Решение Свердловского областного суда от 14 апреля 2016 г. N 3а-205/2016 (ключевые темы: жилая застройка - градостроительный регламент - территориальные зоны - зона размещения - решение думы)

Решение Свердловского областного суда
от 14 апреля 2016 г. N 3а-205/2016

Именем Российской Федерации

12 апреля 2016 года г. Екатеринбург

Свердловский областной суд в составе:

председательствующего судьи Шумкова Е.С.

при секретаре Четиной Е.А.

с участием прокурора Аристовой Л.В.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Ершова В.М., Смолякова С.В., Ершовой Л.И., Богомолова В.Г., Костаревой Н.Ю., Костарева Д.А., Муравьевой Н.И., Муравьева А.В., Шлыгина Г.А., Пинютина В.В. о признании недействующим подпункта "б" пункта 1.2. Решения Думы Арамильского городского округа от 25 июня 2015 года N 53/2 "О внесении изменений в Правила землепользования и застройки Арамильского городского округа, утвержденных Решением Думы Арамильского городского округа от 28 февраля 2013 года N 17/1, в части изменения границ территориальных зон, установленных в отношении земельных участков, расположенных по адресу: Свердловская область, Сысертский район, г. Арамиль, ул. Рабочая, дома N 102 - 116, 111 - 121, ул. Щорса, дома N 55, 59а" в части слов "Ж-5 - зона размещения среднеэтажной многоквартирной жилой застройки без объектов обслуживания", установил:

на территории Арамильского городского округа Свердловской области действуют Правила землепользования и застройки Арамильского городского округа, утвержденные Решением Думы Арамильского городского округа от 28 февраля 2013 года N 17/1 (с последующими изменениями и дополнениями) (т. 1, л. д. 140 - 179).

К названному Решению Думы Арамильского городского округа имеется Приложение, состоящее из 4-х глав (т. 1, л.д. 152 - 169), глава 1 называется "Градостроительные регламенты" и состоит из 11 статей (т. 1, л.д. 152 - 166).

25 июня 2015 года Думой Арамильского городского округа Свердловской области (далее - Дума) принято Решение N 53/2 "О внесении изменений в Правила землепользования и застройки Арамильского городского округа, утвержденных Решением Думы Армильского городского округа от 28 февраля 2013 года N 17/1, в части изменения границ территориальных зон, установленных в отношении земельных участков, расположенных по адресу: Свердловская область, Сысертский район, г. Арамиль, ул. Рабочая, дома N 102 - 116, 111 - 121, ул. Щорса, дома N 55, 59а" (далее - Решение N 53/2) (т.1, л.д. 232 - 235). Подпунктом "б" пункта 1.2. этого решения внесены изменения в главу 1 "Градостроительные регламенты" вышеназванных Правил землепользования и застройки Арамильского городского округа. В частности пункт 1 статьи 3 "Градостроительные регламенты, устанавливаемые в жилых зонах", изложен в следующей редакции:

"1. На территории Арамильского городского округа выделяется 8 видов жилых зон:

Ж-1 - зона размещения жилой застройки усадебного типа без объектов обслуживания;

Ж-2 - зона размещения жилой застройки усадебного типа с объектами обслуживания;

Ж-3 - зона размещения малоэтажной многоквартирной жилой застройки без объектов обслуживания;

Ж-4 - зона размещения малоэтажной многоквартирной жилой застройки с объектами обслуживания;

Ж-5 - зона размещения среднеэтажной многоквартирной жилой застройки без объектов обслуживания;

Ж-6 - зона размещения среднеэтажной многоквартирной жилой застройки с объектами обслуживания;

Ж-7 - зона размещения многоквартирной жилой застройки повышенной этажности с объектами обслуживания;

Ж-7-1 - зона размещения многоквартирной жилой застройки с объектами обслуживания этажностью до 9 этажей" (т. 1, л.д. 232 - 235; т.2, л.д. 35).

Решение N 53/2 официально опубликовано 12 августа 2015 года в газете Арамильские вести N 38 (999) (т. 1, л.д. 236), являющейся официальным источником опубликования нормативных правовых актов органов местного самоуправления Арамильского городского округа (Решение Думы Арамильского городского округа от 31 мая 2012 года N 5/2), а также размещено на официальном сайте Арамильского городского округа в сети "Интернет" (т. 2, л.д. 28), вступило в действие со дня опубликования (пункт 8 статьи 47 Устава Арамильского городского округа) и является действующим в настоящее время.

