Решение Свердловского областного суда от 13 марта 2017 г. N 3а-144/2017 (ключевые темы: режим работы предприятий общественного питания - правила оказания услуг общественного питания - защита прав потребителей - торговая деятельность - предприятие торговли)

Решение Свердловского областного суда
от 13 марта 2017 г. N 3а-144/2017

Мотивированное решение изготовлено 28 марта 2017 года.

дело N 3а-144/2017

Решение

Именем Российской Федерации

13 марта 2017 года г. Екатеринбург

Свердловский областной суд в составе судьи Шумкова Е.С.,

при секретаре Щукиной Е.В.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению заместителя прокурора Свердловской области о признании недействующим решения Думы Нижнетуринского городского округа от 26 августа 2016 года N 582 "О режиме работы предприятий общественного питания и предприятий торговли на территории Нижнетуринского городского круга", установил:

26 августа 2016 года Думой Нижнетуринского городского округа Свердловской области принято решение N 582 "О режиме работы предприятий общественного питания и предприятий торговли на территории Нижнетуринского городского округа" (далее - Решение N 582).

Пунктом 1 названного решения на территории Нижнетуринского городского округа режим работы предприятий общественного питания и предприятий торговли (независимо от типа, формы собственности, и ведомственной принадлежности), расположенных в подвальном, цокольном, первом и втором этажах жилых зданий, пристроенных помещений, в отдельно стоящих зданиях на расстоянии до 100 метров от стены жилого дома, установлен с 07-00 до 23-00 часов (л.д. 24).

Заместитель прокурора Свердловской области обратился в суд с административным иском о признании недействующим со дня принятия Решения N 582, как противоречащего законодательству, имеющему большую юридическую силу.

В обоснование требования указал, что оспариваемое решение принято Думой Нижнетуринского городского округа с превышением компетенции, поскольку ни Федеральный закон от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее Федеральный закон от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ), ни Устав Нижнетуринского городского округа не предоставляют этому органу местного самоуправления полномочий на установление режима работы предприятий общественного питания и предприятий торговли. Не дает таких полномочий органам местного самоуправления и Федеральный закон от 28 декабря 2009 года N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 28 декабря 2009 года N 381-ФЗ). Более того, абзацем 2 пункта 4 Правил оказания услуг общественного питания, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 15 августа 1997 года N 1036, предусмотрено, что режим работы организации в сфере оказания услуг общественного питания (кроме государственной или муниципальной организации), а также индивидуального предпринимателя устанавливается ими самостоятельно.

В судебном заседании участвующий в деле прокурор Курилович И.А. заявленные требования поддержал, просил их удовлетворить. Дополнительно пояснил, что оспариваемое решение также противоречит пунктам 1, 8 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26 июля 2006 года N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Федеральный закон от 26 июля 2006 года N 135-ФЗ).

Представитель Главы Нижнетуринского городского округа Аверьянов А.В. административный иск не признал. Суду пояснил, что Решение N 582 было принято не с целью ограничения конкуренции и не с целью ограничения прав предпринимателей, а с целью защиты прав и законных интересов граждан на отдых, тишину и спокойствие в позднее и ночное время. Право принимать такой нормативный правовой акт в целях защиты прав граждан Думе Нижнетуринского городского округа предоставляют часть 2 статьи 23 Устава Нижнетуринского городского округа, статьи 2, 18, 19 Устава Свердловской области, части 1, 3 статьи 17, статья 18 Конституции Российской Федерации.

Представитель Думы Нижнетуринского городского округа в настоящее судебное заседание не явился, о месте и времени рассмотрения дела был извещен надлежащим образом (л.д. 45). До начала судебного заседания представитель Думы Нижнетуринского городского округа суд не известил о причинах своей неявки, отложить рассмотрение дела не просил.

Суд, в силу части 5 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации рассмотрел дело в отсутствие представителя Думы Нижнетуринского городского округа.

В письменных возражениях представители Думы Нижнетуринского городского округа и Главы Нижнетуринского городского округа просили в удовлетворении иска прокурора отказать, полагая, что оспариваемое прокурором решение не противоречит законодательству, имеющему большую юридическую силу (л.д. 31 - 34).

Заслушав объяснения лиц, явившихся в судебное заседание, исследовав представленные доказательства, суд находит административный иск подлежащим удовлетворению по следующим основаниям.

В силу статьи 12 Конституции Российской Федерации в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно.

Установление общих принципов организации системы органов местного самоуправления пунктом "н" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации отнесено к вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации согласно части 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации определены Федеральным законом от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ.

Статья 7 названного Федерального закона позволяет органам местного самоуправления принимать по вопросам местного значения муниципальные правовые акты (часть 1), подлежащие обязательному исполнению на всей территории муниципального образования (часть 3). Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, этому федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации (часть 4).

