Апелляционное определение Свердловского областного суда от 12 июля 2017 г. N 33а-9986/2017 (ключевые темы: местные бюджеты - административное судопроизводство - перевозка транспортом общего пользования - размер субсидий - предоставление субсидий)

Апелляционное определение Свердловского областного суда
от 12 июля 2017 г. N 33а-9986/2017

Судебная коллегия по административным делам Свердловского областного суда в составе

председательствующего Шумкова Е.С.,

судей Коряковой Н.С., Колпаковой А.В.

при секретаре Четиной Е.А.

с участием прокурора Васильевой М.А.,

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Общества с ограниченной ответственностью "Пассажирские транспортные перевозки-2" к Администрации г. Каменска-Уральского об оспаривании нормативного правового акта в части по апелляционной жалобе Общества с ограниченной ответственностью "Пассажирские транспортные перевозки-2" на решение Синарского районного суда г. Каменска-Уральского Свердловской области от 24 января 2017 года.

Заслушав доклад судьи Шумкова Е.С., объяснения представителя Общества с ограниченной ответственностью "Пассажирские транспортные перевозки-2" Быкова И.А., возражения относительно жалобы представителя Администрации г. Каменска-Уральского Куринов А.В., заключение прокурора Васильевой М.А., полагавшей решение суда оставить без изменения, судебная коллегия

установила:

постановлением Администрации г. Каменска-Уральского Свердловской области от 05 марта 2015 года N 319 утвержден Порядок предоставления субсидий из бюджета муниципального образования г. Каменск-Уральского юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям, осуществляющим регулярные пассажирские перевозки транспортом общего пользования городского сообщения по социально значимым маршрутам единой маршрутной сети г. Каменска-Уральского (далее по тексту - Порядок).

Названный Порядок определяет цель, условия и процедуру предоставления субсидий из бюджета муниципального образования г. Каменск-Уральский юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям, осуществляющим регулярные пассажирские перевозки транспортом общего пользования по социально значимым маршрутам городского сообщения единой маршрутной сети г. Каменска-Уральского, а также порядок возврата субсидий в случае нарушения условий, установленных при их предоставлении (пункт 1 Порядка).

Постановлением Администрации г. Каменска-Уральского Свердловской области от 15 июня 2016 года N 870 (далее - Постановление N 870, оспариваемое постановление) в Порядок внесены следующие изменения.

Пункт 15 Порядка изложен в новой редакции:

"15. Отраслевой орган отказывает в предоставлении субсидий в следующих случаях:

1) непредоставление либо предоставление не в полном объеме Перевозчиком документов, указанных в пункте 13 настоящего Порядка;

2) неисполнение Перевозчиком заключенного с Администрацией города Каменска-Уральского договора на право осуществления регулярных пассажирских перевозок транспортом общего пользования городского сообщения по маршрутам единой маршрутной сети города Каменска-Уральского;

3) предоставление Перевозчиком документов с нарушением срока, указанного в п. 13 Порядка." (подпункт 5 пункта 1 Постановления N 870).

Также в новой редакции изложен пункт 18 Порядка:

"18. Размер субсидии за отчетный период рассчитывается по каждому социально значимому маршруту по формуле:

, где:

С - размер субсидий, руб.

Д - доход с маршрута, руб.

Р - расход расчетный, руб.

Размер субсидии не может превышать суммы общего убытка по организации. В случае возникновения ситуации, когда размер субсидии превышает сумму общего убытка по организации, субсидия выплачивается в сумме, равной сумме убытка по организации." (подпункт 6 пункта 1 Постановления N 870).

Пункт 20 Порядка дополнен абзацами 10, 11, 12, 13 следующего содержания:

"Расход по маршруту рассчитывается пропорционально сумме полученного дохода по каждому отдельному маршруту.

К расходам по маршруту не относятся следующие виды затрат:

1) суммы начисленного налога на добавленную стоимость, причитающиеся к получению от покупателя (заказчика);

2) суммы начисленного налога на прибыль." (подпункт 9 пункта 1 Постановления N 870).

Пунктом 3 Постановления N 870 установлено, что его действие распространяется на правоотношении, возникшие с 01 апреля 2016 года.

Постановление N 870 официально опубликовано 21 июня 2016 года в средстве массовой информации - газете "Каменский рабочий" N 49.

