Определение Суда Ямало-Ненецкого автономного округа от 15 ноября 2018 г. N 33а-2852/2018 (ключевые темы: субъекты малого и среднего предпринимательства - субсидии - муниципальные правовые акты - энергосбережение - муниципальные программы)

Определение
Суда Ямало-Ненецкого автономного округа от 15 ноября 2018 г. N 33а-2852/2018

Судебная коллегия по административным делам суда Ямало-Ненецкого автономного округа в составе:

председательствующего М.С.И.

судей О.Н.Г. и С.С.А.,

при секретаре К.Ю.Р.,

рассмотрела в открытом судебном заседании, в апелляционном порядке, административное дело по апелляционной жалобе административного ответчика Администрации города Новый Уренгой,

на решение Новоуренгойского городского суда Ямало-Ненецкого автономного округа от 23 августа 2018 года.

Заслушав докладчика судью суда Ямало-Ненецкого автономного округа О.Н.Г., Судебная коллегия

установила:

прокурор города Новый Уренгой в защиту интересов неопределенного круга лиц обратился в суд с административным исковым заявлением к Администрации города Новый Уренгой о признании недействующим со дня вступления в законную силу решения суда пункта 1.6 Порядка возмещения субъектам малого и среднего предпринимательства части затрат, связанных с реализацией программ по энергосбережению, включая затраты на приобретение и внедрение инновационных технологий, оборудования и материалов, утвержденного постановлением Администрации города Новый Уренгой от 25.08.2011 N 263 (в редакции постановления Администрации города Новый Уренгой от 11.10.2017 N 340) (далее - также Порядок, оспариваемый нормативный правовой акт).

В обоснование административного искового заявления указано, что прокуратурой проводилась проверка указанного Порядка, в котором были выявлены положения, противоречащие федеральному законодательству. Оспариваемым пунктом 1.6 Порядка установлено, что одним из критериев отбора заявителей является регистрация и осуществление своей деятельности на территории муниципального образования город Новый Уренгой. По мнению прокурора, такие критерии отбора заявителей противоречат федеральному законодательству и необоснованно ограничивают права субъектов предпринимательской деятельности, осуществляющих свою деятельность на территории муниципального образования город Новый Уренгой, но зарегистрированных за его пределами. В добровольном порядке административный ответчик не удовлетворил принесенный по этим основаниям протест прокурора.

Представитель административного ответчика Администрации города Новый Уренгой в письменных возражениях указал, что оспариваемые прокурором положения нормативного правового акта, регулируют порядок предоставления соответствующих субсидий, что в данном случае отнесено к компетенции органа местного самоуправления, Порядок опубликован и не противоречит федеральному законодательству.

Суд постановил решение, которым административное исковое заявление было удовлетворено.

С решением суда не согласен административный ответчик Администрация города Новый Уренгой, в апелляционной жалобе и дополнениях к ней представитель Л.В.Н., действующая на основании доверенности, просит решение суда отменить с принятием по делу нового решения об отказе в удовлетворении административного иска. Анализируя законодательство, считает что, предоставление субсидии является преференцией, предоставляемой в соответствии с муниципальной программой. Установленные оспариваемыми положениями критерии отбора нацелены на развитие малого и среднего предпринимательства именно на территории данного муниципального образования, и такие условия способствуют сохранению занятости, поступлению платежей в местный бюджет. Приведенная в решении судебная практика является неактуальной, законных оснований для удовлетворения административного иска не имелось.

В возражениях на апелляционную жалобу прокурор полагал решение суда законным и обоснованным.

Представители административного ответчика Администрации города Новый Уренгой - Л.В.Н. и Х.Д.Ш., действующие на основании доверенностей, в суде апелляционной инстанции (с использованием систем видеоконференц-связи) на удовлетворении апелляционной жалобы настаивали.

Прокурор Г.В.А. в суде апелляционной инстанции просил в удовлетворении апелляционной жалобы отказать.

Выслушав объяснения представителей административного ответчика Л.В.Н. и Х.Д.Ш., а также прокурора Г.В.А., проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Судебная коллегия приходит к следующему выводу.

Постановлением Администрации города Новый Уренгой от 25.08.2011 N 263 утвержден Порядок возмещения субъектам малого и среднего предпринимательства части затрат, связанных с реализацией программ по энергосбережению, включая затраты на приобретение и внедрение инновационных технологий, оборудования и материалов.

Указанный Порядок в настоящее время действует в редакции постановления Администрации города Новый Уренгой от 11.10.2017 N 340 "О внесении изменения в постановление Администрации города Новый Уренгой от 25.08.2011 N 263".

