Решение Свердловского областного суда от 26 декабря 2016 г. N 3а-429/2016 (ключевые темы: городская дума - правила благоустройства - акты органов местного самоуправления - административные правонарушения - обеспечение безопасности дорожного движения)

Решение Свердловского областного суда
от 26 декабря 2016 г. N 3а-429/2016

Именем Российской Федерации

город Екатеринбург 26 декабря 2016 года

Свердловский областной суд в составе:

председательствующего судьи Старкова М.В.,

при секретаре Драгановой Л.А.,

с участием представителей:

административного истца - Сердитовой Я.В.,

административного ответчика - Губернатора Свердловской области - Шахматова В.В.,

административного ответчика - Законодательного Собрания Свердловской области - Крылатовой И.Ю.,

административного ответчика - Екатеринбургской городской Думы и Главы Екатеринбурга - Александрова В.В.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело

по административному исковому заявлению Логиновских М.С. о признании нормативных правовых актов недействующими в части,

установил:

пунктом 1 статьи 17 Закона Свердловской области от 14 июня 2005 года N 52-ОЗ "Об административных правонарушениях на территории Свердловской области" установлена административная ответственность за нарушение установленных нормативными правовыми актами органов местного самоуправления правил благоустройства территорий населённых пунктов, если эти действия (бездействие) не содержат деяния, ответственность за совершение которого установлена федеральным законом.

Действующая редакция названной нормы создана Законами Свердловской области от 01 июля 2013 года N 59-ОЗ (л.д. 195); от 13 апреля 2015 года N 31-ОЗ (л.д. 196-199); от 27 мая 2015 года N 38-ОЗ (л.д. 201); от 12 октября 2015 года N 101-ОЗ (л.д. 202). Перечисленные Законы Свердловской области были официально опубликованы, вступили в силу (л.д. 203).

Решением Екатеринбургской городской Думы от 21 декабря 2010 года N 87/34 утверждены Правила создания, содержания и охраны зелёных насаждений на территории муниципального образования "город Екатеринбург".

Решением Екатеринбургской городской Думы от 14 июня 2016 года N 17/51 внесены изменения в решение Екатеринбургской городской Думы от 21 декабря 2010 года N 87/34 (л.д. 141-143), создавшие в результате действующую редакцию нормативного правового акта.

Правила создания, содержания и охраны зелёных насаждений на территории муниципального образования "город Екатеринбург" опубликованы в "Вестнике Екатеринбургской городской Думы" (л.д. 165, 166).

В пункте 15 названных Правил установлено, что на озеленённых территориях запрещается (л.д. 132):

осуществлять проезд механизированных транспортных средств (мотоциклов, снегоходов, тракторов и автомашин), за исключением машин специального назначения, на участках земли, занятых растительностью естественного или искусственного происхождения; (абзац восьмой)

производить парковку машин и автомобилей на газонах; (абзац десятый).

Решением Екатеринбургской городской Думы от 26 июня 2012 года N 29/61 утверждены Правила благоустройства территории муниципального образования "город Екатеринбург" (л.д. 89-121), которые были опубликованы в "Вестнике Екатеринбургской городской Думы" (л.д. 167, 168).

Правила благоустройства территории муниципального образования "город Екатеринбург" действуют с учётом изменений, внесённых решениями Екатеринбургской городской Думы от 22 октября 2013 года N 5/4 и от 23 июня 2015 года N 23/36 (л.д. 122-125).

В соответствии с абзацем четвёртым пункта 7 Правил благоустройства территории муниципального образования "город Екатеринбург" на территории муниципального образования "город Екатеринбург" запрещается заезд и парковка транспортных средств и размещение объектов строительного или производственного оборудования на газонах, цветниках, детских и спортивных площадках (л.д. 95).

03 августа 2016 года гражданин Логиновских М.С. осуществил заезд и парковку транспортного средства на газоне. За совершение этого правонарушения, постановлением от 29 сентября 2016 года Логиновских М.С. привлечён к административной ответственности по пункту 1 статьи 17 Закона Свердловской области от 14 июня 2005 года N 52-ОЗ "Об административных правонарушениях на территории Свердловской области" (л.д. 19-22).

