Решение Свердловского областного суда от 16 марта 2018 г. N 3а-58-2018 (ключевые темы: правила землепользования и застройки - территориальные зоны - решение думы - функциональные зоны - разрешенное использование)

Решение Свердловского областного суда
от 16 марта 2018 г. N 3а-58-2018

Свердловский областной суд в составе:

председательствующего судьи Гылкэ Д.И.,

при секретаре Заболотских А.А.,

с участием прокурора Васильевой М.А.,

представителей административного истца общества с ограниченной ответственностью "ГРОСС" Рязановой Н.С., Хемеля С.Г.,

представителей административного ответчика Думы Асбестовского городского округа Самарина А.М., Осинцева Е.А., Собянина А.А.,

представителя заинтересованного лица администрации Асбестовского городского округа Бубнова А.В.,

представителя заинтересованного лица общества с ограниченной ответственностью "Национальная сурьмяная компания" Рязановой Н.С.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "ГРОСС" о признании недействующими Правил землепользования и застройки Асбестовского городского округа, утвержденных решением Думы Асбестовского городского округа от 27 июня 2017 года N 92/1, установил:

решением Думы Асбестовского городского округа от 27 июня 2017 года N 92/1 утверждены Правила землепользования и застройки Асбестовского городского округа в новой редакции (далее - Правила землепользования и застройки).

Общество с ограниченной ответственностью "ГРОСС" (далее - ООО "ГРОСС", Общество) обратилось в суд с административным исковым заявлением, в котором, с учетом изменения заявленных требований (т. 1 л.д. 93-98, т. 2 л.д. 168-170), просит признать недействующими названные Правила землепользования и застройки.

В обоснование заявленных требований указано, что административный истец является собственником земельного участка с кадастровым номером 66:34:0503003:527, площадью 75640 кв. м, с видом разрешенного использования "Производственные и промышленные предприятия I и II классов вредности, металлургические" и находящихся на его территории сооружений, расположенных по адресу: Свердловская область, г. Асбест, Северо-Восточный район, Промышленная зона, 1/1. Статьей 18 Правил землепользования и застройки указанный земельный участок вместо территориальной зоны П-1 (Производственно-коммунальная зона объектов I-II класса санитарной опасности) отнесен к вновь сформированной территориальной зоне П-2 (Производственно-коммунальная зона объектов III-V класса санитарной опасности), в которой были исключены виды разрешенного использования земельного участка, предусмотренные ранее действовавшими Правилами землепользования и застройки. Кроме того, в примечании к таблице статьи 18 Правил землепользования и застройки под * установлен запрет на строительство в территориальной зоне П-2 производственных предприятий I, II, III класса санитарной опасности, а реконструкция существующих предприятий и их капитальный ремонт, если при его проведении затрагиваются конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности, разрешены при условии соблюдения требований, предъявляемых к производственным предприятиям не выше IV класса санитарной опасности.

Административный истец полагает, что формирование территориальной зоны П-2 в отношении земельного участка с кадастровым номером 66:34:0503003:527 осуществлено без учета функциональных зон, предусмотренных Генеральным планом Асбестовского городского округа, фактического (существующего) землепользования, противоречит пунктам 1, 2, 4, 5 части 1 статьи 34, части 8 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации, пункту 2 статьи 7, пункту 2 статьи 40 Земельного кодекса Российской Федерации, пункту 2 статьи 260, пункту 1 статьи 263 Гражданского кодекса Российской Федерации, нарушает права Общества, делая невозможным использование земельного участка в соответствии с его фактическим использованием (на земельном участке функционирует предприятие-арендатор, имеющий III класс санитарной опасности), а также для реализации проектов, осуществляемых в рамках предпринимательской деятельности, а именно: строительства на земельном участке обществом с ограниченной ответственностью "Национальная сурьмяная компания" (далее - ООО "НСК") предприятия по переработке 10 тысяч тонн сурьмяных концентратов в год с получением сурьмы, трехокиси сурьмы, золотосодержащего шлама. Кроме того, в связи с нарушением установленных статьей 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации процедур принятия Правил землепользования и застройки, введения их в действие и опубликования оспариваемый нормативный правовой акт подлежит признанию недействующим в полном объеме.

Относительно заявленных административным истцом требований представителями административного ответчика Думы Асбестовского городского округа и заинтересованного лица администрации Асбестовского городского округа поданы письменные возражения.

