Апелляционное определение Свердловского областного суда от 24 марта 2017 г. N 33а-4515/2017 (ключевые темы: обязательные работы - административное судопроизводство - гарантии прав ребенка - детский оздоровительный лагерь - отбывание наказания)

Апелляционное определение Свердловского областного суда
от 24 марта 2017 г. N 33а-4515/2017

Судебная коллегия по административным делам Свердловского областного суда в составе

председательствующего Шумкова Е.С.

судей Колпаковой А.В., Шабалдиной Н.В.,

при секретаре Щукиной Е.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению прокурора города Нижней Туры Свердловской области о признании незаконным постановления администрации Нижнетуринского городского округа от 15 июля 2016 года N 662 "О внесении изменений в постановление администрации Нижнетуринского городского округа от 12 октября 2015 года N 1001 "Об определении перечня организаций для отбывания осужденными наказания в виде обязательных работ"

по апелляционному представлению прокурора города Нижней Туры Свердловской области на решение Нижнетуринского городского суда Свердловской области от 29 декабря 2016 года.

Заслушав доклад судьи Шумкова Е.С., объяснения представителя административного истца Васильевой М.А., поддержавшей доводы апелляционного представления, судебная коллегия

установила:

15 июля 2016 года администрацией Нижнетуринского городского округа принято постановление N 662 "О внесении изменений в постановление администрации Нижнетуринского городского округа от 12 октября 2015 года N 1001 "Об определении перечня организаций для отбывания осужденными наказания в виде обязательных работ", которым в новой редакции изложен Перечень организаций Нижнетуринского городского округа для отбывания осужденными наказания в виде обязательных работ (далее - Перечень).

В названный Перечень включены муниципальное бюджетное учреждение загородный детский оздоровительный лагерь "Ельничный", а также муниципальное бюджетное учреждение хоккейно-футбольный клуб "Старт" (пункты 14, 15).

Прокурор города Нижней Туры Свердловской области обратился в суд с заявлением о признании незаконными пунктов 14, 15 Перечня.

В обоснование указал, что в ходе проверки соблюдения уголовно-исполнительного законодательства установлено, что отбывание наказаний осужденными к обязательным работам на территории Нижнетуринского городского округа осуществляется в местах и на объектах, определенных в Перечне. Включив в Перечень вышеназванные учреждения, администрация Нижнетуринского городского округа, в нарушение положений Трудового кодекса Российской Федерации, Конвенции о правах ребенка от 20 ноября 1989 года и Федерального закона от 24 июля 1998 года N 124-ФЗ "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации" допустила осуществление труда осужденных в учреждениях для детей, что нарушает права и законные интересы несовершеннолетних.

Решением Нижнетуринского городского суда Свердловской области от 29 декабря 2016 года административный иск прокурора города Нижней Туры Свердловской области оставлен без удовлетворения.

В апелляционном представлении прокурор города Нижней Туры Свердловской области ставит вопрос об отмене решения суда и принятии нового решения об удовлетворении заявленных требований. Ссылается на неправильное применение судом норм материального права, настаивая на своих доводах, приведенных суду первой инстанции и полагая, что они необоснованно отвергнуты.

Представитель администрации Нижнетуринского городского округа в настоящее судебное заседание не явился, о месте и времени рассмотрения дела был извещен факсимильной связью 01 марта 2017 года, а также путем размещения информации о месте и времени рассмотрения настоящего дела на официальном сайте Свердловского областного суда в сети "Интернет". О причине неявки представитель ничего не сообщил, отложить рассмотрение дела не просил.

Поскольку представитель административного ответчика был надлежащим образом извещен о месте и времени рассмотрения дела, судебная коллегия рассмотрела апелляционное представление в отсутствие представителя административного ответчика.

В письменных возражениях на апелляционное представление администрация Нижнетуринского городского округа просит оставить решение суда первой инстанции без изменения, апелляционное представление без удовлетворения.

Заслушав объяснения представителя административного истца, проверив законность и обоснованность решения суда в полном объеме в соответствии с правилами статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия приходит к следующему.

