город Екатеринбург 09 июля 2018 года
Свердловский областной суд в составе:
председательствующего судьи Старкова М.В.,
при секретаре Кучерявой К.О.,
с участием представителей:
административного истца - Логиновой Евгении Радиковны,
заинтересованного лица - Угоденко Антона Анатольевича,
прокурора Васильевой Марии Александровны,
рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело
по административному исковому заявлению публичного акционерного общества "Уральский банк реконструкции и развития"о признании нормативного правового акта недействующим в части, установил:
представительным органом местного самоуправления - Думой Новоуральского городского округа принято решение от 30 ноября 2011 года N 116 "Об утверждении Положения "О порядке определения размера арендной платы, порядке, условиях и сроках внесения арендной платы за земельные участки, находящиеся в муниципальной собственности Новоуральского городского округа" корректировочных коэффициентов по группам видов разрешённого использования, ставок арендной платы и установлении коэффициента увеличения на 2012 год, применяемых при расчёте арендной платы за земельные участки, находящиеся в муниципальной собственности Новоуральского городского округа" (т. 1 л.д. 60-71).
Вышеназванным решением утверждены прилагаемые ставки арендной платы, которые с 01 января 2012 года подлежали применению при расчёте арендной платы за земельные участки, находящиеся в муниципальной собственности Новоуральского городского округа (т. 1 л.д. 65-70).
Решение и утверждённые приложения опубликованы в газете "Нейва" от 09 декабря 2011 года N 94, что отвечает требованию к официальному опубликованию муниципальных нормативных правовых актов, установленному в пункте 4 статьи 47 Устава Новоуральского городского округа (т. 1 л.д. 72).
В период времени с 01 января 2012 года по 31 декабря 2016 года пункт 49 утверждённых ставок арендной платы устанавливал, что размер ставки за земельные участки, предназначенные для размещения офисов банков, страховых компаний, финансово-кредитных учреждений встроенных (пристроенных) составляет 19% (т. 1 л.д. 69).
С момента принятия в нормативный правовой акт органа местного самоуправления неоднократно вносились изменения; в том числе, изменялись размеры различных видов ставок арендной платы (т. 1 л.д. 159-191).
Начиная с 01 января 2017 года, в результате принятия соответствующего решения Думы Новоуральского городского округа от 20 декабря 2017 года N 178, опубликованного в установленном порядке, распространившего своё действие на правоотношения, возникшие с 01 января 2017 года, размер названной ставки установлен и действует в размере 9% (т. 1 л.д. 192-194).
ПАО "Уральский банк реконструкции и развития" обратилось в Свердловский областной суд с административным иском в порядке главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации. Уточнив заявленные требования, утверждая о нарушении своих прав, административный истец просит признать недействующим с момента принятия пункт 49 утверждённых ставок арендной платы, устанавливавшего размер ставки за земельные участки, предназначенные для размещения офисов банков, страховых компаний, финансово-кредитных учреждений встроенных (пристроенных) в размере 19% (т. 1 л.д. 118 на обороте).
По мнению административного истца, оспариваемая ставка в размере 19% противоречит положениям статьи 39.7 Земельного кодекса Российской Федерации и постановлению Правительства Российской Федерации от 16 июля 2009 года N 582 "Об основных принципах определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и о Правилах определения размера арендной платы, а также порядка, условий и сроков внесения арендной платы за земли, находящиеся в собственности Российской Федерации.
Дума Новоуральского городского округа (административный ответчик) и заинтересованное лицо (на стороне административного ответчика) - комитет по управлению муниципальным имуществом Новоуральского городского округа считают требования не обоснованными и не подлежащими удовлетворению по мотивам, изложенным в письменных возражениях и дополнениях; просят отказать в удовлетворении заявленных требований.
Заслушав лиц, участвующих в судебном заседании, а также заключение прокурора Васильевой М.А., полагавшей, что требования административного искового заявления подлежат удовлетворению, исследовав и оценив собранные по делу доказательства, суд приходит к следующему.