В судебном заседании представитель административного истца и заинтересованного лица ООО "НСК" Рязанова Н.С., представитель административного истца Хемеля С.Г. заявленные требования поддержали, просили их удовлетворить.

Представители административного ответчика Самарин А.М., Осинцев Е.А., Собянин А.А., представитель заинтересованного лица администрации Асбестовского городского округа Бубнов А.В. просили в удовлетворении требований административного истца отказать. Указав, что оспариваемый нормативный правовой акт принят Думой Асбестовского городского округа в пределах предоставленных полномочий, введен в действие и опубликован в установленном порядке, нормам, имеющим большую юридическую силу, не противоречит, прав административного истца не нарушает.

Заслушав лиц, участвующих в судебном заседании, а также заключение прокурора Васильевой М.А., полагавшей административное исковое заявление не подлежащим удовлетворению, исследовав и оценив собранные по делу доказательства, суд приходит к следующему.

Разрешая заявленные требования, исходя из положений части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, и применительно к рассматриваемому делу, суд должен выяснить: 1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца; 2) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: а) полномочия Думы Асбестовского городского округа на принятие оспариваемого нормативного правового акта; б) форму и вид, в которых Дума Асбестовского городского округа вправе принимать нормативные правовые акты; в) процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; г) правила введения нормативного правового акта в действие, в том числе порядок опубликования и вступления в силу; 3) соответствие оспариваемого нормативного правового акта нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Статьей 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что законодательство о градостроительной деятельности состоит из данного кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить настоящему Кодексу.

Согласно части 1 статьи 7, пункту 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ), утверждение правил землепользования и застройки относится к вопросам местного значения городского округа, по которым принимаются муниципальные правовые акты.

Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, указанному федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации (часть 4 статьи 7 Федерального закона N 131-ФЗ).

Согласно пунктам 6, 7 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации, в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов осуществляется зонирование территорий.

Документом градостроительного зонирования являются утверждаемые нормативными правовыми актами органов местного самоуправления правила землепользования и застройки (пункт 8 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В соответствии с Законом Свердловской области от 20 июля 2015 года N 95-ОЗ "О границах муниципальных образований, расположенных на территории Свердловской области", статьей 2 Устава Асбестовского городского округа (далее - Устав), принятого решением Асбестовской городской Думы от 07 марта 1996 года, Асбестовский городской округ является муниципальным образованием со статусом городского округа.

В силу пунктов 1, 2 статьи 21, подпункта 9 пункта 3 статьи 22 Устава, Дума Асбестовского городского округа, состоящая из 21 депутата, является представительным органом муниципального образования, наделенным собственными полномочиями по решению вопросов местного значения городского округа, в том числе по утверждению правил землепользования и застройки территории городского округа и внесению изменений в них, по представлению главы городского округа. Нормативные правовые акты Думой городского округа принимаются в форме решений на ее заседаниях открытым, в том числе поименным, или тайным голосованием (подпункт 3 пункта 1 статьи 53, пункт 4 статьи 54 Устава).

Судом установлено, что решением Думы Асбестовского городского округа от 27 июня 2017 года N 92/1 утверждены Правила землепользования и застройки Асбестовского городского округа в новой редакции (т. 3 л.д. 79-136).

Процедура подготовки и принятия правил землепользования и застройки, их утверждения и внесения в них изменений регламентирована статьями 30-35 Градостроительного кодекса Российской Федерации, она включает в себя принятие главой местной администрации решения о подготовке проекта и утверждение состава и порядка деятельности комиссии по подготовке проекта (далее - Комиссия) (части 5, 6 статьи 31), официальную публикацию сообщения о принятии такого решения (часть 7 статьи 31), проверку проекта органом местного самоуправления на соответствие требованиям технических регламентов, документам территориального планирования (часть 9 статьи 31), направление проекта главе муниципального образования для принятия решения о проведении публичных слушаний либо в Комиссию на доработку (части 10, 11 статьи 31), проведение Комиссией публичных слушаний по проекту (части 12, 13, 14 статьи 31), внесение Комиссией изменений в проект с учетом результатов таких слушаний и представление его главе местной администрации (часть 15 статьи 31), который должен принять решение о направлении указанного проекта в представительный орган местного самоуправления или об отклонении проекта и о направлении его на доработку с указанием даты его повторного представления (часть 16 статьи 31).