Рассматривая дело, суд первой инстанции пришел к выводу об отсутствии оснований для удовлетворения административного иска, поскольку административным истцом не были ничем не опровергнуты доводы административного ответчика о том, что осужденные к обязательным работам не контактируют с несовершеннолетними, поэтому права и законные интересы несовершеннолетних никак не могут пострадать.

Однако с такими выводами суда первой инстанции судебная коллегия не может согласиться поскольку они основаны на неправильном применении норм материального и процессуального права.

Постановление администрации Нижнетуринского городского округа, утвердившее оспариваемый прокурором Перечень, имеет признаки нормативного правового акта. В связи с этим рассмотрение настоящего дела должно было осуществляться по правилам главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации. При этом суд обязан был проверить и выяснить все обстоятельства, указанные в части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации. Проверить оспариваемый Перечень на соответствие законодательству, имеющему большую юридическую силу и в своем решении привести выводы о соответствии или не соответствии оспариваемого нормативного правового акта требованиям законодательства, имеющего большую юридическую силу.

Однако в решении суда такие выводы отсутствуют.

Судебная коллегия, проверяя Перечень на соответствие законодательству, имеющему большую юридическую силу, приходит к следующему.

Общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации определены Федеральным законом от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Статья 7 названного Федерального закона позволяет органам местного самоуправления принимать по вопросам местного значения муниципальные правовые акты (часть 1), подлежащие обязательному исполнению на всей территории муниципального образования (часть 3). Муниципальные правовые акты могут также приниматься по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (часть 2). Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, этому федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации (часть 4).

В силу статьи 19 указанного Федерального закона полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, по вопросам, не отнесенным в соответствии с настоящим Федеральным законом к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления (часть 1).

Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации осуществляется федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (часть 2).

Обязательные работы, согласно части 1 статьи 49 Уголовного кодекса Российской Федерации, заключаются в выполнении осужденным в свободное от основной работы или учебы время бесплатных общественно полезных работ. Вид обязательных работ и объекты, на которых они отбываются, определяются органами местного самоуправления по согласованию с уголовно-исполнительными инспекциями.

Частью 1 статьи 25 Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации также предусмотрено право органов местного самоуправления определять виды обязательных работ и объекты, на которых они отбываются.

Муниципальное образование Нижнетуринский городской округ расположено на территории Свердловской области, имеет статус городского округа. Администрация этого муниципального образования является исполнительно-распорядительным органом местного самоуправления, наделенным полномочиями по решению вопросов местного значения, и полномочиями по осуществлению отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами Свердловской области, вправе принимать муниципальные нормативные правовые акты в форме постановлений (статьи 1, 2, 21, 30, 46 Устава Нижнетуринского городского округа, принятого решением Территориальной Думы муниципального образования "Нижнетуринский район" 31 мая 2005 года N 136).

Анализ вышеприведенного законодательства позволяет сделать вывод о том, что постановление Администрации Нижнетуринского городского округа от 15 июля 2016 года N 662, утвердившее оспариваемый Перечень, принято этим органом местного самоуправления в пределах его полномочий, предусмотренных вышеназванным федеральным и муниципальным законодательством, и в той форме, в которой этот орган местного самоуправления вправе принимать нормативные правовые акты.

Постановление и утвержденный им Перечень были опубликованы в средстве массовой информации "Время" 27 июля 2016 года N 54.

Оспариваемый перечень вступил в действие в установленном порядке и является действующим в настоящее время.

Условие согласования Перечня, предусмотренное в части 1 статьи 49 Уголовного кодекса Российской Федерации, в данном случае выполнено, что следует из преамбулы вышеназванного постановления администрации Нижнетуринского городского округа.

Основными целями деятельности муниципального бюджетного учреждения загородный детский оздоровительный лагерь "Ельничный" является организация обеспечения развития, отдыха и оздоровления детей в возрасте от 6 до достижения ими 17 лет, создание благоприятных условий для всестороннего развития личности каждого ребенка (пункты 2.1, 2.2 Устава этого муниципального учреждения).

