Апелляционное определение Свердловского областного суда от 2 ноября 2016 г. N 33а-18530/2016 (ключевые темы: административное судопроизводство - маневренный фонд - муниципальный жилищный фонд - иски прокурора - пользование жилым помещением)

Апелляционное определение Свердловского областного суда
от 2 ноября 2016 г. N 33а-18530/2016

Судья Куликова Г.А. Дело N 33а-18530/2016

Апелляционное определение

02 ноября 2016 года город Екатеринбург

Судебная коллегия по административным делам Свердловского областного суда в составе:

председательствующего Соболевой Т.Е.,

судей Кормильцевой И.И.,

Шумкова Е.С.,

при секретаре Курищевой Л.Ю.,

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению прокурора Туринского района о признании недействующими Правил проживания в жилых помещениях маневренного фонда на территории Туринского городского округа, утвержденных постановлением главы Туринского городского округа от 12 февраля 2016 года N 82,

по апелляционной жалобе административного ответчика главы Туринского городского округа

на решение Туринского районного суда Свердловской области от 26 июля 2016 года.

Заслушав доклад судьи Соболевой Т.Е., объяснения представителя административного истца прокурора Истоминой И.В., возражавшей против удовлетворения апелляционной жалобы, судебная коллегия

установила:

постановлением главы Туринского городского округа от 12 февраля 2016 года N 82 утверждены Правила проживания в жилых помещениях маневренного фонда на территории Туринского городского округа (далее - Правила проживания), опубликованные в районной газете "Известия-Тур" от 19.02.2016 N 8, размещенные на официальном Интернет-сайте Администрации Туринского городского округа 12.02.2016.

Прокурор Туринского района обратился в суд в порядке главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании незаконным постановления главы Туринского городского округа от 12 февраля 2016 года N 82 "Об утверждении Правил проживания в жилых помещениях маневренного фонда на территории Туринского городского округа", возложении обязанности на главу Туринского городского округа незамедлительно устранить допущенные нарушения путем вынесения постановления об отмене оспариваемого постановления.

В обоснование требований указано, что оспариваемое постановление противоречит требованиям части 1 статьи 14, статье 92 Жилищного кодекса Российской Федерации. Порядок пользования жилыми помещениями государственного и муниципального жилищных фондов, а также принадлежащими гражданам на праве собственности жилыми помещениями в многоквартирных домах, установлен Правилами пользования жилыми помещениями, утвержденными Постановлением Правительства Российской Федерации от 21.01.2006 N 25, которыми регулируется проживание в жилых помещениях маневренного фонда на территории Туринского городского округа. В полномочия органов местного самоуправления не входит установление правил проживания в жилых помещениях муниципального жилищного фонда. Принятие нормативного правового акта за пределами компетенции является коррупциогенным фактором, предусмотренным пунктом "д" части 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 26.02.2010 N 96 (в редакции от 18.07.2015).

В судебном заседании представитель административного истца Танаева С.В. настаивала на удовлетворении заявленных требований.

Представитель административного ответчика главы Туринского городского округа Рычкова Н.Н. в судебном заседании заявленные требования не признала по доводам письменных возражений, указывая, что, исходя из пункта 10 статьи 14 Жилищного кодекса Российской Федерации перечень вопросов, отнесенных к полномочиям органов местного самоуправления в жилищной сфере, не является исчерпывающим. В соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения отнесены вопросы владения, пользования и распоряжения имуществом, находящимся в собственности муниципального образования. Правила проживания разработаны в соответствии с положениями федерального законодательства, в рамках предоставленных главе Туринского городского округа полномочий.

Решением Туринского районного суда Свердловской области от 26 июля 2016 года административное исковое заявление прокурора Туринского района удовлетворено полностью, признано незаконным постановление главы Туринского городского округа от 12 февраля 2016 года N 82 "Об утверждении Правил проживания в жилых помещениях маневренного фонда на территории Туринского городского округа", на главу Туринского городского округа возложена обязанность незамедлительно устранить допущенные нарушения путем вынесения постановления об отмене оспариваемого постановления.

В апелляционной жалобе административный ответчик просит решение суда отменить, принять новое решение, указывая, что судом неправильно применены нормы материального права, изложенные в письменных возражениях на административный иск.

Прокурором Туринского района принесены письменные возражения на апелляционную жалобу с указанием о законности и обоснованности решения суда.

Судебная коллегия, изучив материалы дела, проверив законность и обоснованность решения суда в порядке статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, приходит к следующему.

Производство по административным делам об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами, регулируется главой 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, в рамках которой подлежало рассмотрению настоящее дело, а не в порядке главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, в соответствии с которой обратился в суд прокурор и было рассмотрено дело судом.

Вместе с тем, в силу части 5 статьи 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации правильное по существу решение суда первой инстанции не может быть отменено по формальным соображениям.

В соответствии с частью 3 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта, в том числе принятого референдумом субъекта Российской Федерации или местным референдумом, не действующим полностью или в части в суд может обратиться прокурор в пределах своей компетенции.

Согласно пункту 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.