Административный истец обратился в суд с иском о признании недействующими подпунктов 5, 6 (последний абзац), 9 пункта 1 и пункта 3 Постановления N 870. В обоснование указал, что подпункт 5 пункта 1 противоречит статье 1, главе 21, 22 Гражданского кодекса Российской Федерации; подпункт 6 пункта 1 противоречит пункту 3 Порядка и пункту 1.1 Договоров на право осуществления регулярных пассажирских перевозок автомобильным транспортом общего пользования по маршрутам единой маршрутной сети г. Каменска-Уральского от 02 декабря 2014 года по маршрута N 12 и от 23 апреля 2015 года по маршруту N 15; подпункт 9 пункта 1 не соответствует нормам статьей 23, 173, 174, 286, 287 Налогового кодекса Российской Федерации; пункт 3 не соответствует статьям 4, 422 Гражданского кодекса Российской Федерации, определяющим порядок действия актов гражданского законодательства во времени.

Решением Синарского районного суда г. Каменска-Уральского Свердловской области от 24 января 2017 года в удовлетворении административного иска отказано.

В апелляционной жалобе административным истцом поставлен вопрос об отмене постановленного по делу судебного акта ввиду незаконности.

Представителем Администрации г. Каменска-Уральского на апелляционную жалобу представлены возражения.

Представили заинтересованных лиц ООО "Пассажирские автотранспортные перевозки-1, ООО"Экспресс-1", отраслевого органа Администрации г. Каменска-Уральского по городскому хозяйству в настоящее судебное заседание не явились, о месте и времени рассмотрения дела в апелляционном порядке были извещены надлежащим образом. Судебная коллегия рассмотрела дело в отсутствие представителей указанных лиц.

Заслушав лиц, явившихся в судебное заседание, заключение прокурора, обсудив доводы жалобы, проверив законность и обоснованность решения суда, судебная коллегия приходит к следующему.

Основания для признания нормативного правового акта недействующим полностью или в части предусмотрены пунктом 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, согласно которому суд принимает решение об удовлетворении заявленных требований об оспаривании нормативного правового акта полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Если оспариваемый нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, суд отказывает в удовлетворении административного искового заявления об оспаривании нормативного правового акта (пункт 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Отказывая в удовлетворении административного иска, суд первой инстанции пришел к выводу, что оспариваемые положения Постановления N 870 соответствуют законодательству, имеющему большую юридическую силу.

Судебная коллегия полагает возможным согласиться с такими выводами суда относительно оспариваемых подпунктов 5, 6 (последний абзац), 9 пункта 1 оспариваемого постановления по следующим основаниям.

Пунктом 1 статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации предусмотрена возможность предоставления из местного бюджета субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг на безвозмездной и безвозвратной основе в целях возмещения недополученных доходов и (или) финансового обеспечения (возмещения) затрат в связи с производством (реализацией) товаров (за исключением подакцизных товаров, кроме автомобилей легковых и мотоциклов, винодельческих продуктов, произведенных из выращенного на территории Российской Федерации винограда), выполнением работ, оказанием услуг.

Субсидии из местного бюджета предоставляются в случаях и в порядке, предусмотренных решением представительного органа муниципального образования о местном бюджете и принимаемыми в соответствии с ним муниципальными правовыми актами местной администрации или актами уполномоченных ею органов местного самоуправления (подпункт 3 пункта 2 статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

Законом Свердловской области от 12 октября 2004 года N 70-ОЗ "Об установлении границ муниципального образования город Каменск-Уральский и наделении его статусом городского округа" муниципальное образование г. Каменск-Уральский наделено статусом городского округа.

Представительным органом местного самоуправления названного муниципального образования является Городская Дума г. Каменска-Уральского, исполнительно-распорядительным органом местного самоуправления муниципального образования является - Администрация г. Каменска-Уральского, которую возглавляет глава г. Каменска-Уральского (статьи 20, 21, 26, 28 Устава муниципального образования г. Каменск-Уральский, принятого решением Каменск-Уральской городской Думы от 22 февраля 2006 года N 148).

Проанализировав положения Федерального закона от 06 октября 2013 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Устава муниципального образования муниципального образования г. Каменск-Уральский суд пришел к правильному выводу о принятии оспариваемого нормативного правового акта Администрацией г. Каменска-Уральского в пределах ее полномочий, предусмотренных названными нормативными правовыми актами.

Эти выводы суда согласуются с вышеприведенными требованиями подпункта 3 пункта 2 статьи 78 Бюджетного Кодекса Российской Федерации, предоставляющими местной администрации право принимать нормативные правовые акты по вопросам предоставления субсидий из местного бюджета. Принятие нормативных правовых актов по вопросам определения Порядка предоставления субсидии юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям, осуществляющим регулярные пассажирские перевозки транспортом общего пользования по социально-значимым маршрутам городского сообщения единой маршрутной сети г. Каменска-Уральского предоставлено администрации этого муниципального образования пунктом 19 Решения Городской Думы г. Каменска-Уральского от 23 декабря 2015 года N 523 "О бюджете муниципального образования г. Каменск-Уральский на 2016 год", пунктом 21 Решения Городской Думы г. Каменска-Уральского от 14 декабря 2016 года N 62 "О бюджете муниципального образования г. Каменск-Уральский на 2017 год и плановый период 2018 и 2019 годов". Этими же решениями представительного органа муниципального образования определен размер названных субсидий.

