Решение Свердловского областного суда от 20 февраля 2018 г. N 3а-107/2018 (ключевые темы: административное судопроизводство - оспаривание нормативных правовых актов - санитарные правила - законодательство об административных правонарушениях - санитарно-эпидемиологические требования)

Решение Свердловского областного суда
от 20 февраля 2018 г. N 3а-107/2018

Именем Российской Федерации

город Екатеринбург 20 февраля 2018 года

Свердловский областной суд в составе:

председательствующего судьи Старкова М.В.,

при секретаре Кучерявой К.О.,

с участием представителей:

административного истца - Клементьева Александра Владимировича,

административного ответчика - Губернатора Свердловской области - Кострицкого Сергея Ивановича,

административного ответчика - Законодательного Собрания Свердловской области - Мешалкиной Анны Викторовны,

прокурора Куриловича Игоря Александровича,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению акционерного общества "Тандер" о признании нормативного правового акта недействующим в части, установил:

31 мая 2005 года Областной Думой Законодательного Собрания Свердловской области принят, 09 июня 2005 года Палатой Представителей Законодательного Собрания Свердловской области одобрен и 14 июня 2005 года губернатором Свердловской области подписан Закон Свердловской области N 52-ОЗ "Об административных правонарушениях на территории Свердловской области".

Законом Свердловской области от 16 июля 2009 года N 62-ОЗ Закон Свердловской области "Об административных правонарушениях на территории Свердловской области" дополнен статьёй 15-1, которая в настоящее время действует (применяется) в редакции Законов от 27 декабря 2010 года N 126-ОЗ, от 13 апреля 2015 года N 31-ОЗ, устанавливая следующее:

"Статья 15-1. Выбрасывание бытового мусора и иных предметов в не отведённых для этого местах

Выбрасывание бытового мусора и иных предметов вне мест для сбора таких отходов в нарушение порядка, установленного нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, не повлекшее нарушение экологических и санитарно-эпидемиологических требований, -

влечёт наложение административного штрафа на граждан в размере от одной тысячи до пяти тысяч рублей; на должностных лиц - от десяти тысяч до тридцати тысяч рублей; на юридических лиц - от ста тысяч до одного миллиона рублей".

Вышеназванные Законы Свердловской области опубликованы надлежащим образом в официальных печатных изданиях.

АО "Тандер" обратилось в Свердловский областной суд с административным исковым заявлением о признании недействующей вышеизложенной статьи 15-1 Закона Свердловской области N 52-ОЗ "Об административных правонарушениях на территории Свердловской области". По мнению административного истца, оспариваемая норма регионального законодательства не отвечает требованию правовой определённости, принята Законодательным Собранием Свердловской области с превышением и за пределами своих полномочий, кроме того, эта норма не соответствует нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу. На основании оспариваемой нормы административный истец, осуществляющий торговую деятельность, был привлечён к административной ответственности, уплатив наложенный на него административный штраф.

В судебном заседании представитель административного истца заявленные требования поддержал, настаивал на удовлетворении административного искового заявления, просил признать недействующей обозначенную норму.

Административные ответчики требования не признали. Представители административных ответчиков в судебном заседании просили отказать в удовлетворении административного искового заявления по доводам и основаниям, которые изложены в представленных письменных возражениях.

Заслушав лиц, участвующих в судебном заседании, а также заключение прокурора Куриловича И.А., полагавшего, что требования административного искового заявления подлежат удовлетворению, исследовав и оценив собранные по делу доказательства, суд приходит к следующему.

В силу пункта "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации административное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Как установлено частью 1 статьи 1.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях законодательство об административных правонарушениях состоит из названного Кодекса и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях.

Установление законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления относится к ведению субъектов Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях (пункт 1 части 1 статьи 1.3.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях).

Аналогичное положение содержится в подпункте 39 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

При этом, положениями пункта 3 части 1 статьи 1.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях установлено, что к исключительному ведению Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях относится установление административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Таким образом, вопросы установления административной ответственности за нарушение норм и правил, предусмотренных федеральным законодательством, отнесены к ведению Российской Федерации. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе устанавливать административную ответственность за нарушение норм и правил, предусмотренных актами указанных публично-правовых образований, а также актами органов местного самоуправления.