Обязательными приложениями к проекту правил землепользования и застройки являются протоколы публичных слушаний по указанному проекту и заключение о результатах таких публичных слушаний (часть 15 статьи 31, часть 1 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Правила землепользования и застройки утверждаются представительным органом местного самоуправления и подлежат опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации, и размещаются на официальном сайте городского округа (части 1-3 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Принятию Думой Асбестовского городского округа оспариваемого нормативного правового акта предшествовали следующие процедуры.

Постановлением главы Асбестовского городского округа от 03 мая 2006 года N 158-ПГ "О подготовке проекта Правил землепользования и застройки города Асбеста" (с последующими изменениями) образована комиссия по землепользованию и застройке г. Асбеста для рассмотрения хода выполнения работ по подготовке проекта "Правил землепользования и застройки города Асбеста", внесения изменений в "Правила землепользования и застройки города Асбеста" и принятия решений по условно разрешенным видам использования; утверждено Положение о Комиссии по землепользованию и застройке города Асбеста (т. 1 л.д. 53-57).

28 апреля 2016 года администрацией Асбестовского городского округа принято постановление N 207-ПА, которым были внесены изменения в постановление администрации Асбестовского городского округа от 04 марта 2016 года N 105-ПА "О внесении изменений и дополнений в постановление главы Асбестовского городского округа от 03 мая 2006 года N 158-ПГ "О подготовке проекта Правил землепользования и застройки города Асбеста" и приложение N 1 к постановлению главы Асбестовского городского округа от 03 мая 2006 года N 158-ПГ "О подготовке проекта Правил землепользования и застройки города Асбеста", касающееся состава Комиссии по землепользованию и застройке города Асбеста, изложено в новой редакции (т. 1 л.д. 58-59).

По результатам рассмотрения 10 ноября 2016 года предписания Министерства строительства и развития инфраструктуры Свердловской области от 27 сентября 2016 года об устранении выявленных нарушений законодательства о градостроительной деятельности (т. 2 л.д. 69-72) Комиссией по землепользованию и застройке города Асбеста дано заключение рекомендовать главе администрации Асбестовского городского округа принять решение о внесении изменений в Правила землепользования и застройки и изложения их в новой редакции в соответствии с требованиями градостроительного и земельного законодательства (т. 1 л.д. 64-65).

02 декабря 2016 года администрацией Асбестовского городского округа принято постановление N 600-ПА "О подготовке проекта внесения изменений и дополнений в Правила землепользования и застройки Асбестовского городского округа, утвержденные решением Думы Асбестовского городского округа от 26 января 2007 года N 41/1 "Об утверждении Правил землепользования и застройки Асбестовского городского округа (в редакции решения Думы Асбестовского городского округа от 31 октября 2016 года N 81/5), которым было одобрено заключение Комиссии по землепользованию и застройке города Асбеста и дано поручение данной Комиссии подготовить проект решения Думы Асбестовского городского округа о внесении изменений и дополнений в Правила землепользования и застройки (т. 1 л.д. 58-59). Постановление опубликовано в специальном выпуске газеты "Асбестовский рабочий" "Муниципальный вестник" от 17 декабря 2016 года N 25.

Публичные слушания по проекту Правил землепользования и застройки были назначены на 22 марта 2017 года постановлением администрации Асбестовского городского округа от 17 января 2017 года N 8-ПА "О назначении публичных слушаний" (т. 1 л.д. 66-67).

Указанное постановление, а также проект Правил землепользования и застройки в новой редакции опубликованы в специальном выпуске газеты "Асбестовский рабочий" "Муниципальный вестник" от 19 января 2017 года N 2 (т. 2 л.д. 18); размещены на официальном сайте Асбестовского городского округа в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" (www.asbestadm.ru) 19 января 2017 года и 06 февраля 2017 года (т. 3 л.д. 259-260).

По результатам публичных слушаний, проведенных 22 марта 2017 года (т. 2 л.д. 83-88), участниками было принято решение об отклонении проекта решения Думы Асбестовского городского округа "Об утверждении Правил землепользования и застройки Асбестовского городского округа в новой редакции" и направлении его на доработку.