Производство по административным делам об оспаривании нормативных правовых актов осуществляется на основании положений главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.
В соответствии с частью 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применён этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.
ПАО "Уральский банк реконструкции и развития"на праве собственности с 20 февраля 2007 года принадлежит нежилое помещение в здании по адресу: город Новоуральск, улица Дзержинского, дом 16, в котором находится филиал банка, расположенное на земельном участке с кадастровым номером 66:57:0101014:14, принадлежащим Новоуральскому городскому округу.
26 июня 2017 года комитет по управлению муниципальным имуществом Новоуральского городского округа обратился в Арбитражный суд Свердловской области с исковым заявлением о взыскании с ПАО "Уральский банк реконструкции и развития"платы и процентов за пользование в период с августа 2014 года по май 2017 года указанным земельным участком.
Вступившим в законную силу решением Арбитражного суда Свердловской области от 07 ноября 2017 года по делу N А60-32196/2017, с учётом постановления Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 27 февраля 2018 года по делу N А60-32196/2017, исковые требования удовлетворены частично. При расчете задолженности за период до января 2017 года применена ставка арендной платы 19%, утверждённая для земельных участков под размещение офисов банков, страховых компаний, финансово-кредитных учреждений встроенных (пристроенных) в обозначенном нормативном правовом акте. Кроме того, при рассмотрении дела арбитражными судами указано, что доводы ответчика об отсутствии экономической обоснованности установленной ставки арендной платы не принимаются и не рассматриваются, поскольку выходят за пределы компетенции арбитражного суда, а ответчик может обратиться с соответствующим заявлением в суд общей юрисдикции.
Следует отметить, что в городе Новоуральске находится 11 финансово-кредитных учреждений встроенных (пристроенных) и 3 финансово-кредитных учреждения, располагающиеся в отдельно стоящих зданиях (т. 1 л.д. 199).
При таких обстоятельствах, учитывая положения части 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд полагает, что в отношении административного истца установлено применение оспариваемой ставка и поэтому ПАО "Уральский банк реконструкции и развития"в сложившейся ситуации вправе обратиться в суд с данным административным исковым заявлением, которое подлежит рассмотрению по существу.
Исходя из положений части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, и применительно к рассматриваемому административному делу, суд должен выяснить:
1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца;
2) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих:
а) полномочия органа на принятие нормативного правового акта;
б) форма и вид, в которых орган вправе принимать нормативные правовые акты;
в) процедура принятия оспариваемого нормативного правового акта;
г) правила введения нормативного правового акта в действие, в том числе порядок опубликования и вступления в силу;
3) соответствие оспариваемого нормативного правового акта нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.
Положениями части 1 статьи 132 Конституции Российской Федерации установлено, что органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью.
Как предусмотрено пунктом 3 части 1 статьи 16, частью 1 статьи 7 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"(далее - Федеральный закон) владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности городского округа, относится к вопросам местного значения городского округа, по которым принимаются муниципальные правовые акты.
Органы местного самоуправления от имени муниципального образования самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами органов местного самоуправления (пункт 1 статьи 51 Федерального закона).
Принимаемые муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации (часть 4 статьи 7 Федерального закона).
Новоуральский городской округ Свердловской области является муниципальным образованием со статусом городского округа, имеющим единую территорию, органы местного самоуправления, муниципальную собственность и бюджет; объединяет город Новоуральск и ряд сельских населённых пунктов (статья 1 Устава Новоуральского городского округа). Структура органов местного самоуправления Новоуральского городского округа предусмотрена статьёй 25 Устава этого муниципального образования. Дума Новоуральского городского округа - представительный орган Новоуральского городского округа, наделённый собственными полномочиями по решению вопросов местного значения городского округа (статья 29 Устава). Порядок и условия управления и распоряжения земельными участками, находящимися в муниципальной собственности, определяет Дума городского округа в соответствии с действующим законодательством (пункт 3 статьи 51 Устава). Дума городского округа по вопросам, отнесённым к её компетенции федеральными законами, законами Свердловской области, настоящим Уставом, принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории городского округа (пункт 1 статьи 46 Устава). Официальным опубликованием муниципальных нормативных правовых актов является публикация их полного текста в газете "Нейва" (пункт 4 статьи 47 Устава).