Из этого следует, что законодатель субъекта Российской Федерации, устанавливая административную ответственность за те или иные административные правонарушения, не вправе вторгаться в сферы общественных отношений, регулирование которых составляет предмет ведения Российской Федерации, а также предмет совместного ведения при наличии по данному вопросу федерального регулирования. Следовательно, субъект Российской Федерации вправе установить административную ответственность лишь по вопросам, не урегулированным федеральным законом.

Между тем, анализ норм федерального законодательства позволяет сделать вывод, что требования к сбору, вывозу бытового мусора и иных предметов вне мест для сбора таких отходов, также как и вопросы установления ответственности за несоблюдение таких требований, находят своё отражение и регулирование в нормах федерального законодательства.

Федеральный закон от 24 июня 1998 года N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" как указано в его преамбуле определяет правовые основы обращения с отходами производства и потребления и в статье 1 содержит понятие "твёрдые бытовые отходы". Под этим понятием федеральный законодатель понимает отходы, образующиеся в жилых помещениях в процессе потребления физическими лицами, а также товары, утратившие свои потребительские свойства в процессе их использования физическими лицами в жилых помещениях в целях удовлетворения личных и бытовых нужд. К твёрдым коммунальным отходам также относятся отходы, образующиеся в процессе деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и подобные по составу отходам, образующимся в жилых помещениях в процессе потребления физическими лицами.

Требования к обращению с отходами на территории муниципальных образований, содержащиеся в статье 13 названного Федерального закона, предусматривают, что территории муниципальных образований подлежат регулярной очистке от отходов в соответствии с экологическими, санитарными и иными требованиями. Организация деятельности по накоплению (в том числе раздельному накоплению), сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию и захоронению твёрдых коммунальных отходов на территориях муниципальных образований осуществляется в соответствии с настоящим Федеральным законом.

При этом, статья 28 этого же названного Федерального закона устанавливает, что неисполнение или ненадлежащее исполнение законодательства Российской Федерации в области обращения с отходами должностными лицами и гражданами влечёт за собой дисциплинарную, административную, уголовную или гражданско-правовую ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Что же касается отношений, возникающих в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, то эти отношения регулирует Федеральный закон от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" (статья 4) и предусматривает, что за нарушение санитарного законодательства устанавливается дисциплинарная, административная и уголовная ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации (статья 55).

Проанализировав изложенные нормы, следует сделать вывод, что в положениях федерального законодательства, регулирующего данные вопросы, содержатся прямые предписания о том, что административная ответственность как за нарушение санитарно-эпидемиологического законодательства, так и за нарушение законодательства об отходах производства и потребления, может быть установлена только Российской Федерацией. Установление аналогичной, и по сути тождественной, административной ответственности законодательством субъекта Российской Федерации не допустимо.

Постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 07 сентября 2001 года N 23 введены в действие с 01 января 2002 года санитарные правила "Санитарно-эпидемиологические требования к организациям торговли и обороту в них продовольственного сырья и пищевых продуктов. СП 2.3.6.1066-01". Эти санитарные правила определяют санитарно-эпидемиологические требования к размещению, устройству, планировке, санитарно-техническому состоянию, содержанию организаций торговли продовольственным сырьем и пищевыми продуктами, условиям транспортировки, приёмки, хранения, переработки, реализации продовольственного сырья и пищевых продуктов, а также к условиям труда.

Пункт 2.8 санитарных правил устанавливает, что территория организации торговли и примыкающая к ней по периметру благоустраивается и содержится в чистоте. Руководитель организации торговли обеспечивает, помимо иного и в том числе своевременный вывоз мусора (пункт 14.1). В свою очередь, пунктом 2.7 этих же санитарных правил подробно и детально регламентированы требования к организации и размещению мест сбора мусора, включая требования к периодичности их очищения, а также вывоза.