Результаты публичных слушаний утверждены постановлением администрации Асбестовского городского округа от 03 апреля 2017 года N 200-ПА (т. 2 л.д. 82).

Протокол проведения публичных слушаний по теме: выявление общественного мнения по проекту решения Думы Асбестовского городского округа "Об утверждении Правил землепользования и застройки Асбестовского городского округа в новой редакции" от 22 марта 2017 года размещен на официальном сайте Асбестовского городского округа в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" (www.asbestadm.ru) 10 апреля 2017 года; постановление администрации Асбестовского городского округа от 03 апреля 2017 года N 200-ПА "Об утверждении результатов публичных слушаний" опубликовано в специальном выпуске газеты "Асбестовский рабочий" "Муниципальный вестник" от 18 апреля 2017 года N 10 и размещено на официальном сайте Асбестовского городского округа в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" (www.asbestadm.ru) 10 апреля 2017 года (т. 3 л.д. 259-260).

Повторно публичные слушания по проекту Правил землепользования и застройки в новой редакции были назначены на 26 июня 2017 года постановлением администрации Асбестовского городского округа от 17 мая 2017 года N 300-ПА "О назначении публичных слушаний" (т. 2 л.д. 89-90).

Названное постановление опубликовано в газете "Асбестовский рабочий" от 23 мая 2017 года N 55 (т. 2 л.д. 108), с указанием в проекте решения Думы Асбестовского городского округа "Об утверждении Правил землепользования и застройки Асбестовского городского округа в новой редакции" о возможности ознакомления с Правилами на сайте Асбестовского городского округа - www.asbestadm.ru в разделе "Градостроительное зонирование"; размещено на официальном сайте Асбестовского городского округа в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" (www.asbestadm.ru) 05 июня 2017 года (т. 3 л.д. 259-260).

Проект Правил землепользования и застройки Асбестовского городского округа в новой редакции размещен на официальном сайте Асбестовского городского округа в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" (www.asbestadm.ru) 05 июня 2017 года (т. 3 л.д. 259-260).

Состоявшиеся 26 июня 2017 года публичные слушания по теме: обсуждение доработанного проекта решения Думы Асбестовского городского округа "Об утверждении Правил землепользования и застройки Асбестовского городского округа в новой редакции" оформлены соответствующим протоколом (т. 2 л.д. 95-102); по результатам публичных слушаний 27 июня 2017 года подготовлено заключение (т. 2 л.д. 93-94), рекомендующее Думе Асбестовского городского округа принять решение об утверждении Правил землепользования и застройки Асбестовского городского округа в новой редакции. Протокол публичных слушаний и заключение по результатам публичных слушаний размещены на официальном сайте Асбестовского городского округа в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" (www.asbestadm.ru) 28 июня 2017 года (т. 3 л.д. 259-260).

Результаты публичных слушаний утверждены постановлением администрации Асбестовского городского округа от 27 июня 2017 года N 367-ПА (т. 2 л.д. 92), опубликованным в газете "Асбестовский рабочий" от 11 июля 2017 года N 77.

Решение от 27 июня 2017 года N 92/1 "Об утверждение Правил землепользования и застройки Асбестовского городского округа в новой редакции" принято на заседании Думы Асбестовского городского округа единогласно 14-тью депутатами (т. 3 л.д. 137-138); подписано исполняющим обязанности председателя Думы Асбестовского городского округа и исполняющим обязанности главы Асбестовского городского округа в соответствии с требованиями статьи 54 Устава; в полном объеме опубликовано в специальном выпуске газеты "Асбестовский рабочий" "Муниципальный вестник" от 29 июня 2017 года N 18 и размещено на официальном сайте Асбестовского городского округа в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" (www.asbestadm.ru) 28 июня 2017 года (т. 3 л.д. 259-260).

Недостатки, допущенные при проведении отдельных процедур подготовки проекта Правил землепользования и застройки, в частности, отсутствие в решении о подготовке данного проекта установленного порядка и сроков проведения работ по его подготовке, нарушение сроков проведения публичных слушаний не привели к существенному нарушению порядка принятия и утверждения указанного документа, повлиявшему на законность принятия оспариваемого нормативного правового акта.

Доводы административного истца о неопубликовании доработанного проекта Правил землепользования и застройки и о невозможности ознакомления с ним опровергаются материалами административного дела и вышеуказанными, установленными судом обстоятельствами.

