Решение Свердловского областного суда от 13 марта 2018 г. N 3а-96/2018 (ключевые темы: территориальные зоны - административное судопроизводство - градостроительное зонирование - правила землепользования и застройки - оспаривание нормативных правовых актов)

Решение Свердловского областного суда
от 13 марта 2018 г. N 3а-96/2018

Свердловский областной суд в составе:

председательствующего судьи Старкова М.В.,

при секретаре Кучерявой К.О.,

с участием прокурора Васильевой Марии Александровны,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело

по административному исковому заявлению Кан Александра Павловича о признании нормативного правового акта недействующим в части,

установил:

29 июня 2017 года Министерством строительства и развития инфраструктуры Свердловской области издан приказ N 704-п "Об утверждении Правил землепользования и застройки городского округа - муниципального образования "город Екатеринбург" (далее - Приказ N 704-п).

Этим приказом утверждены Правила землепользования и застройки городского округа - муниципального образования "город Екатеринбург" (далее - Правила), которые являются приложением к приказу N 704-п.

В утверждённые Правила приказами вышеназванного Министерства вносились изменения, создавшие действующую в настоящее время редакцию нормативного правового акта.

Издававшиеся нормативные правовые акты опубликованы и размещены в установленном порядке на официальном интернет портале правовой информации Свердловской области (http://www.pravo.gov66.ru).

Утверждённые Правила включают в себя три раздела:

- раздел 1 "Порядок применения Правил землепользования и застройки и внесения в них изменений";

- раздел 2 "Карта градостроительного зонирования и карты зон с особыми условиями использования территории";

- раздел 3 "Градостроительные регламенты".

В разделе 2 указано, что в состав Правил входит карта градостроительного зонирования территории муниципального образования "город Екатеринбург". Приложением 47 к Карте градостроительного зонирования территории муниципального образования "город Екатеринбург" является фрагмент N 47 карты градостроительного зонирования территории муниципального образования "город Екатеринбург" (л.д. 172).

Кан А.П. обратился в Свердловский областной суд с административным иском в порядке главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации. Уточнив заявленные требования, утверждая о нарушении своих прав, административный истец просит признать недействующим вышеназванный фрагмент карты градостроительного зонирования в части установления двух территориальных зон (Р-1 и ЗГЛ) в границах арендуемого земельного участка с кадастровым номером 66:41:0309078:8, по адресу: Свердловская область, город Екатеринбург, Чусовской тракт, 2 км.

Кроме того, Кан А.П. просит возложить на администрацию города Екатеринбурга обязанность устранить допущенное нарушение прав и законных интересов административного истца, путём приведения в соответствие территориальной зоны с фактическим использованием и назначением объектов недвижимости, которые расположены на земельном участке.

Полагает, что установление двух территориальных зон противоречит требованиям части 4 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации, а также пункту 2 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации.

Настаивает на разрешении дела по существу, ссылаясь на рассмотрение в арбитражном суде спора об отказе уполномоченного органа в предварительном согласовании предоставления земельного участка, выраженного в письме от 07 августа 2017 года N 17-01-82/6493нз (л.д. 66-71).

Министерство строительства и развития инфраструктуры Свердловской области (административный ответчик) считает требования не обоснованными и не подлежащими удовлетворению по мотивам, изложенным в письменных возражениях, подержанных представителем в судебном заседании.

Заинтересованные лица - Министерство по управлению государственным имуществом Свердловской области, Екатеринбургская городская Дума, администрация города Екатеринбурга разрешение требований оставили на усмотрение суда, о возражениях по существу не сообщили.

Заслушав лиц, участвующих в судебном заседании, а также заключение прокурора Васильевой М.А., полагавшей, что требования административного искового заявления подлежат удовлетворению, исследовав и оценив собранные по делу доказательства, суд приходит к следующему.