26 октября 2016 года Логиновских М.С. обратился в Свердловский областной суд с административным исковым заявлением, подлежащим рассмотрению в порядке главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации. Представитель Логиновских М.С., уточнив в судебном заседании требования, просила признать недействующими:

абзац четвёртый пункта 7 в части слов "заезд и парковка транспортных средств и" Правил благоустройства территории муниципального образования "город Екатеринбург", утверждённых решением Екатеринбургской городской Думы от 26 июня 2012 года N 29/61 (далее - Правила N 29/61);

абзацы восьмой и десятый пункта 15 Правил создания, содержания и охраны зелёных насаждений на территории муниципального образования "город Екатеринбург", утверждённых решением Екатеринбургской городской Думы от 21 декабря 2010 года N 87/34 (далее - Правила N 87/34);

пункт 1 статьи 17 Закона Свердловской области от 14 июня 2005 года N 52-ОЗ "Об административных правонарушениях на территории Свердловской области" (далее - Закон N 52-ОЗ).

В обоснование своих требований Логиновских М.С. указал, что оспариваемые нормы, не отвечая критерию правовой определённости, противоречат положениям законодательства Российской Федерации, имеющим большую юридическую силу. По мнению административного истца, оспариваемые нормы не соответствуют положениям Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, Федерального закона от 10 декабря 1995 года N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения", Правил дорожного движения, утверждённых Постановлением Правительства Российской Федерации от 23 октября 1993 года N 1090.

В судебном заседании представитель административного истца заявленные требования поддержала, настаивала на удовлетворении административного искового заявления, просила признать недействующими обозначенные нормы.

Административные ответчики требования не признали. Представители административных ответчиков в судебном заседании просили отказать в удовлетворении административного искового заявления по доводам и основаниям, которые изложены в представленных письменных возражениях.

В судебное заседание для дачи заключения по административному делу не явился прокурор, направив 21 декабря 2016 года заявление с просьбой рассматривать административное дело без участия прокурора. В соответствии с частью 5 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации неявка в судебное заседание прокурора, который участвует в судебном разбирательстве в целях дачи заключения по административному делу, не является препятствием к рассмотрению административного дела. При таких обстоятельствах, учитывая надлежаще извещение, а также отсутствие возражений от лиц, участвующих в судебном заседании, суд определил рассмотреть административное дело без участия прокурора.

Заслушав лиц, участвующих в судебном заседании, исследовав и оценив собранные по делу доказательства, суд приходит к следующему.

В силу пункта "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации административное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Как установлено частью 1 статьи 1.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях законодательство об административных правонарушениях состоит из названного Кодекса и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях.

Установление законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления относится к ведению субъектов Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях (пункт 1 части 1 статьи 1.3-1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях).

Аналогичное положение содержится в подпункте 39 пункта 2 статьи 263 Федерального закона от 06 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

При этом, положениями пункта 3 части 1 статьи 1.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях установлено, что к исключительному ведению Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях относится установление административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Правовые основы обеспечения безопасности дорожного движения на территории Российской Федерации определяет Федеральный закон от 10 декабря 1995 года N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения", который устанавливает, что в ведении Российской Федерации находится формирование и проведение на территории Российской Федерации единой государственной политики в области обеспечения безопасности дорожного движения (статья 6 названного Федерального закона).

В соответствии с пунктом 4 статьи 22 названного Федерального закона единый порядок дорожного движения на всей территории Российской Федерации устанавливается Правилами дорожного движения, утверждаемыми Правительством Российской Федерации.

Порядок размещения транспортных средств, в том числе остановки и стоянки, регламентирован разделами 12 и 17 Правил дорожного движения, утверждённых Постановлением Правительства Российской Федерации от 23 октября 1993 года N 1090.

Таким образом, проанализировав вышеизложенные нормы, суд приходит к выводам, что общественные отношения, связанные с размещением транспортных средств, с остановкой и стоянкой транспортных средств, урегулированы на федеральном уровне федеральным законодательством в области обеспечения безопасности дорожного движения. Полномочий у регионального законодателя, а также у органов местного самоуправления, по изменению установленного порядка, а также и по его регулированию, не имеется. Следовательно, при таком правовом регулировании, ответственность за нарушение норм и правил, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, также может быть установлена только лишь федеральным законом.