Проект нормативного правого акта, который оспаривается административным истцом, представлен на рассмотрение представительного органа в соответствии с Регламентом Думы Новоуральского городского округа. Комиссия по муниципальной собственности в своём заключении от 25 ноября 2011 года единогласно рекомендовала принять проект решения, предложив внесение двух изменений. После этого, как видно из протокола заседания от 30 ноября 2011 года (т 1 л.д. 45-47), проводилось очередное заседание Думы Новоуральского городского округа. При наличии кворума, заслушав доклад (пояснительную записку - т. 1 л.д. 48) и заключение постоянной комиссии по муниципальной собственности, присутствовавшими депутатами единогласно принято решение, о признании которого недействующим в части и просит административный истец.
Таким образом, проанализировав вышеизложенное, суд приходит к выводу, что решение Думы Новоуральского городского округа от 30 ноября 2011 года N 116 является муниципальным нормативным правовым актом, который принят уполномоченным представительным органом в надлежащей форме, с соблюдением процедуры принятия нормативного правового акта; правила введения нормативного правового акта в действие, в том числе порядок его опубликования и вступления в силу также соблюдён, что подтверждается надлежащим образом заверенными копиями документов, представленными в материалы дела и проверенными судом. Оснований для иных, противоположенных утверждений, суд не усматривает; административный истец на такие обстоятельства также не ссылается.
В соответствии с пунктом 1 статьи 65 Земельного кодекса Российской Федерации использование земли в Российской Федерации является платным. Формами платы за использование земли являются земельный налог (до введения в действие налога на недвижимость) и арендная плата.
По общему правилу, установленному в подпункте 3 пункта 3 статьи 39.7 Земельного кодекса Российской Федерации, если иное не установлено Земельным кодексом или другими федеральными законами, порядок определения размера арендной платы за земельные участки, находящиеся в муниципальной собственности и предоставленные в аренду без торгов, устанавливается органом местного самоуправления.
В силу пункта 1 статьи 39.7 Земельного кодекса Российской Федерации размер арендной платы за земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности, определяется в соответствии с основными принципами определения арендной платы, установленными Правительством Российской Федерации.
Правительством Российской Федерации принято постановление от 16 июля 2009 года N 582 "Об основных принципах определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и о Правилах определения размера арендной платы, а также порядка, условий и сроков внесения арендной платы за земли, находящиеся в собственности Российской Федерации"
Этим нормативным актом предписано, что размер арендной платы определяется, в том числе, исходя из принципа экономической обоснованности.
В соответствии с названным принципом арендная плата устанавливается в размере, соответствующем доходности земельного участка с учётом категории земель, к которой отнесён такой земельный участок, и его разрешённого использования, а также с учётом государственного регулирования тарифов на товары (работы, услуги) организаций, осуществляющих хозяйственную деятельность на таком земельном участке, и субсидий, предоставляемых организациям, осуществляющим деятельность на таком земельном участке.
Ставки арендной платы должны устанавливаться в целях определения экономически обоснованной платы за аренду земельных участков, соответствующей определённому уровню коммерческой привлекательности, потребительскому спросу на землю, развитию инфраструктуры, и призваны обеспечить максимальное поступление в бюджет арендных платежей при одновременном соблюдении экономически справедливого баланса интересов арендодателя и арендаторов земельных участков. При принятии нормативного правового акта, помимо оценки местоположения и градостроительной ценности тех или иных участков земли, должны проводиться анализ и оценка экономических факторов, влияющих на уровень их доходности.