Производство по административным делам об оспаривании нормативных правовых актов осуществляется на основании положений главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

В соответствии с частью 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применён этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Исходя из положений части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, и применительно к рассматриваемому административному делу, суд должен выяснить:

1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца;

2) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих:

а) полномочия органа на принятие нормативного правового акта;

б) форма и вид, в которых орган вправе принимать нормативные правовые акты;

в) процедура принятия оспариваемого нормативного правового акта;

г) правила введения нормативного правового акта в действие, в том числе порядок опубликования и вступления в силу;

3) соответствие оспариваемого нормативного правового акта нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Как предусмотрено пунктом 26 части 1 статьи 16, частью 1 статьи 7 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон) утверждение правил землепользования и застройки относится к вопросам местного значения городского округа, по которым принимаются муниципальные правовые акты.

Принимаемые муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации (часть 4 статьи 7 Федерального закона).

В соответствии с Законом Свердловской области от 12 октября 2004 года N 95-ОЗ "Об установлении границ муниципального образования город Екатеринбург и наделении его статусом городского округа" муниципальное образование город Екатеринбург наделено статусом городского округа.

12 октября 2015 года принят закон Свердловской области от N 111-ОЗ "О перераспределении отдельных полномочий в сфере градостроительной деятельности между органами местного самоуправления муниципального образования "город Екатеринбург" и органами государственной власти Свердловской области". Этим законом часть полномочий, в том числе полномочия по утверждению Правил землепользования и застройки муниципального образования "город Екатеринбург", включая подготовку проекта таких правил, внесение изменений в эти правила и совершение иных действий, предусмотренных федеральным законом, в пределах осуществления таких полномочий, переданы Правительству Свердловской области (до 01 января 2018 года).

Постановлением Правительства Свердловской области от 11 ноября 2015 года N 1043-ПП исполнительным органом государственной власти Свердловской области, осуществлявшим отдельные полномочия в сфере градостроительной деятельности на территории муниципального образования "город Екатеринбург" в соответствии с вышеназванным Областным законом определено Министерство строительства и развития инфраструктуры Свердловской области (далее - Министерство). Эти полномочия Министерство осуществляло с 01 января 2016 года до 01 января 2018 года.

Постановлением Правительства Свердловской области от 05 сентября 2012 года N 963-ПП утверждено Положение о Министерстве строительства и развития инфраструктуры Свердловской области, в которое вносились соответствующие изменения в связи с принятием вышеназванного Областного закона. В результате внесения изменений, пунктом 6 утверждённого Положения установлено, что с 01 января 2016 года Министерство наделено полномочием по утверждению правил землепользования и застройки муниципального образования "город Екатеринбург", включая подготовку проекта таких правил, внесение в них изменений и совершение иных действий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, в пределах осуществления такого полномочия.

Министерством издан приказ от 17 февраля 2017 года N 144-П "О подготовке проекта Правил землепользования и застройки городского округа - муниципального образования "город Екатеринбург" и создании комиссии по подготовке проекта Правил землепользования и застройки городского округа - муниципального образования "город Екатеринбург".

Приказ опубликован в "Областной газете" и размещён на официальном интернет портале правовой информации Свердловской области.

Приказом Министерства от 25 апреля 2017 года N 449-П назначены публичные слушания по проекту Правил; результаты публичных слушаний оформлены протоколами и соответствующим заключением.

Приказ, протоколы публичных слушаний и заключение о результатах публичных слушаний также опубликованы и размещены на официальном интернет портале правовой информации Свердловской области.

После этого, Приказом Министерства от 29 июня 2017 года N 704-П утверждены прилагаемые Правила землепользования и застройки городского округа - муниципального образования "город Екатеринбург".

30 июня 2017 года нормативный правовой акт опубликован на официальном интернет портале правовой информации Свердловской области.

Проанализировав вышеизложенные положения регионального законодательства, суд приходит к выводу, что Правила приняты Министерством в пределах полномочий, и в той форме, в которой Министерство вправе принимать Правила. Приказ N 704-п, утвердивший Правила, издан Министерством в тот период времени, когда соответствующие полномочия предоставлены именно этому исполнительному органу государственной власти Свердловской области. Правила введены в действие, в том числе опубликованы и вступили в силу в установленном порядке. Процедура принятия Правил, регламентированная положениями статьей 31 и 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации, также соблюдена, что подтверждается надлежащим образом заверенными копиями документов, представленными в материалы дела и проверенными судом (л.д. 94-257). Оснований для иных, противоположенных утверждений, суд не усматривает; административный истец на такие обстоятельства также не ссылается.