Названный Порядок, как в редакции постановления Администрации города Новый Уренгой от 25.08.2011 N 263, так и в действующей редакции постановления Администрации города Новый Уренгой от 11.10.2017 N 340 был официально опубликован в издании "Известия местного самоуправления" N 59, 01.09.2011 (приложение к газете "Правда Севера"), "Известия местного самоуправления", N 77, 17.10.2017 (приложение к газете "Правда Севера"), а также размещен на официальном сайте Администрации города Новый Уренгой и правовой системе КонсультантПлюс.

В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения городского округа отнесено содействие развитию малого и среднего предпринимательства (пункт 33 части 1 статьи 16).

Полномочиями по вопросам развития малого и среднего предпринимательства органы местного самоуправления наделены Федеральным законом от 24.07.2007 N 209-ФЗ "О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации" (статья 11).

Статьей 7 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусмотрено, что органы местного самоуправления и их должностные лица по вопросам местного значения либо по вопросам отдельных переданных государственных полномочий вправе принимать муниципальные правовые акты.

В соответствии со статьями 1 и 44 Устава муниципального образования город Новый Уренгой (принят решением городского Собрания 21.12.1998 N 147) (ред. от 31.05.2018) (Зарегистрирован в ГУ Минюста РФ по Уральскому федеральному округу 22.11.2005 N RU893040002005001) Новый Уренгой является городским поселением, Глава города в пределах своих полномочий издает постановления Администрации по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, в систему муниципальных правовых актов входят постановления Администрации по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами Ямало-Ненецкого автономного округа.

Частью 3 статьи 47 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и статьей 44 Устава установлено, что официальным источником опубликования муниципальных правовых актов, является средство массовой информации - газета "Правда Севера", муниципальные правовые акты могут быть опубликованы в иных печатных изданиях, на официальном сайте муниципального образования город Новый Уренгой.

С учетом приведенных законоположений и требований устава, полномочия Администрации города Новый Уренгой на принятие оспариваемого нормативного правового акта, процедура его принятия и опубликования (обнародования), соответствуют требованиям закона и полномочиям органа местного самоуправления в данной сфере.

Вместе с тем нормативный правовой акт в оспариваемой части противоречит законодательству, имеющему большую юридическую силу.

Отношения, возникающие между юридическими лицами, физическими лицами, органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления в сфере развития малого и среднего предпринимательства, понятия субъектов малого и среднего предпринимательства, инфраструктуры поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства, виды и формы такой поддержки, регулируются Федеральным законом от 24.07.2007 N 209-ФЗ "О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации" (статья 1).

Согласно статье 3 этого же закона, поддержка субъектов малого и среднего предпринимательства - деятельность, в том числе, органов местного самоуправления, осуществляемая в целях развития малого и среднего предпринимательства в соответствии с государственными программами (подпрограммами) Российской Федерации, государственными программами (подпрограммами) субъектов Российской Федерации и муниципальными программами (подпрограммами), содержащими мероприятия, направленные на развитие малого и среднего предпринимательства.

Частью 1 статьи 4 Федерального закона "О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации" установлено, что к субъектам малого и среднего предпринимательства относятся зарегистрированные в соответствии с законодательством Российской Федерации и соответствующие условиям, установленным частью 1.1 настоящей статьи, хозяйственные общества, хозяйственные партнерства, производственные кооперативы, потребительские кооперативы, крестьянские (фермерские) хозяйства и индивидуальные предприниматели.

Основными принципами поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства в соответствии со статьей 14 указанного закона, являются: равный доступ субъектов малого и среднего предпринимательства, соответствующих условиям, установленным муниципальными правовыми актами, принимаемыми в целях реализации государственных программ (подпрограмм) Российской Федерации, государственных программ (подпрограмм) субъектов Российской Федерации, муниципальных программ (подпрограмм), к участию в указанных программах (подпрограммах).

В соответствии со статьями 23, 51 Гражданского кодекса РФ и статьей 8 Федерального закона от 08.08.2001 N 129-ФЗ "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей" государственная регистрация юридического лица осуществляется по месту нахождения его постоянно действующего исполнительного органа, государственная регистрация индивидуального предпринимателя осуществляется по месту его жительства.

При этом субъекты предпринимательской деятельности вправе осуществлять свою деятельность на любых территориях прямо не запрещенных законом, независимо от места их государственной регистрации.

Согласно требованиям подпунктов 1, 2 пункта 3 статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации нормативные правовые акты, муниципальные правовые акты, регулирующие предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг, должны соответствовать общим требованиям, установленным Правительством Российской Федерации, и определять категории и (или) критерии отбора юридических лиц (за исключением государственных (муниципальных) учреждений), индивидуальных предпринимателей, физических лиц - производителей товаров, работ, услуг, имеющих право на получение субсидий, а также цели, условия и порядок предоставления субсидий.