Кроме того, из положений статьи 1.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях вытекает основополагающее правило о необходимости конкретизации материального основания административной ответственности непосредственно в законе об административных правонарушениях субъекта Российской Федерации, а не в отсылочном акте. То есть, правовая норма регионального закона должна отвечать требованиям определённости, ясности, недвусмысленности и согласованности с системой действующего правового регулирования.

Между тем, бланкетная конструкция оспариваемого пункта 1 статьи 17 Закона N 52-ОЗ, вводя ответственность за нарушение установленных нормативными правовыми актами органов местного самоуправления правил благоустройства территорий населённых пунктов (при условии, если эти действия (бездействие) не содержат деяния, ответственность за совершение которого установлена федеральным законом), не несёт и не содержит достаточной и необходимой информации о муниципальных правовых актах. Следует отметить, что ответственность за нарушение правил благоустройства территорий населённых пунктов никаким федеральным законом не установлена и отсутствует. Это также вносит неясность и неопределённость при применении оспариваемой нормы, поскольку невозможно понять (дать толкование) о какой же ответственности в данном случае региональным законодателем было предусмотрено (оговорено) данное условие. Точно также, нельзя установить за нарушение каких конкретных правил региональным законодателем вводится административная ответственность.

В свою очередь, неясность и неоднозначное толкование нормативного правового акта или его части являются самостоятельными основаниями для признания нормативного правового акта или его части противоречащими федеральному законодательству и недействующими (пункт 25 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части").

Фактическое применение в отношении административного истца оспариваемого пункта 1 статьи 17 Закона N 52-ОЗ позволяет также сделать вывод о том, что этой нормой, по своей сути, на территории Свердловской области устанавливается ответственность за нарушение правил движения, остановки и стоянки автотранспортных средств, которая предусмотрена Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.

Изложенное, в своей совокупности, означает, что пункт 1 статьи 17 Закона N 52-ОЗ не отвечает требованиям определённости. Оспариваемая норма действительно принята региональным законодателем с превышением предоставленных субъекту Российской Федерации полномочий в данной сфере общественных отношений, противоречит вышеизложенным положениям действующего федерального законодательства, влечёт неясность и неоднозначное толкование нормативного правового акта, допуская на практике фактическое привлечение к ответственности за нарушения единого порядка дорожного движения, что является недопустимым.

При таких обстоятельствах, оспариваемый административным истцом пункт 1 статьи 17 Закона N 52-ОЗ следует признать недействующим.

Относительно требования Логиновских М.С. о признании недействующими в оспариваемой части нормативных правовых актов органов местного самоуправления (вышеназванных положений Правил N 29/61 и N 87/34) суд считает, что в указанной части административное исковое заявление также подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

Пунктом 25 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения городского округа отнесены: утверждение правил благоустройства территории городского округа, устанавливающих в том числе требования по содержанию зданий (включая жилые дома), сооружений и земельных участков, на которых они расположены, к внешнему виду фасадов и ограждений соответствующих зданий и сооружений, перечень работ по благоустройству и периодичность их выполнения; установление порядка участия собственников зданий (помещений в них) и сооружений в благоустройстве прилегающих территорий; организация благоустройства территории городского округа (включая освещение улиц, озеленение территории, установку указателей с наименованиями улиц и номерами домов, размещение и содержание малых архитектурных форм), а также использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах городского округа.

Благоустройство территории поселения (городского округа) - это комплекс предусмотренных правилами благоустройства территории поселения (городского округа) мероприятий по содержанию территории, а также по проектированию и размещению объектов благоустройства, направленных на обеспечение и повышение комфортности условий проживания граждан, поддержание и улучшение санитарного и эстетического состояния территории (абзац 18 части 1 статьи 2 названного Федерального закона).