Законом Свердловской области от 12 октября 2004 года N 78-ОЗ муниципальное образование Нижнетуринский район наделено статусом городского округа. Официальное наименование муниципального образования - Нижнетуринский городской округ определено статьей 2 Устава Нижнетуринского городского округа, принятого решением Территориальной Думы муниципального образования "Нижнетуринский район" от 31 мая 2005 года N 136 (далее - Устав).

Дума Нижнетуринского городского округа в силу статей 21, 22 Устава является представительным органом местного самоуправления муниципального образования. Дума вправе принимать нормативные правовые акты в форме решений, которые подлежат подписанию и обнародованию Главой Нижнетуринского городского округа (подпункт 3 пункта 1 статьи 46, пункты 6, 7 статьи 47 Устава).

Оспариваемое решение принято на заседании Думы Нижнетуринского городского округа большинством депутатов думы, подписано Главой Нижнетуринского городского округа и опубликовано в установленном порядке 14 сентября 2016 года в общественно-политической газете Нижнетуринского городского округа "Время". Как установлено пунктом 2 решения, оно вступило в действие с 01 сентября 2016 года и является действующим в настоящее время (л.д. 23 - 26).

Предоставляя органам местного самоуправления право принимать нормативные правовые акты, подлежащие обязательному исполнению на территории муниципального образования, Федеральный закон от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ в части 3 статьи 43 конкретизировал, что представительный орган муниципального образования вправе принимать указанные правовые акты только по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования.

Правовое регулирование отношений в области торговой деятельности в силу части 1 статьи 3 Федерального закона от 28 декабря 2009 года N 381-ФЗ осуществляется Гражданским кодексом Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, Законом Российской Федерации от 7 февраля 1992 года N 2300-1 "О защите прав потребителей", другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации, иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Отношения в области оказания услуг общественного питания также урегулированы Гражданским кодексом Российской Федерации, Законом Российской Федерации от 7 февраля 1992 года N 2300-1 "О защите прав потребителей".

Согласно подпункту "б" пункта 7 части 2 статьи 8 Федерального закона от 28 декабря 2009 года N 381-ФЗ хозяйствующие субъекты, осуществляющие торговую деятельность, при организации торговой деятельности и ее осуществлении, за исключением установленных настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами случаев, самостоятельно определяют порядок и условия осуществления торговой деятельности, в том числе режим работы.

Пунктом 2 статьи 1 Закона Российской Федерации от 7 февраля 1992 года N 2300-1 "О защите прав потребителей" Правительству Российской Федерации предоставлено вправо издавать для потребителя и продавца (изготовителя, исполнителя, уполномоченной организации или уполномоченного индивидуального предпринимателя, импортера) правила, обязательные при заключении и исполнении публичных договоров (договоров розничной купли-продажи, энергоснабжения, договоров о выполнении работ и об оказании услуг).

Реализуя указанные полномочия, Правительством Российской Федерации Постановлением от 15 августа 1997 года N 1036 утверждены Правила оказания услуг общественного питания. Согласно пункту 4 этих правил режим работы исполнителя - государственной или муниципальной организации устанавливается по решению соответствующих органов исполнительной власти и органов местного самоуправления. Режим работы исполнителя - организации иной организационно-правовой формы, а также индивидуального предпринимателя устанавливается ими самостоятельно.

Пунктом 3 Правил продажи отдельных видов товаров, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 19 января 1998 года N 55, также предусмотрено, что режим работы продавца - государственной или муниципальной организации устанавливается по решению соответствующих органов исполнительной власти или органов местного самоуправления. Режим работы продавца - организации иной организационно-правовой формы, а также индивидуального предпринимателя устанавливается ими самостоятельно.

Таким образом, вышеприведенные нормы федерального законодательства четко устанавливают, что органы местного самоуправления могут устанавливать режим работы только муниципальных торговых организаций и муниципальных организаций общественного питания.

При этом все вышеперечисленные законы и нормативные правовые акты, а также и иные законодательные акты Российской Федерации и законодательные акты Свердловской области, не предоставляют органам местного самоуправления права принимать правовые акты, устанавливающие режим работы организаций общественного питания и организаций торговли, не являющихся муниципальными, как не предоставляют они органам местного самоуправления и права принимать акты, устанавливающие режим работы индивидуальных предпринимателей, оказывающих услуги общественного питания и торговли.

В соответствии с пунктом 15 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ к вопросам местного значения городского округа отнесены вопросы создания условий для обеспечения жителей городского округа услугами общественного питания, торговли.

Подпунктом 22 пункта 1 статьи 31 Устава установлено, что разрешение указанных вопросов относится к компетенции Администрации Нижнетуринского городского округа.

Полномочия Думы Нижнетуринского городского округа определены статьей 23 Устава, которая не предусматривает полномочий этого органа местного самоуправления на установление режима работы муниципальных торговых организаций и муниципальных организаций общественного питания.