Из пунктов 2.5, 2.7 Устава названного муниципального учреждения следует, что отдых и оздоровление детей в этом учреждении осуществляются не только в летние каникулы (июнь, июль, август), но и в другие периоды года в виде кратковременного, иного разового отдыха, а также в форме проведения туристических палаточных лагерей, экскурсий, слетов, семинаров, курсов, лекций, тренингов, фестивалей, конференций, олимпиад, выставок, спортивных, оздоровительных, культурных и иных мероприятий.

Из материалов дела и из показаний допрошенного судом первой инстанции в качестве свидетеля директора муниципального бюджетного учреждения хоккейно-футбольный клуб "Старт" следует, что в этом бюджетном учреждении также осуществляются спортивные и воспитательные мероприятия с несовершеннолетними детьми.

Анализируя изложенное, судебная коллегия приходит к выводу, что пункты 14 и 15 Перечня допускают отбытие уголовного наказания в виде обязательных работ в организациях осуществляющих деятельность в сфере образования, воспитания, развития несовершеннолетних, организации их отдыха и оздоровления.

В Российской Федерации действует Федеральный закон от 24 июля 1998 года N 124-ФЗ "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации", который устанавливает основные гарантии прав и законных интересов ребенка, предусмотренных Конституцией Российской Федерации, в целях создания правовых, социально-экономических условий для реализации прав и законных интересов ребенка.

Статьей 4 названного Федерального закона закреплены следующие цели государственной политики, осуществляемой государством в целях обеспечения благополучного и защищенного детства: недопущение дискриминации, упрочение основных гарантий прав и законных интересов детей, а также восстановление их прав в случаях нарушений; содействие физическому, интеллектуальному, психическому, духовному и нравственному развитию детей, воспитанию в них патриотизма и гражданственности, а также реализации личности ребенка в интересах общества и в соответствии с не противоречащими Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству традициями народов Российской Федерации, достижениями российской и мировой культуры; защита детей от факторов, негативно влияющих на их физическое, интеллектуальное, психическое, духовное и нравственное развитие.

К выполнению каких-либо работ в организациях осуществляющих деятельность в сфере образования, воспитания, развития несовершеннолетних, организации их отдыха и оздоровления, в том числе в вышеназванных муниципальных учреждениях Нижнетуринского городского округа, могут допускаться лишь те лица, которые не представляют угрозы жизни, здоровью и нравственности несовершеннолетних (пункт 3 Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 18 июля 2013 года N 19-П).

Допуск к работам в названных организациях лиц, которые не отвечают перечисленным критериям, противоречит названным целям государственной политики в интересах детей, установленных Федеральным законом от 24 июля 1998 года N 124-ФЗ "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации", поскольку нельзя абсолютно исключить возможность контакта детей с лицами, не отвечающими данному критерию, выполняющими работы в таких учреждениях.

Федеральный законодатель, конкретизируя категории лиц, которые представляют безусловную угрозу жизни, здоровью и нравственности детей, в части 1 статьи 351.1 Трудового кодекса Российской Федерации определил, что к осуществлению любой трудовой деятельности в сфере образования, воспитания, развития несовершеннолетних, организации их отдыха и оздоровления, медицинского обеспечения, социальной защиты и социального обслуживания, в сфере детско-юношеского спорта, культуры и искусства с участием несовершеннолетних не допускаются лица, имеющие судимость, за преступления, указанные в абзацах третьем и четвертом части второй статьи 331 Трудового кодекса Российской Федерации (за преступления против жизни и здоровья, свободы, чести и достоинства личности (за исключением незаконной госпитализации в медицинскую организацию, оказывающую психиатрическую помощь в стационарных условиях, и клеветы), половой неприкосновенности и половой свободы личности, против семьи и несовершеннолетних, здоровья населения и общественной нравственности, основ конституционного строя и безопасности государства, мира и безопасности человечества, а также против общественной безопасности; за иные умышленные тяжкие и особо тяжкие преступления, не указанные в абзаце третьем настоящей части).