Административные истцы, уточнив требования, просили признать недействующим подпункт "б" пункта 1.2. Решения N 53/2 в части слов "Ж-5 - зона размещения среднеэтажной многоквартирной жилой застройки без объектов обслуживания" (т. 1, л.д. 68 - 82; т. 2, л.д. 36 - 38).

В обоснование требований представитель административных истцов указала, что оспариваемое решение Думы не было опубликовано надлежащим образом, так как его графическая часть опубликована в черно-белом варианте и в таком масштабе, что его невозможно прочитать. Этим нарушены требования статьи 15 Конституции Российской Федерации, статьи 47 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ), нормы Устава Арамильского городского округа. Проект оспариваемого решения был опубликован с аналогичными недостатками. Этим нарушено право истцов на ознакомление в полном объеме с проектом нормативного правового акта. В нарушение статьи 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации публичные слушания по оспариваемой части решения фактически не поводились, так как в протоколе публичных слушаний отсутствуют сведения о голосовании по пункту 1.2. проекта решения. Не соблюдены сроки проведения слушаний. Решением нарушается статья 46 Воздушного кодекса Российской Федерации, поскольку земельный участок, к которому применена оспариваемая норма (г. Арамиль, ул. Рабочая, 122), располагается на приаэродромной территории. Оспариваемые положения Решения N 53/2 вводят новый градостроительный регламент, который не предусмотрен классификатором, утвержденным Приказом Минэкономразвития Российской Федерации от 01 сентября 2014 года. Соответственно, решение противоречит классификатору.

Оспариваемые положения Решения N 53/2 нарушают права истцов, так как установленный ими новый градостроительный регламент в дальнейшем применен к смежному с земельными участками истцов земельному участку по адресу: г. Арамиль, ул. Рабочая, 122, в результате уменьшилась стоимость их земельных участков.

Представители административных ответчиков Коваленко Ю.В. и Яцкевич В.В. заявленные требования не признали, пояснили, что оспариваемое решение принято Думой в пределах ее полномочий, с соблюдением процедуры и не противоречит законодательству, имеющему большую юридическую силу. Решение опубликовано надлежащим образом, в том числе в цветном виде на официальном сайте Арамильского городского округа в сети "Интернет".

Выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, их представителей, исследовав доказательства, заслушав заключение прокурора Аристовой Л.В., полагавшей, что в удовлетворении требований должно быть отказано, суд приходит к следующему.

В силу статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации законодательство о градостроительной деятельности состоит из настоящего Кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации (часть 1). По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Градостроительному кодексу Российской Федерации (часть 4).

Правила землепользования и застройки согласно пункту 8 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации являются документом градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений.

Вопрос об утверждении правил землепользования и застройки в соответствии с подпунктом 26 части 1 статьи 16 Закона N 131-ФЗ относится к вопросам местного значения городского округа. Утверждение этих правил в силу пункта 3 части 3 статьи 8 Градостроительного кодекса Российской Федерации относится к полномочиям органов местного самоуправления городских округов.

Согласно части 1 статьи 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации внесение изменений в правила землепользования и застройки осуществляется в порядке, предусмотренном статьями 31 и 32 этого Кодекса.

Порядок подготовки проекта нормативного правового акта о внесении изменений в правила землепользования и застройки урегулирован нормами статьи 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации и включает в себя: разработку проекта нормативного правового акта о внесении изменений в правила, проведение публичных слушаний по проекту, доработка проекта с учетом результатов публичных слушаний, направление проекта главой местной администрации в представительный орган местного самоуправления.

Статья 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации устанавливает, что обязательными приложениями к проекту нормативного правового акта о внесении изменений в правила землепользования и застройки являются протоколы публичных слушаний по указанному проекту и заключение о результатах таких публичных слушаний (часть 1). Утверждение такого нормативного правового акта осуществляется представительным органом местного самоуправления по результатам рассмотрения проекта и обязательных приложений к нему (часть 2). Нормативный правовой акт о внесении изменений в названные правила подлежит опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, и размещается на официальном сайте городского округа в сети "Интернет" (часть 3).

Арамильский городской округ Свердловской области является муниципальным образованием со статусом городского округа (статьи 2 - 4 Устава Арамильского городского округа Свердловской области) (т.1, л.д. 104-105).