Судом обоснованно сделан вывод о соблюдении процедуры принятия Постановления N 870. Это постановление, как уже указано выше, надлежащим образом опубликовано в средстве массовой информации.

Пунктом 3 статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлено, что нормативные правовые акты, муниципальные правовые акты, регулирующие предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг, должны соответствовать общим требованиям, установленным Правительством Российской Федерации.

Такие Общие требования утверждены Постановлением Правительства Российской Федерации от 06 сентября 2016 года N 887 (далее - Общие требования).

Оспариваемые предписания подпунктов 5, 6 (последний абзац), 9 пункта 1 Постановления N 870 названным Общим требованиям соответствуют.

Так подпункт 5 пункта 1 оспариваемого постановления устанавливает случаи отказа в предоставлении субсидий. Установление таких случаев в нормативных правовых актах органов местного самоуправления, регулирующих предоставление субсидий, предусмотрено подпунктом "в" пункта 4 Общих требований. Судебная коллегия находит правильным вывод суда первой инстанции о том, что введенное названным подпунктом Постановления N 870 новое основание для отказа в предоставлении субсидии "предоставление Перевозчиком" документов с нарушением срока, указанного в п. 13 Порядка" является частным случаем непредставления документов, необходимых для выплаты субсидии, и его установление соответствует подпункту "в" пункта 4 Общих требований.

Подпункты 6 и 9 пункта 1 Постановления N 870 вносят изменения в порядок расчета размера субсидии. Установление такого порядка и внесение в него изменения согласуется с подпунктом "г" пункта 4 Общих требований, предусматривающим, что нормативном правовом акте должна быть указана информация о размере субсидии и (или) порядке ее расчета с указанием информации, обосновывающей ее размер (формулы расчета и порядок их применения, нормативы затрат, статистические данные и иная информация исходя из целей предоставления субсидии), и источника ее получения.

Поскольку нормативными правовыми актами, имеющими большую юридическую силу, в том числе Бюджетным кодексом Российской Федерации, Федеральным законом от 06 октября 2013 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Федеральным законом от 13 июля 2015 года N 220-ФЗ "Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", прямо не предусмотрено формул, методик расчета субсидии перевозчикам по социально значимым маршрутам, то у суда первой инстанции не было оснований полагать, что Подпункты 6 и 9 пункта 1 Постановления N 870 противоречат каким-либо нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Доводы административного истца о противоречии подпунктов 5, 6, 9 пункта 1 оспариваемого постановления требованиям статьи 1, главы 21, 22 Гражданского кодекса Российской Федерации, статьям 23, 173, 174, 286, 287 Налогового кодекса Российской Федерации, статье 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации, Федеральному закону от 06 октября 2013 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Федеральным законом от 13 июля 2015 года N 220-ФЗ "Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", Методике проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 года N 96, иным нормам Порядка и договорам на право осуществления регулярных пассажирских перевозок были проверены судом первой инстанции и обоснованно отвергнуты.

Поскольку подпункты 5, 6, 9 пункта 1 оспариваемого постановления соответствуют законодательству, имеющему большую юридическую силу, суд первой инстанции в соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации правомерно отказал в удовлетворении иска о признании их недействующими.

Отказывая в удовлетворении требования о признании недействующим пункта 3 Постановления N 870, суд, руководствуясь нормами Бюджетного кодекса Российской Федерации, части 1 статьи 47 Федерального закона от 06 октября 2013 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", части 6 статьи 49 Устава муниципального образования муниципального образования г. Каменск-Уральский, пришел к выводу, что они не содержат запрета на распространение действия муниципальных правовых актов, регулирующих спорные правоотношения, на прошлые периоды. Поэтому посчитал, что и этот пункт оспариваемого постановления соответствует законодательству, имеющему большую юридическую силу.

Вместе с тем, Конституционным Судом Российской Федерации в решении от 01 октября 1993 года N 81-р сформулирована правовая позиция, поддержанная в последующих судебных актах, согласно которой основным принципом существования закона во времени является немедленное действие. Придание обратной силы закону - исключительный тип его действия во времени, использование которого относится лишь к прерогативе законодателя. При этом либо в тексте закона содержится специальное указание о таком действии во времени, либо в правовом акте о порядке вступления закона в силу имеется подобная норма. Законодатель, реализуя свое исключительное право на придание закону обратной силы, учитывает специфику регулируемых правом общественных отношений. Обратная сила закона применяется преимущественно в отношениях, которые возникают между индивидом и государством в целом, и делается это в интересах индивида (уголовное законодательство, пенсионное законодательство). В отношениях, субъектами которых выступают физические и юридические лица (к таким относятся и трудовые отношения), обратная сила не применяется, ибо интересы одной стороны правоотношения не могут быть принесены в жертву интересам другой, не нарушившей закон