Как предусмотрено частями 1 и 4 статьи 7 этого же Федерального закона по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты. Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Оспариваемые положения Правил N 29/61 и N 87/34, которые были утверждены решениями Екатеринбургской городской Думы, устанавливают запреты осуществлять проезд механизированных транспортных средств (мотоциклов, снегоходов, тракторов и автомашин), за исключением машин специального назначения, на участках земли, занятых растительностью естественного или искусственного происхождения; производить парковку машин и автомобилей на газонах; заезжать и парковать транспортные средства на газонах, цветниках, детских и спортивных площадках.

Между тем, как уже указано выше, отношения, связанные с размещением транспортных средств, с остановкой и стоянкой транспортных средств, урегулированы на федеральном уровне федеральным законодательством в области обеспечения безопасности дорожного движения. Таких полномочий у органов местного самоуправления по изменению установленного порядка, а также и по его регулированию, не имеется.

Установление таких запретов органом местного самоуправления, в совокупности и во взаимосвязи с рассматриваемым положением пункта 1 статьи 17 Закона N 52-ОЗ, фактически влечёт административную ответственность в области дорожного движения, однако, таким полномочием по установлению запретов орган местного самоуправления не обладает. Действующий единый порядок остановки и стоянки транспортных средств, введённый федеральным законодателем в Правилах дорожного движения Российской Федерации, обязателен к соблюдению всеми субъектами правоотношений, в том числе и органами местного самоуправления.

Кроме того, положениями Правил дорожного движения Российской Федерации, Федерального закона от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", Федерального закона от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", Правил и норм технической эксплуатации жилищного фонда, утверждённых постановлением Госстроя России от 27 сентября 2003 года N 170, Правил создания, охраны и содержания зелёных насаждений в городах Российской Федерации, утверждённых приказом Госстроя России от 15 декабря 1999 года N 153, также установлен запрет на проезд и стоянку автотранспортных средств на озеленённых территориях, газонах, участках с зелёными насаждениями и в других местах общего пользования дворовых территорий.

Размещение транспортных средств на газонах, участках с зелёными насаждениями означает неисполнение гражданами и организациями перечисленных требований, которые установлены федеральным законодательством.

В данном случае, по мнению суда, оспариваемые положения нормативных правовых актов органа местного самоуправления, являясь по своей сути, повторением и воспроизведением санитарно-эпидемиологических, технических, градостроительных, земляных, экологических и иных федеральных требований, уже предусмотренных и установленных федеральным законодательством, не могут и не должны выступать в качестве основы для введения административной ответственности.

Следовательно, оспариваемые нормы, формально воспроизводя и повторяя предусмотренную федеральным законодательством ответственность за нарушение правил благоустройства территории муниципального образования, но допуская, тем не менее, в действительности привлечение к ответственности за нарушение правил движения, остановки и стоянки автотранспортных средств (то есть, в области дорожного движения), также не могут рассматриваться как соответствующее федеральному законодательству, и поэтому подлежат признанию недействующими.

Как установлено пунктом 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признаётся не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определённой судом даты.

Разрешая вопрос о дате, с которой оспариваемые положения нормативных правовых актов следует признать недействующим, суд исходит из того, что данные правовые нормы применялись, порождая правовые последствия. Указанное обстоятельство, в силу разъяснений, содержащихся в пункте 28 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", является основанием для признания нормативных правовых актов в оспариваемой части недействующими со дня вступления решения в законную силу.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

решил:

административное исковое заявление Логиновских М.С. о признании нормативных правовых актов недействующими в части, удовлетворить.

Признать недействующими со дня вступления решения суда в законную силу:

абзац четвёртый пункта 7 в части слов "заезд и парковка транспортных средств и" Правил благоустройства территории муниципального образования "город Екатеринбург", утверждённых решением Екатеринбургской городской Думы от 26 июня 2012 года N 29/61;

абзацы восьмой и десятый пункта 15 Правил создания, содержания и охраны зелёных насаждений на территории муниципального образования "город Екатеринбург", утверждённых решением Екатеринбургской городской Думы от 21 декабря 2010 года N 87/34;

пункт 1 статьи 17 Закона Свердловской области от 14 июня 2005 года N 52-ОЗ "Об административных правонарушениях на территории Свердловской области".

Решение суда может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение одного месяца со дня его принятия.

Мотивированное решение изготовлено 09 января 2017 года.

Судья

М.В. Старков