Решение Свердловского областного суда от 25 июня 2018 г. N 3а-257/2018 "Об отказе в удовлетворении заявления о признании недействующим Закона Свердловской области от 04.04.2018 N 45-ОЗ "О внесении изменения в статью 5 Закона Свердловской области "Об избрании органов местного самоуправления муниципальных образований, расположенных на территории Свердловской области"

Свердловский областной суд в составе:

председательствующего судьи Старкова М.В.,

при секретаре Кучерявой К.О.,

с участием административного истца - Андреева Валерия Павловича,

представителей:

административного ответчика - Губернатора Свердловской области - Кострицкого Сергея Ивановича,

административного ответчика - Законодательного Собрания Свердловской области - Мешалкиной Анны Васильевны,

прокурора Масаловой Ксении Андреевны,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Андреева Валерия Павловича о признании недействующим нормативного правового акта, установил:

07 октября 2014 года Законодательным Собранием Свердловской области принят и 10 октября 2014 года губернатором Свердловской области подписан Закон Свердловской области N 85-ОЗ "Об избрании органов местного самоуправления муниципальных образований, расположенных на территории Свердловской области", который действует с учётом вносившихся в него изменений в редакции от 05 июня 2018 года.

До 17 апреля 2018 года пункт 2 части 5 Закона устанавливал, что "Глава муниципального образования "город Екатеринбург", являющегося административным центром Свердловской области, избирается на муниципальных выборах, входит в состав представительного органа муниципального образования "город Екатеринбург" и исполняет полномочия его председателя".

03 апреля 2018 года Законодательным Собранием Свердловской области принят и 04 апреля 2018 года губернатором Свердловской области подписан Закон Свердловской области N 45-ОЗ "О внесении изменения в статью 5 Закона Свердловской области "Об избрании органов местного самоуправления муниципальных образований, расположенных на территории Свердловской области" (далее - Закон N 45-ОЗ) следующего содержания:

"Статья 1

Внести в статью 5 Закона Свердловской области от 10 октября 2014 года N 85-ОЗ "Об избрании органов местного самоуправления муниципальных образований, расположенных на территории Свердловской области" ("Областная газета", 2014, 15 октября, N 190) с изменениями, внесенными Законами Свердловской области от 28 марта 2016 года N 23-ОЗ, от 24 ноября 2016 года N 115-ОЗ и от 17 февраля 2017 года N 15-ОЗ, следующее изменение:

в пункте 2 статьи 5 слова "избирается на муниципальных выборах, входит в состав представительного органа муниципального образования "город Екатеринбург" и исполняет полномочия его председателя" заменить словами "избирается представительным органом муниципального образования "город Екатеринбург" из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, и возглавляет местную администрацию".

Статья 2

Настоящий Закон вступает в силу через десять дней после его официального опубликования и применяется к правоотношениям, возникшим после истечения срока полномочий главы муниципального образования "город Екатеринбург", избранного до дня вступления в силу настоящего Закона".

Принятый и подписанный Закон N 45-ОЗ официально опубликован в "Областной газете" 06 апреля 2018 года, размещён на официальных интернет порталах правовой информации, и вступил в силу с 17 апреля 2018 года.

Таким образом, начиная с 17 апреля 2018 года пункт 2 части 5 Закона устанавливает, что "Глава муниципального образования "город Екатеринбург", являющегося административным центром Свердловской области, избирается представительным органом муниципального образования "город Екатеринбург" из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, и возглавляет местную администрацию".

Андреев В.П., проживая в городе Екатеринбурге, утверждая о нарушении своего права непосредственно избирать главу муниципального образования "город Екатеринбург", обратился в Свердловский областной суд с административным иском о признании недействующим Закона N 45-ОЗ в полном объёме с момента принятия. Считает, что оспариваемый им нормативный правовой акт противоречит положениям части 2 статьи 36 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"; принят без учёта правовых позиций, изложенных в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 01 декабря 2015 года N 30-П.

В судебном заседании Андреев В.П. заявленные требования поддержал, настаивал на удовлетворении административного искового заявления, просил признать недействующим Закон N 45-ОЗ с момента его принятия. Считает, что не имелось никаких оснований изменять действовавшую систему избрания Главы муниципального образования "город Екатеринбург"; указывает, что Закон N 45-ОЗ принят без учётов специфики и исторического развития муниципального образования "город Екатеринбург", а также вопреки мнению жителей муниципального образования.

Административные ответчики требования не признали. Представители административных ответчиков в судебном заседании просили отказать в удовлетворении административного искового заявления по доводам и основаниям, которые изложены в представленных письменных возражениях.

Заслушав лиц, участвующих в судебном заседании, а также заключение прокурора Масаловой К.А., полагавшей, что требования административного искового заявления не подлежат удовлетворению, исследовав и оценив собранные по делу доказательства, суд приходит к следующему.

Производство по административным делам об оспаривании нормативных правовых актов осуществляется на основании положений главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Учитывая положения части 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд усматривает, что принятие оспариваемого Закона N 45-ОЗ действительно касается активного избирательного права гражданина Андреева В.П., как жителя города Екатеринбурга. Поэтому, полагая, что этим актом нарушены и нарушаются его права, свободы и законные интересы, он вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением, подлежащим рассмотрению по существу.