Законодательство о градостроительной деятельности состоит из Градостроительного кодекса Российской Федерации, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Градостроительному кодексу Российской Федерации (часть 1 и 4 статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений. Составной частью правил землепользования и застройки является карта градостроительного зонирования, содержащая границы территориальных зон (пункт 8 статьи 1, пункт 2 части 2 и часть 4 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В соответствии с частью 4 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации на карте градостроительного зонирования устанавливаются границы территориальных зон. Границы территориальных зон должны отвечать требованию принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне. Формирование одного земельного участка из нескольких земельных участков, расположенных в различных территориальных зонах, не допускается. Территориальные зоны, как правило, не устанавливаются применительно к одному земельному участку.

Аналогичное положение, устанавливающее, что границы территориальных зон должны отвечать требованиям принадлежности каждого земельного участка только к одной зоне, установлено пунктом 2 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации.

Из положений пункта 4 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации следует, что при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учётом сложившейся планировки территории и существующего землепользования.

Как видно из материалов рассматриваемого административного дела, и не оспаривается сторонами, 19 января 2012 года (то есть, ранее принятия оспариваемых Правил) на государственный кадастровый учёт поставлен земельный участок с кадастровым номером 66:41:0309078:8; расположенный по адресу: город Екатеринбург, Чусовской тракт, 2 км.

Кан Александр Павлович, на основании договора аренды от 27 октября 2014 года, является арендатором названного земельного участка; 02 февраля 2015 года проведена государственная регистрация договора аренды.

07 июля 2017 года арендатор Кан А.П. обратился в уполномоченный орган по вопросу предварительного согласования предоставления в собственность земельного участка, однако, в письме от 07 августа 2017 года N 17-01-82/6493нз ему сообщено о невозможности рассмотрения данного вопроса. В числе причин указано на нахождение земельного участка в двух территориальных зонах - в зоне Р-1 (зона отдыха) и зоне ЗГЛ (зона городских лесов). Этот отказ Кан А.П. обжалует в Арбитражном суде Свердловской области; производство по делу приостановлено (л.д. 66-71).

Действительное нахождение земельного участка в двух территориальных зонах не вызывает в данном случае у суда никаких сомнений. Такое расположение земельного участка в двух территориальных зонах видно из представленного и заверенного административным ответчиком в цветном и увеличенном виде фрагменте N 47 карты градостроительного зонирования территории муниципального образования "город Екатеринбург".

Более того, ни административный ответчик, ни заинтересованные лица, по существу не оспаривают и не опровергают факт нахождения обозначенного земельного участка в двух названных территориальных зонах. Таких доказательств в распоряжении суда не предоставлено.

Суд приходит к выводу, что расположение арендуемого административным истцом земельного участка одновременно к двум территориальным зонам является незаконным; суд считает, что в оспариваемой части Правила следует признать недействующими по причине их противоречия и несоответствия вышеприведённым нормам Градостроительного кодекса Российской Федерации, имеющим большую юридическую силу.

Как установлено пунктом 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признаётся не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определённой судом даты.

Разрешая вопрос о дате, с которой оспариваемое положение нормативного правового акта следует признать недействующим, суд исходит из того, что данная правовая норма применялась, порождая правовые последствия. Указанное обстоятельство, в силу разъяснений, содержащихся в пункте 28 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", является основанием для признания нормативного правового акта в оспариваемой части недействующим со дня вступления решения в законную силу.

Что касается требования административного истца, настаивающего на рассмотрении и разрешении вопроса о возложении на администрацию города Екатеринбурга обязанность устранить допущенное нарушение прав и законных интересов административного истца, путём приведения в соответствие территориальной зоны с фактическим использованием и назначением объектов недвижимости, которые расположены на земельном участке, то суд приходит к следующему. При рассмотрении административных дел по правилам главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации существуют свои характерные и специфические особенности по проверке оспариваемых норм на их соответствие (не противоречие) нормам, имеющим большую юридическую силу. Возложение же каких-либо обязанностей (а в данном случае то о чём просит Кан А.П. означает именно просьбу и требование возложить обязанность принять нормативный правовой акт), по общему правилу, не возможно и не допустимо.