Сопоставление вышеприведенных норм законодательства с содержанием оспариваемого решения позволяет прийти к выводу, что устанавливая в пункте 1 Решения N 582 режим работы предприятий общественного питания и предприятий торговли на территории Нижнетуринского городского округа, расположенных в подвальных, цокольном, первом и втором этажах жилых зданий, пристроенных помещениях, в отдельно стоящих зданиях на расстоянии до 100 метров от стены жилого дома, Дума Нижнетуринского городского округа действовала вне пределов своей компетенции, урегулировав вопросы, которые вышеприведенным федеральным и муниципальным законодательством не отнесены к ее полномочиям.

Принятие такого нормативного правового акта с превышением полномочий органа местного самоуправления свидетельствует о противоречии пункта 1 Решения N 582 требованиям части 3 статьи 43 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ, предусматривающего право представительного орган муниципального образования на принятие правовых актов только по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования.

Пункт 1 Решения N 582 в данном случае также противоречит вышеприведенным нормам подпункта "б" пункта 7 части 2 статьи 8 Федерального закона от 28 декабря 2009 года N 381-ФЗ, пункту 2 статьи 1 Закона Российской Федерации от 7 февраля 1992 года N 2300-1 "О защите прав потребителей", пункту 4 Правил оказания услуг общественного питания, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 15 августа 1997 года N 1036, пункту 3 Правил продажи отдельных видов товаров, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 19 января 1998 года N 55, которыми и урегулирован порядок установления режима работы предприятий общественного питания и торговли.

Пункт 8 статьи 15 Федерального закона от 26 июля 2006 года N 135-ФЗ запрещает принимать органам местного самоуправления акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещается создание дискриминационных условий, то есть условий доступа на товарный рынок, условий производства, обмена, потребления, приобретения, продажи, иной передачи товара, при которых хозяйствующий субъект или несколько хозяйствующих субъектов поставлены в неравное положение по сравнению с другим хозяйствующим субъектом или другими хозяйствующими субъектами.

На территории Нижнетуринского городского округа, как следует из объяснений представителя Главы этого муниципального образования в настоящем судебном заседании, также имеются предприятия общественного питания и предприятия торговли, на которых не распространяется действие Решения N 582, поскольку эти предприятия не расположены в тех помещениях, которые перечислены в этом решении.

Следовательно, Решением N 582 предприятия общественного питания и торговли, расположенные в помещениях, перечисленных в пункте 1 решения, и такие предприятия, располагающиеся в иных помещениях, не перечисленных в названном пункте этого решения, поставлены в неравное положение. Так, первые вправе работать только в часы указанные в Решении N 582, а вторые, обладая правом самостоятельно выбирать режим работы, имеют возможность произвольно, только лишь по собственному усмотрению устанавливать свои часы работы за пределами указанного в решении временного промежутка.

Таким образом, пункт 1 Решения N 582 также противоречит пункту 8 статьи 15 Федерального закона от 26 июля 2006 года N 135-ФЗ, поскольку устанавливает дискриминационные условия в отношении предприятий торговли и общественного питания, расположенных на территории Нижнетуринского городского округа, подпадающих под его действие.

Согласно пункту 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт противоречит полностью или в части иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, суд признает недействующим оспариваемый нормативный правовой акт со дня его принятия или с иной определенной судом даты.

В данном случае имеются основания для удовлетворения административного иска заместителя прокурора Свердловской области. При этом, поскольку иные пункты Решения N 582 не имеют какого-либо юридического значения в отрыве от пункта 1 этого решения, то в связи с противоречием вышеприведенному законодательству недействующим со дня принятия следует признать все это решение.

То обстоятельство, что заявив требования, прокурор ошибся в указании наименования оспариваемого нормативного акта, по мнению суда не препятствует принятию настоящего решения, поскольку иные реквизиты этого нормативного правового акта указаны были верно, правильно было воспроизведено в иске и содержание оспариваемого акта. Эти данные позволили как суду, так и административным ответчикам идентифицировать оспариваемый нормативный правовой акт.

Доводы представителей административных ответчиков, изложенные в отзыве на административный иск, а также в настоящем судебном заседании о том, что принимая оспариваемое решение, Дума Нижнетуринского городского округа действовала исключительно в целях защиты конституционных прав граждан, в данном случае не опровергают вышеуказанных выводов суда о противоречии этого решения нормам федерального законодательства, имеющего большую юридическую силу. Кроме того, защита прав граждан органами местного самоуправления в силу действующего законодательства должна осуществляться только в строгом соответствии с предоставленными этим органам полномочиями и в установленном порядке, а не произвольно, как поступила в данном случае Дума Нижнетуринского городского округа.

Руководствуясь статьями 215, 175 - 180 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд решил:

решение Думы Нижнетуринского городского округа от 26 августа 2016 года N 582 "О режиме работы предприятий общественного питания и предприятий торговли на территории Нижнетуринского городского круга" признать недействующим со дня его принятия.

Сообщение о принятии настоящего решения суда подлежит опубликованию в течение одного месяца со дня его вступления в законную силу в общественно-политической газете Нижнетуринского городского округа "Время".

Решение может быть обжаловано в течение одного месяца со дня его принятия в окончательной форме в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации через Свердловский областной суд.

Судья

Е.С. Шумков