При этом, соблюдение принципа экономической обоснованности должно быть доказано органом местного самоуправления путём представления соответствующих расчётов (показывающих доходность земельных участков), а также документов, содержащих многофакторный анализ оценочных характеристик земельных участков, и документов, непосредственно подтверждающих проведение расчёта величины базовой ставки.
Что касается соблюдения (либо не соблюдения) принципа экономической обоснованности оспариваемой ставки 19%, то в рассматриваемом административном деле имеются подлежащие оценке (анализу) следующее документы:
- ответ на обращение, в письме администрации Новоуральского городского округа от 31 августа 2011 года N 4424/01-27 (т. 1 л.д. 202-206);
- пояснительная записка, приложенная к проекту оспариваемого решения Думы, которая была доложена на заседании Думы (т. 1 л.д. 48);
- сравнительная таблица изменения размеров арендной платы в 2012 году, которая предлагалась в виде справочного материала одновременно с пояснительной запиской (т. 1 л.д. 101-103);
- заключение постоянной комиссии по муниципальной собственности по проекту оспариваемого решения Думы (т. 1 л.д. 49).
Никаких иных документов не представлено и в распоряжении суда не имеется; предпринимавшиеся судом попытки проявить активную роль в сборе возможных и существующих доказательств, привели в итоге к тому, что в письме от 02 июля 2018 года орган местного самоуправления сообщил, что документы 2011 года отсутствуют по причине их уничтожения.
Из содержания четырёх вышеназванных документов следует, что уполномоченным органом местного самоуправления утверждается о проводившемся анализе утверждённой кадастровой стоимости земельных участков, разрабатывались предложения по установлению ставок арендной платы на 2012 год. При разработке предлагаемого перечня ставок арендной платы за основу принят перечень, который утверждён правительством Свердловской области. Между тем, само по себе введение ставки именно за земельные участки, предназначенных для размещения офисов банков, страховых компаний, финансово-кредитных учреждений встроенных (пристроенных), точно также как и установление размера этой ставки, в действительности являлось исключительной инициативой Новоуральского городского округа. При этом, в иных муниципальных образованиях Свердловской области никакой подобной (аналогичной) ставки просто не существует. Само по себе введение категории такой ставки ни в коем случае не является недостатком или пороком данной нормы, но императивное соблюдение принципа экономической обоснованности предложенного и утверждённого впоследствии размера ставки 19% являлось обязательным. Первоначальным по дате из всех вышеназванных четырёх документов являлось письмо от 31 августа 2011 года, к которому прилагались ставки, предлагавшиеся региональному органу государственной власти Свердловской области для их последующего утверждения. Видно, что строка 666 (т. 1 л.д. 206) полностью тождественна с той нормой, которую оспаривает административный истец. Изложенное означает, что уже в августе 2011 года в Новоуральском городском округе проводились работы, составлялись расчёты, и были подготовлены предложения как по видам ставок, так и по их размерам.
Однако, следует сделать вывод, что на момент рассмотрения данного дела в суде, никакие первичные документы (расчёты) в обоснование спорного размера ставки в 19% административным ответчиком суду не представлены. Пояснительная записка (т. 1 л.д. 48) воспроизводит цели и задачи декларационного характера, и вообще не содержит никаких упоминаний, конкретных ссылок, относительно размера рассматриваемой ставки, поэтому не позволяет сделать вывод о соблюдении принципа экономической обоснованности. Точно таким же, во многом воспроизводящим содержание самой пояснительной записки, и декларирующим целью сохранение уровня доходов бюджета и сглаживание негативных последствий, является заключение постоянной комиссии по муниципальной собственности по проекту оспариваемого решения Думы (т. 1 л.д. 49). Из содержания этого заключения точно также невозможно сделать вывод о соблюдении принципа экономической обоснованности. Что же касается сравнительной таблицы (т. 1 л.д. 101-103), как единственного документа содержащего хоть какой-то анализ в цифровом выражении, то и эту таблицу невозможно признать относимым доказательством, потому что в этой таблице анализируются изменения размера арендной платы только в отношении муниципальных