При этом, за допущенное несоблюдение экологических и санитарно-эпидемиологических требований при сборе, накоплении, использовании, обезвреживании, транспортировании, размещении и ином обращении с отходами производства и потребления, веществами, разрушающими озоновый слой, или иными опасными веществами для правонарушителя наступает административная ответственность в соответствии с федеральной нормой - на основании статьи 8.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях Российской Федерации.

В случае же совершения нарушения законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, выразившегося в нарушении действующих санитарных правил и гигиенических нормативов, невыполнении санитарно-гигиенических и противоэпидемических мероприятий, для правонарушителя последует административная ответственность на основании статьи 6.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях Российской Федерации.

При существующем регулировании правоотношений на уровне федеральных норм, суд приходит к выводу, что в отношении обязанности хозяйствующего субъекта выполнять требования к обращению с отходами на территории муниципальных образований, соблюдение таких обязанностей и требований составляют предмет регулирования федерального законодательства, распространяющего свое действие на всей территории Российской Федерации. Эти требования и так обязательны для исполнения всеми субъектами правоотношений; установленные федеральным законодателем требования не нуждаются в каком-то подтверждении нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации, либо муниципальных образований.

Но фактическое применение в отношении административного истца оспариваемой нормы свидетельствует и позволяет сделать вывод о том, что из-за этой нормы, по своей сути, на территории Свердловской области существует и имеет место привлечение к административной ответственности за нарушения, наступление ответственности за которые предусмотрены в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях.

При таком положении следует согласиться с доводом административного истца, что региональным законодателем при принятии оспариваемой нормы нарушены положения о разграничении нормотворческой компетенции в области законодательства об административных правонарушениях, которые изложены в части 1 статьи 1.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. Оспариваемая норма действительно вторгается в сферу общественных отношений, регулирование которых составляет предмет ведения Российской Федерации, следовательно, принята региональным законодателем с превышением полномочий, и это является основанием для признания её недействующей.

Рассматривая оспариваемую норму с точки зрения требований к её определённости, ясности и недвусмысленности, суд приходит к следующему.

В Постановлении от 27 мая 2003 года N 19-П Конституционным Судом Российской Федерации сформулирована правовая позиция о том, что в силу конституционного принципа равенства всех перед законом и судом (часть 1 статьи 19 Конституции Российской Федерации) запреты и иные установления, закрепляемые в законе, должны быть определёнными, ясными, недвусмысленными. Неопределённость содержания правовой нормы допускает возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения и тем самым - нарушения принципа равенства, а также принципа верховенства закона.

Положениями статьи 1.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях установлено основополагающее правило о необходимости конкретизации материального основания административной ответственности непосредственно в законе об административных правонарушениях субъекта Российской Федерации, а не в отсылочном акте. То есть, правовая норма регионального закона должна отвечать требованиям определённости, ясности, недвусмысленности и согласованности с системой действующего правового регулирования.

Однако, бланкетная конструкция оспариваемой нормы, указывая на "нарушение порядка, установленного муниципальными нормативными правовыми актами" не несёт и не содержит в себе никакой необходимой информации об этих нормативных правовых актах. Тем самым региональный законодатель использовал в конструкции нормы сложный способ отсылки, так как называется и не конкретный муниципальный нормативный правовой акт, и не конкретное противоправное деяние, а используется обобщённое понятие. Это, по мнению суда, ведёт к нарушению принципа равенства лиц, совершивших административные правонарушения на территории одного субъекта Российской Федерации, перед законом.

В свою очередь, неясность и неоднозначное толкование нормативного правового акта или его части также являются самостоятельными основаниями для признания нормативного правового акта или его части противоречащими федеральному законодательству и недействующими (пункт 25 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части").

Изложенное, в своей совокупности, означает, что оспариваемая норма, помимо вышеизложенного, не отвечает также и требованиям определённости. Названная норма принята региональным законодателем с превышением предоставленных субъекту Российской Федерации полномочий в данной сфере общественных отношений. Такая нормотворческая деятельность противоречит вышеизложенным положениям действующего федерального законодательства, имеющего большую юридическую силу; порождает неясность и создаёт неоднозначное толкование нормативного правового акта, что само по себе является недопустимым.