Из приведенных законоположений следует вывод о том, что органы местного самоуправления, участвуя в реализации на территории Российской Федерации в поддержке субъектов малого и среднего предпринимательства вправе принимать муниципальные правовые акты, регулирующие отношения в данной сфере, определять в пределах своей компетенции категории и (или) критерии отбора лиц, которым предоставляются меры поддержки за счет бюджетных средств, в том числе поступающих в виде субсидий из окружного и федерального бюджета, а также цели, условия и порядок их предоставления.

Вместе с тем такие муниципальные правовые акты не могут противоречить федеральным законам, а равно принятым в их исполнение иным нормативным правовым актам Российской Федерации.

Реализуя предусмотренные пунктом 3 статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации, полномочия, Правительство Российской Федерации утвердило Общие требования к нормативным правовым актам, муниципальным правовым актам, регулирующим предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг (постановление Правительства Российской Федерации от 6 сентября 2016 г. N 887, Общие требования).

В соответствии с подпунктом "г" пункта 3 Общих требований в целях определения общих положений о предоставлении субсидий в нормативных правовых актах, устанавливающих порядок предоставления из соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации субсидий получателям субсидий, указываются категории и (или) критерии отбора получателей субсидий, имеющих право на получение субсидий, отбираемых исходя из указанных критериев, в том числе по итогам конкурса, с указанием в правовом акте порядка проведения такого отбора (за исключением случаев, когда получатель субсидии определяется в соответствии с законом (решением) о бюджете). Пунктом 4 Общих требований определен состав информации, подлежащий указанию при определении условий и порядка предоставления субсидий.

Соблюдение совокупности установленных Правительством Российской Федерации в развитие норм Бюджетного кодекса, Федерального закона "О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации" условий и критериев является основанием для предоставления из бюджета субсидий в целях развития малого и среднего предпринимательства.

Как следует из оспариваемого Порядка, субсидия в виде разового платежа в целях оказания финансовой поддержки субъектам малого и среднего предпринимательства на возмещение части затрат, связанных с реализацией программ по энергосбережению, предоставляется за счет местного бюджета, а также за счет средств окружного и федерального бюджета (пункт 1.3).

При этом в оспариваемом пункте 1.6 данного Порядка установлены критерии отбора заявителей, которые должны быть зарегистрированы и осуществлять свою деятельность на территории муниципального образования город Новый Уренгой.

Таким образом, при отсутствии как регистрации заявителя (субъекта малого и среднего предпринимательства) на территории муниципального образования город Новый Уренгой, так и осуществление деятельности за пределами данной территории (при наличии регистрации), повлечет безусловный отказ по этим основаниям в финансовой поддержке.

Вместе с тем, проанализированные приведенные положения федерального законодательства подобного ограничения по территориальному признаку для оказания мер поддержки субъектам малого и среднего предпринимательства не содержат.

Более того, в части 3 и 5 статьи 14 Федерального закона "О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации" предусмотрены основания не оказания и отказа в оказании поддержки в отношении субъектов малого и среднего предпринимательства, к которым не отнесены их территориальные признаки регистрации и деятельности.

Правовой статус субъектов малого и среднего предпринимательства, позволяющий хозяйствующему субъекту претендовать на получение мер государственной поддержки за счет средств бюджета, нормативно определен на федеральном уровне, является единым для всей территории Российской Федерации и не может быть поставлен органом местного самоуправления в зависимость от наличия либо отсутствия факта регистрации, осуществления деятельности на определенной территории того или иного субъекта Российской Федерации.

Иное толкование названных положений федерального законодательства привело бы к произвольному решению вопроса об отнесении одной и той же организации, индивидуального предпринимателя к категории субъектов малого и среднего предпринимательства в зависимости от территории их регистрации и деятельности.

Вместе с тем таких полномочий по установлению не предусмотренных федеральным законодательством ограничений, которые не соотносятся с конституционно значимыми принципами и целями, изложенными в части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации, органам местного самоуправления не предоставлено.

Статьей 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" предусмотрен запрет на принятие актов, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Судебная коллегия принимает во внимание и то обстоятельство, что порядок предоставления государственных или муниципальных преференций (предоставление федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями отдельным хозяйствующим субъектам преимущества, которое обеспечивает им более выгодные условия деятельности, путем передачи государственного или муниципального имущества, иных объектов гражданских прав либо путем предоставления имущественных льгот, государственных или муниципальных гарантий) определен статьями 19, 20 Федерального закона от 26 июля 2006 N 135-ФЗ.