Факт информированности административного истца о времени и месте проведения публичных слушаний (26 июня 2017 года) по доработанному проекту Правил землепользования и застройки и возможности участия в его обсуждении подтверждается открытым обращением ООО "ГРОСС" и ООО "НСК" от 22 июня 2017 года (т. 1 л.д. 164-165) к прокурору города Асбеста о возможном принятии Думой Асбестовского городского округа решения не соответствующего законодательным актам Российской Федерации.

Вопреки доводам административного истца о нарушении процедуры опубликования, Правила землепользования и застройки, с учетом приведенных обстоятельств, доведены до сведения населения Асбестовского городского округа.

Так, согласно разъяснениям, содержащимся в пункте 21 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", официальным опубликованием нормативного правового акта считается публикация его полного текста на государственном языке Российской Федерации (то есть на русском языке) в том средстве массовой информации, которое определено в качестве официального периодического издания, осуществляющего публикацию нормативных правовых актов, принятых данным органом или должностным лицом.

Учитывая, что целью официального опубликования нормативного правового акта является обеспечение возможности ознакомиться с содержанием этого акта тем лицам, права и свободы которых он затрагивает, в исключительных случаях при отсутствии в публичном образовании периодического издания, осуществляющего официальное опубликование нормативных правовых актов, принимаемых в этом публичном образовании, и при опубликовании оспариваемого акта в ином печатном издании либо обнародовании акта (например, в порядке, предусмотренном учредительными документами публичного образования), необходимо проверять, была ли обеспечена населению публичного образования и иным лицам, чьи права и свободы затрагивает принятый акт, возможность ознакомиться с его содержанием. Если такая возможность была обеспечена, порядок опубликования нормативного правового акта не может признаваться нарушенным по мотиву опубликования не в том печатном издании либо доведения его до сведения населения в ином порядке.

Согласно пункту 2 статьи 55 Устава, официальным опубликованием муниципальных нормативных правовых актов является публикация их полного текста в газете "Асбестовский рабочий" или ином печатном средстве массовой информации, определенном решением Думы Асбестовского городского округа.

Материалами административного дела подтверждено, что "Муниципальный вестник" является специальным выпуском газеты "Асбестовский рабочий" (т. 2 л.д. 188, 189), который в соответствии с Федеральным законом от 29 декабря 1994 года N 77-ФЗ "Об обязательном экземпляре документов" входит в состав документов обязательного экземпляра Асбестовского городского округа и доступен для ознакомления в Муниципальном бюджетном учреждении культуры "Централизованная библиотечная система" Асбестовского городского округа.

Помимо указанного, сами Правила землепользования и застройки и иные акты, которые принимались органами местного самоуправления при его подготовке, практически во всех случаях были дополнительно размещены на официальном сайте Асбестовского городского округа в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" (www.asbestadm.ru).

Таким образом, оспариваемый муниципальный правовой акт принят уполномоченным органом в рамках предоставленной компетенции с соблюдением формы принятия нормативного правового акта, порядка его принятия и утверждения, а также официального опубликования.

Проверяя оспариваемый нормативный правовой акт на предмет соответствия нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд приходит к следующему.

Судом установлено, что административный истец ООО "ГРОСС" является собственником земельного участка с кадастровым номером 66:34:0503003:527, площадью 75640 кв. м, расположенного по адресу: Свердловская область, г. Асбест, северо-восточный район, Промышленная зона, N 1/1, относящегося к категории земель: земли населенных пунктов, с разрешенным использованием: производственные и промышленные предприятия I и II классов вредности, металлургические (т. 1 л.д. 17, 18).

Согласно части 1 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации, правила землепользования и застройки разрабатываются в целях: создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия (пункт 1); создания условий для планировки территорий муниципальных образований (пункт 2); обеспечения прав и законных интересов физических и юридических лиц, в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства (пункт 3); создания условий для привлечения инвестиций, в том числе путем предоставления возможности выбора наиболее эффективных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства (пункт 4).

Частью 2 указанной нормы установлено, что правила землепользования и застройки включают в себя: порядок их применения и внесения изменений в указанные правила (пункт 1); карту градостроительного зонирования (пункт 2); градостроительные регламенты (пункт 3).

Оспариваемые административным истцом Правила землепользования и застройки по составу и содержанию соответствуют приведенным требованиям федерального закона.