Этим федеральный законодатель установил фактический запрет на осуществление любой деятельности лиц, осужденных за преступления, указанные в абзацах третьем и четвертом части второй статьи 331 Трудового кодекса Российской Федерации, в организациях, осуществляющих деятельность в сфере образования, воспитания, развития несовершеннолетних, организации их отдыха и оздоровления.

Данный запрет должен соблюдаться и при установлении мест отбытия наказаний в виде обязательных работ, поскольку только при соблюдении этого запрета будут соблюдаться вышеназванные цели государственной политики в интересах детей, а дети гарантированно будут ограничены от воздействия лиц, представляющих угрозу их жизни, здоровью и нравственности. То есть будет осуществлена их защита от факторов, негативно влияющих на их физическое, интеллектуальное, психическое, духовное и нравственное развитие.

Вместе с тем, включив в Перечень муниципальные учреждения, указанные в его пунктах 14 и 15, орган местного самоуправления нарушил вышеназванный запрет, установленный федеральным законодательством, поскольку эти нормы Перечня фактически допускают осуществление работ (обязательных работ) осужденными за совершение преступлений, указанных в абзацах третьем и четвертом части второй статьи 331 Трудового кодекса Российской Федерации, в организациях, осуществляющих деятельность в сфере образования, воспитания, развития несовершеннолетних, организации их отдыха и оздоровления. Следовательно, пункты 14 и 15 Перечня в данном случае противоречат требованиям статьи 4 Федерального закона от 24 июля 1998 года N 124-ФЗ "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации", части 1 статьи 351.1 Трудового кодекса Российской Федерации, взятым в их взаимной связи.

В силу пункта 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

При указанных обстоятельствах, установленных судом апелляционной инстанции, у суда первой инстанции отсутствовали основания для отказа в удовлетворении административного иска. Следовательно, решение суда не может быть признано законным, оно подлежит отмене с принятием нового решения о признании недействующими пунктов 14 и 15 Перечня, в той части, в которой они допускают отбывание наказания в виде обязательных работ в муниципальном бюджетном учреждении загородный детский оздоровительный лагерь "Ельничный" и в муниципальном бюджетном учреждении хоккейно-футбольный клуб "Старт" лицами, осужденными к обязательным работам за совершение преступлений, перечисленных в абзацах третьем и четвертом части 2 статьи 331 Трудового кодекса Российской Федерации.

То обстоятельство, что пункт 14 Перечня имеет оговорку о запрете отбывания такого наказания в период проведения оздоровительной кампании, не препятствует принятию вышеуказанного решения, поскольку эта оговорка не исключает отбытие наказания указанными лицами в иной период, когда в учреждении будут проводиться мероприятия с детьми.

Руководствуясь статьей 308, пунктом 2 статьи 309, пунктами 3, 4 части 2 статьи 310, статьей 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Нижнетуринского городского суда Свердловской области от 29 декабря 2016 года отменить, принять по делу новое решение, которым признать противоречащими законодательству, имеющему большую юридическую силу, и недействующими с момента вступления в силу настоящего решения суда пункты 14 и 15 Перечня организаций Нижнетуринского городского округа для отбывания наказания в виде обязательных работ, утвержденного постановлением администрации Нижнетуринского городского округа Свердловской области от 15 июля 2016 года N 662 "О внесении изменений в постановление администрации Нижнетуринского городского округа от 12 октября 2015 года N 1001 "Об определении перечня организаций для отбывания осужденными наказания в виде обязательных работ" в той части, в которой они допускают отбывание наказания в виде обязательных работ в муниципальном бюджетном учреждении загородный детский оздоровительный лагерь "Ельничный" и в муниципальном бюджетном учреждении хоккейно-футбольный клуб "Старт" лицами, осужденными за совершение преступлений, перечисленных в абзацах третьем и четвертом части 2 статьи 331 Трудового кодекса Российской Федерации.

Сообщение о принятии настоящего решения суда подлежит опубликованию в течение месяца со дня его вступления в законную силу в газете "Время" и на официальном сайте администрации Нижнетуринского городского округа в сети "Интернет".

Председательствующий

Шумков Е.С.

судьи

Колпакова А.В.

Шабалдина Н.В.