Структура органов местного самоуправления Армильского городского округа предусмотрена статьей 21 Устава этого муниципального образования.

Дума является представительным органом муниципального образования (статья 22 Устава). По вопросам, отнесенным к ее компетенции, Дума вправе принимать нормативные правовые акты в форме решений (пункт 2.1 статьи 45 Устава). Утверждение правил землепользования и застройки муниципального образования, внесение в них изменений, относится к полномочиям Думы (подпункт 7 пункта 3 статьи 23 Устава) (т.1, л.д. 104 - 131).

Глава муниципального образования и Администрация Арамильского городского округа также входят в структуру органов местного самоуправления, Глава городского округа возглавляет Администрацию городского округа (статьи 21, 28, 30 Устава) (т. 1, л.д. 104 - 131).

Как видно из представленных документов, органом местного самоуправления Арамильского городского округа был разработан проект о внесении изменений в вышеназванные Правила землепользования и застройки Арамильского городского округа (т. 2, л.д. 29 - 33). Рассмотрев этот проект, Глава Арамильского городского округа принял решение о проведении публичных слушаний по нему, издав 09 октября 2014 года постановление, в котором определена дата их проведения и предварительный состав участников - правообладатели земельных участков и (или) объектов капитального строительства, находящихся в границах частей территории Арамильского городского округа, указанных в проекте (т.1, л.д. 184-185). Это постановление вместе с проектом решения Думы о внесении изменений в Правила землепользования и застройки было официально опубликовано 14 октября 2014 года в газете Арамильские вести N 42 (948) (т. 1, л.д. 26, 206), а также на официальном сайте Арамильского городского округа в сети "Интернет" (т. 2, л.д. 28).

В назначенное время по проекту изменений в Правила землепользования и застройки состоялись публичные слушания, в ходе которых велся протокол (т. 1, л.д. 186 - 200), по их результатам составлено заключение (т. 1, л.д. 204 - 205), которое также опубликовано в средстве массовой информации (т. 1, л.д. 207 - 208).

Рассмотрев проект нормативного правового акта, протокол публичных слушаний и заключение о результатах слушаний, Глава городского округа в соответствии с частью 16 статьи 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации принял решение о направлении этих документов в Думу для рассмотрения (т. 1, л.д. 183 - 205, т. 2, л.д. 29 - 33).

Проект рассмотрен на заседании Думы 25 июня 2015 года, по результатам принято оспариваемое Решение N 53/2. За его принятие проголосовало большинство избранных депутатов (10 из 14), что соответствует требованиям части 6 статьи 46 Устава Арамильского городского округа и статье 20 регламента Думы (т. 1, л.д. 211 - 231, 232 - 235,104 - 131, 132 - 139).

Проанализировав вышеизложенное, суд приходит к выводу, что Решение N 53/2 принято Думой в пределах ее полномочий, с соблюдением установленной муниципальными правовыми актами процедуры принятия, в форме, в которой Дума вправе принимать нормативные правовые акты. При этом соблюдены требования статей 31 - 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации, регламентирующие процедуру внесения изменений в правила землепользования и застройки.

В силу части 1 статьи 5 Градостроительного кодекса Российской Федерации граждане являются субъектами градостроительных отношений.

Право граждан на участие в этих правоотношениях реализуется, в частности, путем предоставления им возможности направления предложений о внесении изменений в правила землепользования и застройки (пункт 5 части 3 статьи 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации), а также через предусмотренную законодательством процедуру проведения публичных слушаний при принятии органами местного самоуправления решений по вопросам градостроительной деятельности, в том числе, при принятии решений о внесении изменений в правила землепользования и застройки.

Как уже указано выше и установлено судом, проект Решения N 53/2, содержащий оспариваемые положения, был вынесен на публичные слушания. Перед публичными слушаниями этот проект был доведен до сведения всех жителей Арамильского городского округа путем опубликования в средстве массовой информации и на официальном сайте этого муниципального образования в сети "Интернет". Такая публикация давала возможность всем заинтересованным лицам ознакомиться с проектом нормативного правового акта. Кроме того, проект был также озвучен и в ходе публичных слушаний, о чем указано в протоколе (т.1, л.д. 186-190). Информация о дате и месте проведения публичных слушаний также была официально опубликована и давала всем заинтересованным лицам, в том числе и истцам, возможность принять участие в слушаниях и высказать свою позицию по проекту, в том числе и по оспариваемой в настоящем деле его норме.