Порядок установления территориальных зон регламентирован статьей 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации, в соответствии с частью 1 которой при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом: возможности сочетания в пределах одной территориальной зоны различных видов существующего и планируемого использования земельных участков (пункт 1); функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом поселения (за исключением случая, установленного частью 6 статьи 18 настоящего Кодекса), генеральным планом городского округа, схемой территориального планирования муниципального района (пункт 2); определенных настоящим Кодексом территориальных зон (пункт 3); сложившейся планировки территории и существующего землепользования (пункт 4); планируемых изменений границ земель различных категорий (пункт 5); предотвращения возможности причинения вреда объектам капитального строительства, расположенным на смежных земельных участках (пункт 6); историко-культурного опорного плана исторического поселения федерального значения или историко-культурного опорного плана исторического поселения регионального значения (пункт 7).

В соответствии с частью 2 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации градостроительные регламенты устанавливаются с учетом: 1) фактического использования земельных участков и объектов капитального строительства в границах территориальной зоны; 2) возможности сочетания в пределах одной территориальной зоны различных видов существующего и планируемого использования земельных участков и объектов капитального строительства; 3) функциональных зон и характеристик их планируемого развития, определенных документами территориального планирования муниципальных образований; 4) видов территориальных зон; 5) требований охраны объектов культурного наследия, а также особо охраняемых природных территорий, иных природных объектов.

Картой градостроительного зонирования Правил землепользования и застройки земельный участок с кадастровым номером 66:34:0503003:527 отнесен к территориальной зоне П-2 (Производственно-коммунальная зона объектов III-V класса санитарной опасности) (т. 3 л.д. 133-136).

Территориальная зона П-2 в соответствии со статьей 20 Правил землепользования и застройки предназначена для размещения промышленных объектов и производств, объектов транспорта, связи, сельского хозяйства, энергетики, объектов коммунального назначения, являющихся источниками воздействия на среду обитания и здоровье человека III-V класса санитарной опасности.

Статьей 18 Правил землепользования и застройки в форме таблицы установлены виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства по территориальным зонам, в соответствии с которой для территориальной зоны П-2* установлены следующие виды разрешенного использования земельных участков:

основные виды разрешенного использования земельного участка:

автомобилестроительная промышленность; амбулаторное ветеринарное обслуживание; земельные участки (территории) общего пользования; коммунальное обслуживание; легкая промышленность; обеспечение научной деятельности; обслуживание автотранспорта; объекты гаражного назначения; объекты придорожного сервиса; пищевая промышленность; приюты для животных; сельскохозяйственное использование; склады; строительная промышленность; транспорт; фармацевтическая промышленность; деловое управление;

вспомогательные виды разрешенного использования: общественное питание; условно разрешенные виды использования земельного участка: не установлены.

В условных обозначениях к таблице под * указано: строительство в территориальной зоне П-2 производственных предприятий I, II, III класса санитарной опасности не допускается. Реконструкция существующих предприятий, а также их капитальный ремонт, если при его проведении затрагиваются конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности допускается при условии соблюдения требований, предъявляемых к производственным предприятиям не выше IV класса санитарной опасности.

В соответствии с пунктом 5 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации функциональные зоны устанавливаются документами территориального планирования, в которых определяются их границы и функциональное назначение.

Генеральные планы городских округов являются документами долгосрочного территориального планирования, утверждаются на срок не менее чем двадцать лет и включают карту функциональных зон городского округа (часть 11 статьи 9, пункт 3 части 1 статьи 18, пункт 4 части 3 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Согласно части 1 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации, территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

Графической частью Генерального плана Асбестовского городского округа, утвержденного решением Думы Асбестовского городского округа от 25 декабря 2012 года N 16/1 (в редакции решения Думы Асбестовского городского округа от 26 ноября 2015 года N 68/6) (далее - Генеральный план) определено, что земельный участок с кадастровым номером 66:34:0503003:527 входит в состав производственной и коммунально-складской функциональных зон (т. 1 л.д. 60, т. 2 л.д. 30).

Суд не может согласиться с утверждением административного истца о том, что оспариваемые Правила землепользования и застройки приняты Думой Асбестовского городского округа без учета фактического использования вышеуказанного земельного участка, а также определенных Генеральным планом функциональных зон и характеристик их планируемого развития.