При таких обстоятельствах, оспариваемую АО "Тандер" статью 15-1 Закона Свердловской области "Об административных правонарушениях на территории Свердловской области" следует признать недействующей.

С позицией административных ответчиков, поддержанной в судебном заседании представителями, суд согласиться не может и отклоняет её по причине вышеизложенного понимания и применения положений федерального законодательства. Предлагаемое же административными ответчиками применение правовых норм основано, по мнению суда, на ошибочном и неверном толковании норм материального права.

Как установлено пунктом 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признаётся не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определённой судом даты.

Разрешая вопрос о дате, с которой оспариваемое положение нормативного правового акта следует признать недействующим, суд исходит из того, что данная правовая норма применялась, порождая правовые последствия. Указанное обстоятельство, в силу разъяснений, содержащихся в пункте 28 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", является основанием для признания нормативного правового акта в оспариваемой части недействующим со дня вступления решения в законную силу.

В силу положений пункта 4 части 5 статьи 180 и пунктов 2 и 3 части 4 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в резолютивной части решения суда по административному делу об оспаривании нормативного правового акта должны содержаться:

- указание на опубликование решения суда или сообщения о его принятии в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу в официальном печатном издании органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, уполномоченной организации или должностного лица, в котором были опубликованы или должны были быть опубликованы оспоренный нормативный правовой акт или его отдельные положения.

- указание на распределение судебных расходов.

В статье 61 Устава Свердловской области, и аналогичной, по сути, статье 96 Областного закона от 10 марта 1999 года N 4-ОЗ "О правовых актах в Свердловской области", предусмотрено, что на территории Свердловской области таким изданием, способным обеспечить массовое информирование населения, является "Областная газета".

Соответствующе выполнение требования пункта 2 части 4 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, следует осуществить, по мнению суда, в вышеназванной газете, которая является официальным печатным изданием.

Из положений части 3 статьи 178 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации следует, что при принятии решения суд решает вопросы о распределении судебных расходов.

Положения Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, в том числе глава 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, не устанавливают и не определяют особенностей в отношении взыскания и распределения судебных расходов по делам об оспаривании нормативных правовых актов. Не содержится никаких разъяснений по данному вопросу и в Постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 21 января 2016 года N 1 "О некоторых вопросах применения законодательства о возмещении издержек, связанных с рассмотрением дела". Поэтому следует исходить из того, что вопрос в отношении взыскания и распределения судебных расходов по делам об оспаривании нормативных правовых актов разрешается судом на основании правил, предусмотренных главой 10 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

В соответствии с частью 1 статьи 103 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебные расходы состоят из государственной пошлины и издержек, связанных с рассмотрением административного дела.

Как предусмотрено частью 1 статьи 111 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации стороне, в пользу которой состоялось решение суда, суд присуждает с другой стороны все понесённые по делу судебные расходы, за исключением случаев, предусмотренных статьёй 107 и частью 3 статьи 109 настоящего Кодекса.

Материалы данного административного дела не содержат никаких сведений о понесённых административным истцом судебных расходах, за исключением уплаченных 4500 руб. государственной пошлины. Поэтому, принимая решение, суд также взыскивает с административного ответчика - с Законодательного Собрания Свердловской области в пользу административного истца расходы по уплате государственной пошлины.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд решил:

административное исковое заявление акционерного общества "Тандер" о признании нормативного правового акта недействующим в части удовлетворить.

Признать недействующей со дня вступления решения суда в законную силу статью 15-1 Закона Свердловской области от 14 июня 2005 года N 52-ОЗ "Об административных правонарушениях на территории Свердловской области".

Сообщение о принятии данного решения суда подлежит опубликованию в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу в "Областной газете".

Взыскать с Законодательного Собрания Свердловской области в пользу акционерного общества "Тандер" судебные расходы по уплате государственной пошлины в сумме 4500 руб.

Решение суда может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение одного месяца со дня его принятия.

Мотивированное решение изготовлено 01 марта 2018 года.

Судья

М.В. Старков