Учитывая изложенное, а также то, что часть истцов принимала участие в публичных слушаниях, суд приходит к выводу об отсутствии нарушений прав истцов на извещение о проведении публичных слушаний и на участие в них. Соблюдено и право истцов на ознакомление с проектом вынесенного на публичные слушания нормативного правового акта.

Действительно, как и указывает представитель административных истцов, на публичных слушаниях не проводилось отдельного голосования по пункту 1.2 проекта оспариваемого решения, в том числе и по оспариваемой в настоящем деле норме.

Однако это также не свидетельствует о нарушении процедуры проведения публичных слушаний, поскольку вышеназванные Положение о порядке организации и проведения публичных слушаний в Арамильском городском округе и статьи 22-28 Правил землепользования и застройки Арамильского городского округа не предусматривают обязательного проведения на публичных слушаниях голосования по каждой норме проекта нормативного правового акта.

Процедура публичных слушаний направлена на выявление и учет коллективного мнения населения либо ясно выраженных расхождений во мнениях по вопросам, затрагивающим условия проживания и жизнедеятельности населения. Конечная цель обсуждения этих вопросов на публичных слушаниях - выработка рекомендаций по общественно значимым вопросам либо получение общественной оценки правового акта (Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 15 июля 2010 года N 931-О-О).

Вышеуказанные цели проведения публичных слушаний в отношении оспариваемой части Решения N 53/2, по мнению суда, были достигнуты, так как по результатам публичных слушаний не было выявлено отрицательного мнения населения по вопросу включения в Правила землепользования и застройки оспариваемых положений Решения N 53/2, что следует из протокола публичных слушаний и заключения об их результатах (т. 1, л.д. 186 - 205).

Сроки проведения публичных слушаний, установленные частями 13 и 14 статьи 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации, носят организационный характер. Их превышение не повлекло нарушения прав истцов на участие в слушаниях, а поэтому не является существенным нарушением порядка принятия оспариваемого нормативного акта, и вопреки доводам представителя административных истцов, не может являться основанием для признания оспариваемого решения недействующим.

В соответствии с частью 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

Аналогичные нормы содержатся в части 2 статьи 47 Закона N 131-ФЗ и в пункте 1 статьи 47 Устава Арамильского городского округа.

Согласно правовой позиции Верховного Суда Российской Федерации в том случае, когда нормативный правовой акт был опубликован не полностью (например, без приложений) и оспаривается в той части, которая была официально опубликована, порядок опубликования не может признаваться нарушенным по мотиву опубликования нормативного правого акта не в полном объеме (абзац 5 пункта 21 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части").

Оспариваемая часть Решения N 53/2, была опубликована надлежащим образом, как в официальном средстве массовой информации, так и в сети "Интернет" (т. 1, л.д. 236, т. 2, л.д. 28). Поэтому, с учетом вышеприведенной правовой позиции Верховного Суда Российской Федерации, нет оснований для признания оспариваемой части Решения N 53/2 недействующей по мотиву нарушения порядка опубликования.

Доводы административных истцов о нарушении порядка опубликования нормативного правового акта касаются другой его части, которая в настоящем деле не оспаривается. Поэтому эти доводы суд во внимание не принимает.

Проверяя оспариваемые положения Решения N 53/2 на соответствие законодательству, имеющему большую юридическую силу, суд учитывает следующее.

Под территориальными зонами понимаются зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты (пункт 7 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Градостроительный регламент - устанавливаемые в пределах границ соответствующей территориальной зоны виды разрешенного использования земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства, предельные (минимальные и (или) максимальные размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, а также ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства (пункт 9 статьи 1 вышеназванного Кодекса).

Правила землепользования и застройки в соответствии со статьей 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации включают в себя карту градостроительного зонирования, на которой устанавливаются границы территориальных зон (пункт 2 части 2, часть 4). В результате градостроительного зонирования в правилах землепользования и застройки могут определяться жилые и иные виды территориальных зон. В состав жилых зон могут включаться: зоны застройки среднеэтажными жилыми домами, зоны жилой застройки иных видов (части 1, 2 статьи 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В статье 2 главы 1 "Градостроительные регламенты" приложения к Решению Думы Арамильского городского округа от 28 февраля 2013 года N 17/1 (которым утверждены Правила землепользования и застройки Арамильского городского округа) приведен перечень территориальных зон, выделенных на карте градостроительного зонирования Арамильского городского округа. Данной статьей предусмотрена такая жилая территориальная зона, как "Зона размещения среднеэтажной многоквартирной жилой застройки без объектов обслуживания", для которой предусмотрено обозначение "Ж-5" (т. 1, л.д. 152 - оборот, 153).