Из материалов административного дела следует, что на принадлежащем административному истцу земельном участке функционирует предприятие-арендатор общество с ограниченной ответственностью "Уральский завод резервуарного оборудования", что подтверждается соответствующими договорами и приложениями к ним (т. 1 л.д. 183-224), имеющее, как указал сам административный истец в административном исковом заявлении (т. 1 л.д. 5), III класс санитарной опасности.

Согласно корректуре Генерального плана (т. 2 л.д. 60-61), Генеральным планом предусматривается сохранение существующих площадей промышленных и коммунально-складских предприятий, при условии соблюдения нормативной санитарно-защитной зоны. В числе основных сохраняемых предприятий в таблице N 46 в графе под N 7 указано предыдущее предприятие-арендатор "Асбестовский завод металлоконструкций", также имеющее III класс санитарной опасности.

Вопреки доводам административного истца предполагаемое строительство на земельном участке предприятия I и II классов вредности является планируемым использованием земельного участка.

Таким образом, фактическое использование земельного участка предприятием-арендатором с III классом санитарной опасности соответствует назначению территориальной зоны П-2, а установление в отношении земельного участка, входящего в состав производственной и коммунально-складской функциональных зон, территориальной зоны П-2 (Производственно-коммунальная зона объектов III-V класса санитарной опасности) не противоречит Градостроительному кодексу Российской Федерации.

Кроме того, учитывая, что документы территориального планирования составляют основу для подготовки правил землепользования и застройки, Градостроительный кодекс Российской Федерации в пункте 2 части 1 статьи 34 прямо предписывает при определении территориальных зон учитывать функциональные зоны и параметры их планируемого развития, то есть определять зонирование внутри установленной функциональной зоны, то в целом доводы административного истца о несоответствии оспариваемого нормативного правового акта в указанной части пункту 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации, предусматривающего при подготовке правил учет сложившейся планировки территории и существующего землепользования (подпункт 4), являются необоснованными.

Не усматривает суд противоречий оспариваемого нормативного правового акта и пунктам 1, 5 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации, поскольку, с учетом того, что в местоположении земельного участка с кадастровым номером 66:34:0503003:527 территориальная зона П-2 установлена только в отношении данного земельного участка, что не запрещено законом, то отсутствует необходимость сочетания в пределах одной территориальной зоны различных видов существующего и планируемого использования земельных участков; отсутствуют сведения о планируемых изменениях границ земель различных категорий, которые подлежали учету при установлении территориальной зоны П-2.

Вопреки доводам административного истца статья 18 Правил землепользования и застройки не разделяет территориальную зону П на зоны П-1 и П-2, а устанавливает виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства по территориальным зонам.

Градостроительный регламент территориальной зоны П-2 установлен в соответствии с требованиями части 2 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации, в том числе с учетом функциональных зон и характеристики их планируемого развития, определенных Генеральным планом.

Возможность установления предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, обозначенных в таблице статьи 18 Правил землепользования и застройки под *, предусмотрена частями 1, 1.2 статьи 38 Градостроительного кодекса Российской Федерации и суд не находит противоречий оспариваемого нормативного правового акта в указанной части приведенным положениям закона.

Обосновывая нарушение права пользования земельным участком в соответствии с видом его разрешенного использования (производственные и промышленные предприятия I и II классов вредности, металлургические), административный истец указывает на несоответствие Правил землепользования и застройки пункту 2 статьи 7, пункту 2 статьи 40 Земельного кодекса Российской Федерации, части 8 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации, пункту 2 статьи 260, пункту 1 статьи 263 Гражданского кодекса Российской Федерации.

Вместе с тем, суд не усматривает названных противоречий оспариваемого нормативного правового акта перечисленным нормам федерального законодательства.

Так, пунктом 2 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации установлено, что земли, указанные в пункте 1 настоящей статьи, используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов. Любой вид разрешенного использования из предусмотренных зонированием территорий видов выбирается самостоятельно, без дополнительных разрешений и процедур согласования. Правилами землепользования и застройки для территориальной зоны П-2 установлен градостроительный регламент, которым определен правовой режим земельного участка. Административный истец вправе самостоятельно выбрать любой вид разрешенного использования из предусмотренных зонированием территорий видов, без дополнительных разрешений и процедур согласования.