В соответствии с частью 4 статьи 7 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

В соответствии с частью 1 статьи 14 Жилищного кодекса Российской Федерации к полномочиям органов местного самоуправления в области жилищных отношений относятся: 1) учет муниципального жилищного фонда; 2) установление размера дохода, приходящегося на каждого члена семьи, и стоимости имущества, находящегося в собственности членов семьи и подлежащего налогообложению, в целях признания граждан малоимущими и предоставления им по договорам социального найма жилых помещений муниципального жилищного фонда; 2.1) определение дохода граждан и постоянно проживающих совместно с ними членов их семей и стоимости подлежащего налогообложению их имущества в целях признания граждан нуждающимися в предоставлении жилых помещений по договорам найма жилых помещений жилищного фонда социального использования; 2.2) установление максимального размера дохода граждан и постоянно проживающих совместно с ними членов их семей и стоимости подлежащего налогообложению их имущества в целях признания граждан нуждающимися в предоставлении жилых помещений по договорам найма жилых помещений жилищного фонда социального использования; 3) ведение в установленном порядке учета граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма; 3.1) ведение учета граждан, нуждающихся в предоставлении жилых помещений по договорам найма жилых помещений жилищного фонда социального использования; 4) определение порядка предоставления жилых помещений муниципального специализированного жилищного фонда; 5) предоставление в установленном порядке малоимущим гражданам по договорам социального найма жилых помещений муниципального жилищного фонда; 6) принятие в установленном порядке решений о переводе жилых помещений в нежилые помещения и нежилых помещений в жилые помещения; 7) согласование переустройства и перепланировки жилых помещений; 8) признание в установленном порядке жилых помещений муниципального жилищного фонда непригодными для проживания; 9) осуществление муниципального жилищного контроля; 9.1) определение порядка получения документа, подтверждающего принятие решения о согласовании или об отказе в согласовании переустройства и (или) перепланировки жилого помещения в соответствии с условиями и порядком переустройства и перепланировки жилых помещений; 10) иные вопросы, отнесенные к полномочиям органов местного самоуправления в области жилищных отношений Конституцией Российской Федерации, настоящим Кодексом, другими федеральными законами, а также законами соответствующих субъектов Российской Федерации.

В силу положений статьи 92 Жилищного кодекса Российской Федерации жилые помещения маневренного фонда относятся к жилым помещениям специализированного жилищного фонда, в качестве которых используются жилые помещения государственного и муниципального жилищных фондов.

В соответствии с частью 4 статьи 17 Жилищного кодекса Российской Федерации пользование жилым помещением осуществляется с учетом соблюдения прав и законных интересов проживающих в этом жилом помещении граждан, соседей, требований пожарной безопасности, санитарно-гигиенических, экологических и иных требований законодательства, а также в соответствии с правилами пользования жилыми помещениями, утвержденными уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 21.01.2006 N 25 утверждены Правила пользования жилыми помещениями, которыми определен порядок пользования жилыми помещениями государственного и муниципального жилищных фондов, а также принадлежащими гражданам на праве собственности жилыми помещениями в многоквартирных домах (пункт 1), разделом III которых определен порядок пользования жилыми помещениями по договору найма специализированного жилого помещения.

Разрешая дело, суд первой инстанции, проанализировав вышеуказанные нормы федерального законодательства, пришел к правильному выводу о том, что оспариваемое постановление главы Туринского городского округа от 12 февраля 2016 года N 82 "Об утверждении Правил проживания в жилых помещениях маневренного фонда на территории Туринского городского округа" противоречит требованиям статей 14, 92 Жилищного кодекса Российской Федерации, Постановлению Правительства Российской Федерации от 21.01.2006 N 25 "Об утверждении Правил пользования жилыми помещениями", поскольку принято главой Туринского городского округа с превышением полномочий, предоставленных федеральным законодательством органам местного самоуправления.

Судебная коллегия также находит обоснованным довод административного иска прокурора о том, что оспариваемый нормативный правовой акт содержит коррупциогенный фактор, предусмотренный подпунктом "д" пункта 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 26.02.2010 N 96 (в редакции от 18.07.2015) - принятие нормативного правового акта за пределами компетенции - нарушение компетенции государственных органов, органов местного самоуправления или организаций (их должностных лиц) при принятии нормативных правовых актов.

Доводы апелляционной жалобы административного ответчика, которые полностью повторяют правовую позицию, изложенную в суде первой инстанции, являются несостоятельными, поскольку основаны на ошибочном толковании норм материального права и не свидетельствуют о принятии оспариваемого нормативного правового акта органом местного самоуправления в пределах компетенции.

В соответствии с частью 7 статьи 5 Жилищного кодекса Российской Федерации органы местного самоуправления могут принимать нормативные правовые акты, содержащие нормы, регулирующие жилищные отношения, в пределах своих полномочий в соответствии с настоящим Кодексом, другими федеральными законами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Статьей 14 Жилищного кодекса Российской Федерации к компетенции органов местного самоуправления отнесено определение порядка предоставления жилых помещений муниципального специализированного жилищного фонда (пункт 4).