Согласно принципу недопустимости придания обратной силы закону, ухудшающему правовое положение граждан, который вытекает из Конституции Российской Федерации и имеет общеправовое значение, федеральный законодатель, вводя в действие новые правовые нормы и признавая утратившими силу прежние, обязан, как того требуют статьи 1, 2, 17 (часть 1), 18, 19, 54 (часть 1) и 55 (части 2 и 3) Конституции Российской Федерации, соблюдать принципы справедливости, равенства и поддержания доверия граждан к закону и действиям государства и не вправе придавать обратную силу новому регулированию, если оно ухудшает правовое положение личности, ограничивает ее субъективные права, уже существующие в конкретных правоотношениях.

Во взаимосвязи с положениями Конституции Российской Федерации о равенстве всех перед законом и судом, о равной защите государственной и частной форм собственности и о критериях справедливости и соразмерности при установлении условий реализации того или иного права и его возможных ограничений (статья 8, часть 2; статья 17, часть 3; статья 19, часть 1) это означает, что публичные интересы, перечисленные в статье 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации, могут оправдать правовые ограничения прав и свобод, только если они отвечают требованиям справедливости, являются адекватными, пропорциональными, соразмерными и необходимыми для защиты конституционно значимых ценностей, в том числе прав и законных интересов других лиц, не имеют обратной силы и не затрагивают само существо конституционного права; участники соответствующих правоотношений должны иметь возможность в разумных пределах предвидеть последствия своего поведения и быть уверенными в неизменности своего официально признанного статуса, приобретенных прав, действенности их государственной защиты, т.е. в том, что приобретенное ими на основе действующего законодательства право будет уважаться властями и будет реализовано (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 20 июля 2011 года N 20-П).

В данном случае, оспариваемым постановлением изменены правила расчета субсидий, предоставляемых из бюджета г. Каменска-Уральского. Эти новые правила ведут к уменьшению размера субсидий выплачиваемых их получателям по сравнению с теми, размерами, которые были установлены до введения этих новых правил. Придание этим правилам обратной силы противоречит вышеприведенным правовым позициями Конституционного Суда Российской Федерации, поскольку вступают в разрез с Конституционными принципами справедливости и поддержания доверия граждан к закону и действиям государства. Это противоречие в силу пункта 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации являлось основанием для признания пункта 3 Постановления N 870 недействующим с момента издания этого постановления.

Суд первой инстанции указанные правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации не учел, в связи с этим решение суда в части отказа в признании недействующим пункта 3 оспариваемого постановления подлежит отмене в соответствии с пунктом 4 части 2 статьи 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с принятием нового решения об удовлетворении этой части заявленных требований.

Поскольку иск подлежит частичному удовлетворению, то в пользу административного истца в силу части 1 статьи 11 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации подлежат взысканию понесенные им в связи с рассмотрением дела судебные расходы, а именно расходы в общей сумме 7500 рублей по оплате государственной пошлины при подаче административного иска и при подаче апелляционной жалобы.

Руководствуясь пунктами 1, 2 статьи 309, статьями 310 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Синарского районного суда г. Каменска-Уральского Свердловской области от 24 января 2017 года отменить в части отказа в удовлетворении иска о признании недействующим пункта 3 Постановления Администрации г. Каменска-Уральского Свердловской области от 15 июня 2016 года N 870 "О внесении изменений в порядок предоставления субсидий из бюджета муниципального образования г. Каменск-Уральский юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям, осуществляющим регулярные пассажирские перевозки транспортом общего пользования городского сообщения по социально значимым маршрутам единой маршрутной сети г. Каменска-Уральского", принять по делу в этой части новое решение, которым со дня издания признать недействующим пункт 3 Постановления Администрации г. Каменска-Уральского Свердловской области от 15 июня 2016 года N 870 "О внесении изменений в порядок предоставления субсидий из бюджета муниципального образования г. Каменск-Уральский юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям, осуществляющим регулярные пассажирские перевозки транспортом общего пользования городского сообщения по социально значимым маршрутам единой маршрутной сети г. Каменска-Уральского".

В остальной части решение суда оставить без изменения.

Сообщение о решении суда подлежит опубликованию в течение одного месяца со дня его принятия в газете "Каменский рабочий".

Взыскать с Администрации г. Каменска-Уральского в пользу Общества с ограниченной ответственностью "Пассажирские транспортные перевозки-2" 7500 рублей в возврат уплаченной государственной пошлины.

Председательствующий

Шумков Е.С.

судьи

Корякова Н.С.

Колпакова А.В.