В силу подпункта 2 пункта 1 статьи 40 Земельного кодекса Российской Федерации административный истец имеет право возводить на земельном участке здания, сооружения в соответствии с целевым назначением земельного участка и его разрешенным использованием с соблюдением установленных Правилами землепользования и застройки требований градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов.

Правила землепользования и застройки не лишают административного истца, установленных пунктом 1 статьи 263 Гражданского кодекса Российской Федерации прав возводить на земельном участке здания и сооружения, осуществлять их перестройку или снос, разрешать строительство на своем участке другим лицам, при том, что эти права должны осуществляться при условии соблюдения градостроительных и строительных норм и правил, а также требований о целевом назначении земельного участка (пункт 2 статьи 260 Гражданского кодекса Российской Федерации).

Ссылка административного истца на то, что оспариваемым нормативным правовым актом нарушены его права на использование земельного участка в соответствии с видом его разрешенного использованием, а также на реализацию проекта, осуществляемого в рамках предпринимательской деятельности, по мнению суда, является ошибочной.

Установленные Правилами землепользования и застройки для территориальной зоны П-2 предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства не распространяются на уже существующие в ней предприятия, за исключением случаев, связанных с их реконструкцией и (или) капитальным ремонтом, и ограничивают строительство новых производственных предприятий I, II, III класса санитарной опасности.

Кроме того, в силу пунктов 8, 9 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации, а также аналогичного содержания части 2 статьи 8 Правил землепользования и застройки, земельные участки или объекты капитального строительства, виды разрешенного использования, предельные размеры и предельные параметры которых не соответствуют градостроительному регламенту, могут использоваться без установления срока приведения их в соответствие с градостроительным регламентом, за исключением случаев, если использование таких земельных участков и объектов капитального строительства опасно для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия. Реконструкция указанных объектов может осуществляться только путем приведения таких объектов в соответствие с градостроительным регламентом.

Таким образом, отнесение земельного участка, находящегося в собственности административного истца, к территориальной зоне П-2 не препятствует использованию этого участка в соответствии с видом разрешенного использования, не соответствующего градостроительному регламенту.

Из системного толкования положений пунктов 2, 5, 6, 7 и 8 статьи 1, пункта 1 части 2 статьи 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации следует, что установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях установления правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом параметры планируемого развития территорий, предусмотренные для соответствующей функциональной зоны.

Регламентация градостроительной деятельности, как указывает Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении от 28 марта 2017 года N 10-П, имеющая целью в первую очередь обеспечение комфортных и благоприятных условий проживания, комплексный учет потребностей населения и устойчивое развитие территорий, необходима также для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области.

Зонирование территории, являясь частью процесса по развитию территории (в том числе городов и иных поселений), одновременно выступает одним из направлений градостроительной деятельности органов власти. Из совокупного анализа приведенных норм в системном единстве следует, что с учетом необходимости гармоничного развития территорий правила землепользования и застройки разрабатываются для того, чтобы создать условия для устойчивого развития территорий населенных пунктов, и призваны обеспечивать не только права и законные интересы собственников и обладателей иных прав на земельные участки, но и защищаемые законом права и интересы иных физических и юридических лиц, а также публичные интересы, связанные, в частности, с сохранением окружающей среды и объектов культурного наследия, которые могут вступать в объективное противоречие с интересами собственников.

Таким образом, приоритет публичной цели устойчивого развития территории обусловливает возможность ограничения в ходе градостроительной деятельности прав собственников и обладателей иных прав на земельные участки, расположенные на территории, правовой режим использования которой планируется изменить в соответствии с документами территориального планирования и градостроительного зонирования.

На основании изложенного, суд полагает установленным, что оспариваемый административным истцом нормативный правовой акт принят в пределах полномочий представительного органа местного самоуправления, с соблюдением установленного порядка принятия, его содержание в оспариваемой части не противоречит нормам, имеющим большую юридическую силу, в связи с чем оснований для признания его не действующим не имеется.

Руководствуясь статьями 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд решил:

в удовлетворении административного иска отказать.

Решение может быть обжаловано в течение одного месяца со дня его принятия в окончательной форме в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации через Свердловский областной суд.

Мотивированное решение изготовлено 23 марта 2018 года.

Судья

Гылкэ Д.И.