Исходя из положений части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, и применительно к рассматриваемому административному делу, суд должен выяснить:

1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца;

2) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих:

а) полномочия на принятие нормативного правового акта;

б) форма и вид, в котором принят нормативный правовой акт;

в) процедура принятия оспариваемого нормативного правового акта;

г) правила введения нормативного правового акта в действие, в том числе порядок опубликования и вступления в силу;

3) соответствие оспариваемого нормативного правового акта нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

В силу пункта "н" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Из положений статьи 76 Конституции Российской Федерации следует, что по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам.

В соответствии с подпунктом "в" пункта 2 статьи 5 Федерального закона от 06 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" законом субъекта Российской Федерации в пределах полномочий, определённых федеральным законом, устанавливается порядок проведения выборов в органы местного самоуправления на территории субъекта Российской Федерации.

Федеральный закон от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон) устанавливает общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации. Определяет государственные гарантии его осуществления (в том числе - пределы полномочий при установлении порядка проведения выборов в органы местного самоуправления на территории субъекта Российской Федерации).

Статья 6 названного Федерального закона относит к полномочиям органа государственной власти субъекта Российской Федерации в области местного самоуправления правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления в субъекте Российской Федерации в случаях и порядке, установленных настоящим Федеральным законом.

Порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчётность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации (часть 3 статьи 34 Федерального закона).

В пункте 1 части 2 статьи 36 Федерального закона предусмотрено, что в соответствии с законом субъекта Российской Федерации и уставом муниципального образования глава муниципального образования избирается либо на муниципальных выборах, либо представительным органом муниципального образования из своего состава, либо представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса.

Таким образом, действующее правое регулирование предусматривает, что именно орган государственной власти субъекта Российской Федерации своим законом устанавливает и определяет на территории своего субъекта Российской Федерации тот порядок из трёх вышеназванных вариантов, которые предусмотрел и перечислил федеральный законодатель в пункте 1 части 2 статьи 36 Федерального закона.

Из положений статей 29, 31, 63-65 Устава Свердловской области следует, что законодательная власть в Свердловской области осуществляется Законодательным Собранием Свердловской области, которое, являясь высшим и единственным законодательным (представительным) органом государственной власти Свердловской области, принимает законы Свердловской области. Право законодательной инициативы, наряду с иными предусмотренными субъектами, принадлежит также и губернатору Свердловской области. Принимаемые законы направляются губернатору Свердловской области для обнародования. Губернатор Свердловской области в течение десяти дней после получения закона Свердловской области от Законодательного Собрания Свердловской области подписывает закон Свердловской области и не позднее чем на следующий день после его подписания направляет его для официального опубликования. Положениями Устава Свердловской области прямо предусмотрено, что, помимо прочего, Законодательное Собрание Свердловской области путём принятия законов Свердловской области регулирует, в том числе, и вопросы организации местного самоуправления в случаях и порядке, установленных федеральным законом (подпункт 14 пункта 2 статьи 31 Устава Свердловской области).

Как видно из материалов дела, оспариваемый Закон N 45-ОЗ внесён и поступил 22 марта 2018 года в Законодательное Собрание Свердловской области в порядке законодательной инициативы губернатором Свердловской области (входящий N ПЗ-2028). В пояснительной записке к проекту закона указано, что принятие закона позволит изменить способ избрания главы муниципального образования "город Екатеринбург", что будет способствовать повышению эффективности работы органов местного самоуправления в муниципальном образовании. Проект закона рассмотрен 29 марта 2018 года в первом, втором и третьем чтении комитетом по региональной политике и развитию местного самоуправления, который рекомендовал Законодательному Собранию Свердловской области принять законопроект, и одобрил проекты постановлений по данным вопросам, о чём названным комитетом вынесены соответствующие решения.

Законодательное Собрание Свердловской области на своём заседании 03 апреля 2018 года решило принять оспариваемый по данному административному делу закон; за его принятие проголосовало 42 депутата из 46 присутствовавших на заседании депутатов. Обстоятельства заседания отражены в представленной выписке из протокола заседания, а также установлены непосредственно судом в ходе судебного заседания, путём прослушивания аудиозаписи заседания Законодательного собрания Свердловской области.

04 апреля 2018 года закон подписан губернатором Свердловской области. Закон опубликован 06 апреля 2018 года в "Областной газете", являющейся официальным печатным изданием; размещён на официальных интернет порталах правовой информации; вступил в силу с 17 апреля 2018 года.

Проанализировав изложенные и установленные обстоятельства, учитывая вышеизложенное правовое регулирование, суд приходит к выводу, что при принятии оспариваемого Закона N 45-ОЗ полностью соблюдены требования нормативных правовых актов, устанавливающих полномочия органа государственной власти субъекта Российской Федерации на принятие в соответствующей форме нормативного правового акта; при этом, процедура принятия оспариваемого нормативного правового акта, также как и правила введения нормативного правового акта в действие, в том числе, порядок его опубликования и вступления в силу, тоже соблюдены и не нарушены. Оснований для иных, противоположенных утверждений, суд не усматривает; административный истец на такие обстоятельства не ссылается.