В статье 216 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации содержится норма, регулирующая подобный вопрос.

Следует исходить из того, что по смыслу части 4 статьи 216 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, возложение судом обязанности на орган, принявший оспариваемый акт, принять новый нормативный правовой акт, заменяющий нормативный правовой акт, признанный недействующим, должно быть связано с выявленной недостаточной правовой урегулированностью административных и иных публичных правоотношений, которая может повлечь за собой нарушение прав, свобод и законных интересов неопределённого круга лиц.

Однако, в данном случае администрация города Екатеринбурга вообще не является административным ответчиком по рассмотренному делу, и не является тем уполномоченным органом, который вправе был бы осуществлять нормотворческую деятельность по данному вопросу.

Кроме того, никакой не урегулированности публичных правоотношений в результате принимаемого судом решения не происходит и не может произойти. Поэтому и требование административного истца о возложении обязанности не может быть удовлетворено судом, несмотря на признание Правил в их оспариваемой части недействующими.

В силу положений пункта 4 части 5 статьи 180 и пунктов 2 и 3 части 4 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в резолютивной части решения суда по административному делу об оспаривании нормативного правового акта должны содержаться указания на распределение судебных расходов и на опубликование решения суда или сообщения о его принятии.

Положения Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, в том числе глава 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, не устанавливают и не определяют особенностей в отношении взыскания и распределения судебных расходов по делам об оспаривании нормативных правовых актов. Не содержится никаких разъяснений по данному вопросу и в Постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 21 января 2016 года N 1 "О некоторых вопросах применения законодательства о возмещении издержек, связанных с рассмотрением дела". Поэтому следует исходить из того, что вопрос в отношении взыскания и распределения судебных расходов по делам об оспаривании нормативных правовых актов разрешается судом на основании правил, предусмотренных главой 10 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

В соответствии с частью 1 статьи 103 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебные расходы состоят из государственной пошлины и издержек, связанных с рассмотрением административного дела.

Как предусмотрено частью 1 статьи 111 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации стороне, в пользу которой состоялось решение суда, суд присуждает с другой стороны все понесённые по делу судебные расходы, за исключением случаев, предусмотренных статьёй 107 и частью 3 статьи 109 настоящего Кодекса.

Материалы рассмотренного дела не содержат никаких сведений о понесённых административным истцом судебных расходах, за исключением уплаченных 300 руб. государственной пошлины. Поэтому, принимая решение, суд также взыскивает с Министерства строительства и развития инфраструктуры Свердловской области в пользу административного истца расходы по уплате государственной пошлины.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

решил:

административное исковое заявление Кан Александра Павловича о признании нормативного правового акта недействующим в части удовлетворить.

Признать недействующим с момента вступления в законную силу решения суда фрагмент N 47 карты градостроительного зонирования территории муниципального образования "город Екатеринбург" Правил землепользования и застройки городского округа - муниципального образования "город Екатеринбург", утверждённых приказом Министерства строительства и развития инфраструктуры Свердловской области от 29 июня 2017 года N 704-п "Об утверждении Правил землепользования и застройки городского округа - муниципального образования "город Екатеринбург" (в действующей редакции) в части установления двух территориальных зон в отношении земельного участка с кадастровым номером 66:41:0309078:8.

Требование о применении части 4 статьи 216 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и о возложении на администрацию города Екатеринбурга обязанности устранить допущенное нарушение прав и законных интересов, не подлежит удовлетворению.

Сообщение о принятии данного решения суда подлежит в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу размещению на официальном интернет портале правовой информации Свердловской области.

Взыскать с Министерства строительства и развития инфраструктуры Свердловской области в пользу Кан Александра Павловича судебные расходы по уплате государственной пошлины в сумме 300 руб.

Решение суда может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение одного месяца со дня его принятия.

Мотивированное решение изготовлено 05 марта 2018 года.

Судья

М.В. Старков