лица, права и свободы которого ограничиваются, и законными интересами иных лиц, государства, общества.

- Решением Лабытнангского городского суда от 15.06.2018 года требования Д. об отмене решения о сокращении срока временного пребывания в РФ, возложении обязанности принять заявление и документы на выдачу разрешения на временное проживание, оставлены без удовлетворения.

Как установлено судом и следовало из материалов дела, Д. проживает на территории РФ с 2013 года совместно с гражданкой РФ - М., имеет несовершеннолетних детей, являющихся гражданами РФ.

Судебная коллегия пришла к выводу, что оспариваемое решение уполномоченного органа нарушает положения ст. 8 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, согласно которым каждый имеет право на уважение его личной и семейной жизни, свидетельствуют о чрезмерном ограничении права на уважение частной жизни и несоразмерно тяжести совершенного Д. административного проступка, решение суда было отменено, требования административного иска удовлетворены.

(Дело N 33а-2049/2018)

- По тем же основаниям было отменено решение Салехардского городского суда от 10.01.2018 года.

(Дело N 33а-990/2018)

В соответствии с п.п. 4 п. 1 ст. 9 Закона о правовом положении иностранных граждан вид на жительство иностранному гражданину не выдается, если он представил поддельные или подложные документы, либо сообщил о себе заведомо ложные сведения.

- Решением Салехардского городского от 07.02.2018 года решение УМВД России по ЯНАО в отношении С. об аннулировании разрешения на временное проживание и об отказе в выдаче вида на жительство признано незаконным.

Отменяя решение суда и признавая решение об отказе в выдаче вида на жительство законным, судебная коллегия указала следующее.

Приложением N 3 к Административному регламенту предоставления Федеральной миграционной службой государственной услуги по выдаче иностранным гражданам и лицам без гражданства вида на жительство в Российской Федерации, утвержденному приказом ФМС от 22.04.2013 N 215, (утратил силу в связи с изданием приказа МВД России от 09.11.2017 N 846), предусмотрена типовая форма заявления о выдаче вида на жительство, заполняя которую мигрант обязан указать в том числе: в случае изменения (изменений) фамилии, имени, отчества - прежние фамилии, имена, отчества, причину и дату изменения (изменений) (пункт 1).

Данное требование напрямую связано с обязанностью государственного органа в сфере миграции проведения проверочных мероприятий применительно к п. 7 ст. 6.1 Закона о правовом положении иностранных граждан, а также прямо предусмотренных Административным регламентом действий.

Согласно п. 68 Административного регламента сотрудник, уполномоченный на рассмотрение заявления, проводит проверку заявителя и сообщенных им сведений по учетам ФМС России, территориальных органов безопасности, органов внутренних дел РФ, службы судебных приставов, органов социальной защиты населения, органов здравоохранения и других заинтересованных органов для выявления оснований отказа в выдаче вида на жительство (п. 43, 43.1 Административного регламента).

В отношении иностранных граждан, изменявших свои персональные данные (фамилию, имя, отчество (при наличии), дату рождения), проверки проводятся также по указанным в заявлении ранее имевшимся персональным данным за последние 10 лет).

Аналогичная обязанность указания в случае изменения (изменений) фамилии, имени, отчества - прежних фамилий, имен, отчества, причину и дату изменения (изменений) возложена на мигранта при заполнении им заявления о выдаче разрешения на временное проживание. Такую обязанность С., ранее получивший патент на фамилию Б., при заполнении заявления о выдаче разрешения на временное проживание не исполнил.

Согласно п.п. 4 п. 1 ст. 7 Закона о правовом положении иностранных граждан разрешение на временное проживание иностранному гражданину не выдается, а ранее выданное разрешение аннулируется в случае, если данный иностранный гражданин представил поддельные или подложные документы либо сообщил о себе заведомо ложные сведения.

Поскольку данный факт нашел подтверждение в ходе рассмотрения дела, оснований для удовлетворения заявленных требований не имелось.

(Дело N 33а-1825/2018)

Выводы

Проведенное обобщение показало, что рассмотрение административных дел анализируемой категории за 9 месяцев 2018 года по сравнению с 2017 годом увеличилось в два раза. Увеличение объема дел указывает на актуальность проблем применения законов в сфере миграции, что в свою очередь возлагает ответственность на судебную власть по правильному разрешению споров между органами в сфере миграции, а также иностранными гражданами.

Настоящее обобщение показало, что судьями округа административные дела с применением миграционного законодательства рассматриваются в целом правильно.

Так следует обратить внимание судов, что обязанность доказывания законности оспариваемых решений, действий (бездействия) органов, организаций и должностных лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, возлагается на соответствующие орган, организацию и должностное лицо. Указанные органы, организации и должностные лица обязаны также подтверждать факты, на которые они ссылаются как на основания своих возражений.

Затруднений при рассмотрении административных дел данной категории у судей не возникает. Указанные в настоящем обобщении отдельные ошибки следует в дальнейшем учитывать при вынесении решении.

Справку подготовила судья суда ЯНАО

Н.В. Мочалова