Статьями 65, 67 Жилищного кодекса Российской Федерации определены права и обязанности наймодателя, нанимателя жилого помещения по договору социального найма, которые являются универсальными для всех участников, как договора социального найма жилого помещения, так и договора найма жилого помещения, относящегося к специализированному жилищному фонду.

При этом в силу частей 2, 4 статьи 67 Жилищного кодекса Российской Федерации наниматель жилого помещения по договору социального найма помимо указанных в настоящей статье может иметь иные права и несет иные обязанности, предусмотренные настоящим Кодексом, другими федеральными законами и договором социального найма, в перечне которых также отсутствуют нормативные правовые акты органов местного самоуправления.

Таким образом, анализ вышеприведенных норм федерального законодательства свидетельствует о том, что глава Туринского городского округа при утверждении Правил проживания осуществил оспариваемое правовое регулирование с нарушением компетенции.

Доводы апелляционной жалобы со ссылкой на пункт 3 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", в силу которого к вопросам местного значения отнесены вопросы владения, пользования и распоряжения имуществом, находящимся в собственности муниципального образования, не свидетельствует о произвольной реализации прав органов местного самоуправления, поскольку согласно статье 51 указанного Федерального закона органы местного самоуправления от имени муниципального образования самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

В соответствии с частью 4 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в резолютивной части решения суда по административному делу об оспаривании нормативного правового акта должны содержаться, в частности: указание на удовлетворение административного иска полностью или в части и на признание оспариваемого нормативного правового акта не действующим полностью или в части со дня вступления решения суда в законную силу или с иной определенной судом даты с приведением полного наименования оспариваемого нормативного правового акта, его номера, даты принятия и наименования органа или должностного лица, его издавших или принявших (пункт 1); указание на опубликование решения суда или сообщения о его принятии в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу в официальном печатном издании органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, уполномоченной организации или должностного лица, в котором были опубликованы или должны были быть опубликованы оспоренный нормативный правовой акт или его отдельные положения (пункт 2).

Указанные требования судом первой инстанции выполнены не были по причине неправильного рассмотрения судом административного дела в порядке главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, поэтому резолютивная часть решения суда в указанной части подлежит изменению и приведению в соответствие со статьей 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации

Кроме того, положения статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации не предусматривают обязанность суда возлагать на административного ответчика обязанность принятия решения по конкретному вопросу, совершения определенного действия либо устранения иным способом допущенных нарушений прав, свобод и законных интересов административного истца, что предусмотрено статьей 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, устанавливающей требования к решению суда по административному делу об оспаривании решения, действия (бездействия) органа местного самоуправления.

Согласно статье 216 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в случае признания судом нормативного правового акта не действующим полностью или в части этот акт или его отдельные положения не могут применяться с указанной судом даты (часть 1). Решение суда о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части не может быть преодолено повторным принятием такого же акта (часть 3).

Статьей 10 Конституции Российской Федерации предусмотрено, что государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны. В соответствии со статьей 12 Конституции Российской Федерации местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

По смыслу вышеприведенных правовых норм ветви власти самостоятельны и не могут вмешиваться в компетенцию друг друга. В связи с этим суд не может обязать орган законодательной или исполнительной власти принять или дополнить какой-либо нормативный акт. Суд также не вправе обязать и орган местного самоуправления принять или дополнить какой-либо нормативный правовой акт, поскольку это является исключительной компетенцией органа местного самоуправления.

В данном случае суд должен только проверить нормативный акт в порядке абстрактного нормоконтроля в соответствии с положениями главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и принять соответствующее решение, предусмотренное частью 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

На основании изложенного не подлежит удовлетворению административный иск прокурора в части требования о возложении обязанности на главу Туринского городского округа незамедлительно устранить допущенные нарушения путем вынесения постановления об отмене оспариваемого постановления, решение суда в указанной части подлежит отмене с принятием нового решения в связи с неправильным применением судом норм процессуального и материального права.

В соответствии с пунктом 2 статьи 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения апелляционных жалобы, представления суд апелляционной инстанции вправе отменить или изменить решение суда первой инстанции полностью или в части и принять по административному делу новое решение.

Руководствуясь частью 1 статьи 308, пунктом 2 статьи 309, статьями 310, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Туринского районного суда Свердловской области от 26 июля 2016 года отменить в части удовлетворения административного иска прокурора Туринского района о возложении обязанности на главу Туринского городского округа, принять по делу в указанной части новое решение и изменить резолютивную часть решения суда.

Признать недействующими со дня принятия Правила проживания в жилых помещениях маневренного фонда на территории Туринского городского округа, утвержденные постановлением главы Туринского городского округа от 12 февраля 2016 года N 82. Сообщение о решении суда подлежит опубликованию в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу в районной газете "Известия-Тур" и на официальном Интернет-сайте Администрации Туринского городского округа. Отказать в удовлетворении административного иска прокурора Туринского района в части возложения обязанности на главу Туринского городского округа по вынесению постановления об отмене нормативного правового акта.

Председательствующий Т.Е. Соболева

Судьи И.И. Кормильцева

Е.С. Шумков