При этом установление в оспариваемых положениях муниципального правового акта не предусмотренного федеральным законодательством ограничения при предоставлении оказываемых с привлечением средств бюджета мер государственной поддержки в отношении организаций и индивидуальных предпринимателей не зарегистрированных на территории конкретного муниципального образования, может расцениваться как государственные преференции иным хозяйствующим субъектам, осуществляющим аналогичные виды деятельности, но имеющим регистрацию на территории данного муниципального образования.

Доводы апелляционной жалобы о наличии муниципальной программы, содержащей мероприятия, направленные на развитие малого и среднего предпринимательства, основанием к отмене решения суда не являются.

Согласно муниципальной программы "Управление развитием муниципального образования" утвержденной постановлением Администрации города Новый Уренгой от 05.11.2013 N 369, финансовая поддержка имеет целевое значение, предназначена для компенсации части затрат на реализацию программ по энергосбережению, в том числе по энергосервисным договорам, не обусловлена территориальными признаками данных субъектов.

Соответственно правовых оснований считать, что в рамках муниципальной программы субъект, отнесенный к категории субъектов малого и среднего предпринимательства, и реализующий программу по энергосбережению, должен быть лишен мер финансовой поддержки только лишь по территориальному признаку регистрации или осуществлению деятельности, не имеется.

При таких обстоятельствах суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что оспариваемыми положениями пункта 1.6 Порядка установлены дополнительные требования к заявителям, в части регистрации и осуществления деятельности на территории конкретного муниципального образования, что не соответствует нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Вместе с тем решение суда подлежит изменению по следующим основаниям.

Как следует из резолютивной части решения суда, пункт 1.6 Порядка был признан недействующим полностью.

Однако судом не учтено, что данный пункт 1.6 Порядка содержит несколько самостоятельных критериев отбора заявителей (наличие договоров, связанных с проведением энергетических обследований; регистрация и осуществление своей деятельности на территории муниципального образования город Новый Уренгой; соблюдение уровня заработной платы существующих и вновь нанимаемых работников не ниже уровня минимальной заработной платы в Ямало-Ненецком автономном округе и т.г.д.).

Как следует из административного искового заявления прокурора и описательно - мотивировочной части решения суда, пункт 1.6 Порядка был оспорен только по мотиву незаконности установления одного из критериев отбора заявителей - регистрации и осуществление своей деятельности на территории муниципального образования город Новый Уренгой.

В остальной части критериев отбора заявителей пункт 1.6 Порядка не оспаривался и суждения по незаконности остальных критериев суд не сделал.

В такой ситуации в соответствии с пунктом 1 части 2, пунктом 1 части 4 статьи 215 КАС РФ суд первой инстанции в резолютивной части решения должен был указать на признание недействующим пункта 1.6 Порядка в части признанных не соответствующими законодательству конкретных критериев отбора заявителей - регистрация и осуществление своей деятельности на территории муниципального образования город Новый Уренгой.

Однако в нарушение процессуальных норм в резолютивной части решения суда указано на признание недействующим пункта 1.6 Порядка в полном объеме, в том числе и в не оспоренной части, что не допустимо.

Кроме этого, в резолютивной части решения в нарушение пункта 2 части 4 статьи 215 КАС РФ не содержится указаний на необходимость опубликования сообщения о решении суда в официальном печатном издании органа местного самоуправления, в котором был опубликован оспоренный нормативный правовой акт.

Согласно пункту 2 статьи 309 КАС РФ по результатам рассмотрения апелляционной жалобы, суд апелляционной инстанции вправе изменить решение суда первой инстанции в части и принять по делу новое решение.

При таких обстоятельствах Судебная коллегия признает решение суда первой инстанции подлежащим изменению.

На основании изложенного, руководствуясь ст.ст. 309, 310, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия

определила:

решение Новоуренгойского городского суда Ямало-Ненецкого автономного округа от 23 августа 2018 года изменить, принять в этой части по делу новое решение, которым резолютивную часть решения суда, изложить в следующей редакции:

"Признать недействующим со дня вступления решения суда в законную силу пункт 1.6 Порядка возмещения субъектам малого и среднего предпринимательства части затрат, связанных с реализацией программ по энергосбережению, включая затраты на приобретение и внедрение инновационных технологий, оборудования и материалов, утвержденного постановлением Администрации города Новый Уренгой от 25.08.2011 N 263 (в редакции постановления Администрации города Новый Уренгой от 11.10.2017 N 340) в той части, в которой указанным порядком предусмотрена необходимость регистрации заявителей и осуществления ими своей деятельности на территории муниципального образования город Новый Уренгой.

Сообщение о решении суда подлежит опубликованию в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу в официальном печатном издании, в котором был опубликован оспоренный в части нормативный правовой акт."

В остальной части решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.