Что же касается вопроса о нарушении прав, свобод и законных интересов административного истца, а также проверки соответствия оспариваемого Закона N 45-ОЗ нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, с учётом утверждений административного истца, которые приведены в обоснование заявленных требований, то суд, исходя из вышеизложенных положений Федерального закона, приходит к следующему.

В постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" содержится следующее разъяснение о том, что суд не вправе обсуждать вопрос о целесообразности принятия органом оспариваемого акта. Вопрос целесообразности относится к исключительной компетенции органа государственной власти субъекта Российской Федерации (подпункт "а" пункта 18).

Определяя статус главы муниципального образования как высшего должностного лица муниципального образования, и предусматривая в связи с этим возможные способы избрания его на должность, федеральный законодатель не исключил, а, наоборот, установил, что выбор конкретного способа избрания главы муниципального образования определяется законом субъекта Российской Федерации. То есть, вопрос избрания главы муниципального образования должен решаться каждым муниципальным образованием самостоятельно в соответствии с принятым законом субъекта Российской Федерации и уставом муниципального образования. При этом, гарантируя соблюдение принципа самостоятельности, федеральный законодатель не устанавливал никаких критериев и условий для выбора региональным законодателем одного из трёх предусмотренных в Федеральном законе вариантов избрания главы муниципального образования. Поэтому избранный в результате принятия оспариваемого Закона N 45-ОЗ для муниципального образования "город Екатеринбург" способ избрания главы муниципального образования "город Екатеринбург" не только не противоречит Федеральному закону, но и, наоборот, полностью ему соответствует. Произошедшее с 17 апреля 2018 года изменение способа избрания главы муниципального образования "город Екатеринбурга", вопреки мнению административного истца, в действительности никоим образом не противоречит ни требованиям федерального законодателя в области местного самоуправления, ни тем обязательным правовым позициям, изложенным в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 01 декабря 2015 года N 30-П. Более того, оспариваемый Закон N 45-ОЗ, по мнению суда, никак не направлен на ограничение прав граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, о чём ошибочно утверждает административный истец. В результате принятия Закона N 45-ОЗ никоим образом не нарушилось право административного истца избираться в соответствующий представительный орган местного самоуправления; в качестве избранного депутата участвовать в избрании главы муниципального образования "город Екатеринбург"; либо опосредованно реализовать свои права через депутатов, избранных на муниципальных выборах.

Доводы Андреева В.П. о том, что Закон N 45-ОЗ принят Законодательным Собранием Свердловской области без какой-либо к тому необходимости, без учётов специфики и исторического развития муниципального образования "город Екатеринбург", а также вопреки мнению жителей города, суд отклоняет. Эти доводы, по мнению суда, следует оценить с точки зрения несогласия Андреева В.П. с произошедшим изменением способа избрания главы муниципального образования "город Екатеринбург". Между тем, как уже указано выше, суд не вправе разрешая заявленное требование обсуждать вопрос о целесообразности принятия оспариваемого акта. Кроме того, в силу статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд вправе признать оспариваемый нормативный правовой акт недействующим только в случае его не соответствия иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу. Если же оспариваемый нормативный правовой акт признаётся соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, то суд отказывает в признании такого нормативного правового акта недействующим.

Предлагая признать Закон N 45-ОЗ недействующим, Андреев В.П., ссылаясь на правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации, ошибочно полагает, что региональному законодателю следовало для принятия Закона N 45-ОЗ устанавливать, а, соответственно, и неким образом излагать причины, условия и обстоятельства, которые повлекли изменение порядка (способа) избрания главы муниципального образования "город Екатеринбург". Однако, соотнести обязательные правовые позиции, высказанные в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 01 декабря 2015 года N 30-П (с точки зрения их возможного обоснования для вывода о не соответствии Закона N 45-ОЗ иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу), при проверке оспариваемого Закона N 45-ОЗ, невозможно. Оспариваемый Закон N 45-ОЗ лишь изменил один ранее действовавший вариант выбора главы муниципального образования "город Екатеринбург" на другой, причём из числа прямо предусмотренных в Федеральном законе.

Не усматривая нарушения прав административного истца и не установив не соответствия оспариваемого Закона N 45-ОЗ иным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд принимает решение об отказе в удовлетворении административного искового заявления.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд решил:

административное исковое заявление Андреева Валерия Павловича о признании недействующим с момента принятия Закона Свердловской области от 04 апреля 2018 года N 45-ОЗ "О внесении изменения в статью 5 Закона Свердловской области "Об избрании органов местного самоуправления муниципальных образований, расположенных на территории Свердловской области" оставить без удовлетворения.

Решение суда может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение одного месяца со дня его принятия.

Мотивированное решение изготовлено 02 июля 2018 года.

Судья

М.В. Старков