Сопоставление содержания вышеназванной нормы и положений подпункта "б" пункта 1.2 Решения N 53/2 приводят к выводу, что оспариваемые слова "Ж-5 - зона размещения среднеэтажной многоквартирной жилой застройки без объектов обслуживания" - это наименование и обозначение одной из жилых территориальных зон, предусмотренных на территории муниципального образования. По своему содержанию оспариваемая часть Решения N 53/2 не подпадает под понятие "градостроительный регламент", предусмотренное пунктом 9 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации, как не является и видом разрешенного использования земельного участка.

При таких обстоятельствах, вопреки доводам представителя административных истцов, Решение N 53/2 в оспариваемой части не вводит и не устанавливает на территории Арамильского городского округа какого-либо градостроительного регламента, как не устанавливает (не вводит) и какого-либо вида разрешенного использования земельных участков.

Градостроительные регламенты для территориальной зоны размещения среднеэтажной многоквартирной жилой застройки без объектов обслуживания, включая виды разрешенного использования земельных участков, предусмотрены пунктом 6 статьи 3 главы 1 "Градостроительные регламенты" приложения к Решению Думы Арамильского городского округа от 28 февраля 2013 года N 17/1 (т.1, л.д. 156, 156 - оборот).

Поскольку оспариваемой частью Решения N 53/2 не устанавливается вид разрешенного использования земельных участков, то эта часть нормативного правового акта не может противоречить как абзацу 3 пункта 2 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации, предусматривающему, что виды разрешенного использования земельных участков определяются в соответствии с классификатором видов разрешенного использования земельных участков, утвержденным Приказом Минэкономразвития Российской Федерации от 01 сентября 2014 года N 540, так и самому названному классификатору.

Оспариваемая часть Решения N 53/2, являясь всего лишь наименованием и обозначением территориальной зоны, сама по себе не предусматривает каких-либо действий (мероприятий) по проектированию, строительству и развитию территории муниципального образования. В связи с этим суд не усматривает какого-либо ее противоречия требованиям статьи 46 Воздушного кодекса Российской Федерации, предусматривающей, что проектирование, строительство и развитие городских и сельских поселений в пределах приаэродромной территории должно проводиться по согласованию с собственником аэродрома.

Изменение стоимости земельных участков истцов, как следует из представленных ими документов, происходит в результате строительства объекта на смежном земельном участке, а не в результате издания оспариваемой части Решения N 53/2. Следовательно, доводы об изменении стоимости земельных участков в данном случае не свидетельствуют о нарушении прав истцов оспариваемой частью нормативного правового акта. Суд не усматривает каких-либо нарушений прав истцов.

Поскольку оспариваемая часть Решения N 53/2 соответствует законодательству, имеющему большую юридическую силу, нарушений прав административных истцов она не допускает, то в силу пункта 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в удовлетворении требований следует отказать.

Руководствуясь статьями 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд решил:

отказать в удовлетворении требований Ершова В.М., Смолякова С.В., Ершовой Л.И., Богомолова В.Г., Костаревой Н.Ю., Костарева Д.А., Муравьевой Н.И., Муравьева А.В., Шлыгина Г.А., Пинютина В.В. о признании недействующим подпункта "б" пункта 1.2. в части слов "Ж-5 - зона размещения среднеэтажной многоквартирной жилой застройки без объектов обслуживания" Решения Думы Арамильского городского округа от 25 июня 2015 года N 53/2 "О внесении изменений в Правила землепользования и застройки Арамильского городского округа, утвержденных Решением Думы Арамильского городского округа от 28 февраля 2013 года N 17/1, в части изменения границ территориальных зон, установленных в отношении земельных участков, расположенных по адресу: Свердловская область, Сысертский район, г. Арамиль, ул. Рабочая, дома N 102 - 116, 111 - 121, ул. Щорса, дома N 55, 59а"

Решение может быть обжаловано в течение одного месяца со дня его принятия в окончательной форме в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации с подачей жалобы через Свердловский областной суд.

Судья

Шумков Е.С.