Решение Свердловского областного суда от 11 сентября 2018 г. N 3а-286/2018 "О признании частично недействующими карты градостроительного зонирования Правил землепользования и застройки Белоярского городского округа, утв. Решением Думы Белоярского городского округа от 20.06.2016 N 44, и схемы генерального плана населенного пункта поселок Прохладный Белоярского городского округа, утв. Решением Думы Белоярского городского округа от 20.05.2015 N 38"

Свердловский областной суд в составе:

председательствующего судьи Чирковой Т.Н.,

при секретарях Незамееве Р. Ф., Кузнецове М.Ю.,

с участием прокурора Васильевой М.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело N 3а-286/2018 по административному исковому заявлению Оруджевой Елены Евгеньевны о признании недействующими в части Правил землепользования и застройки Белоярского городского округа, утвержденных решением Думы Белоярского городского округа от 20 июня 2016 года N 44, Генерального плана Белоярского городского округа применительно к территории села Косулино и поселка Прохладный, утвержденного решением Думы Белоярского городского округа от 20 мая 2015 года N 38, установил:

решением Думы Белоярского городского округа от 27 мая 2015 года N 38 утвержден Генеральный план Белоярского городского округа применительно к территории села Косулино и поселка Прохладный (далее - Генеральный план) (т. 2 л.д. 181-240, т. 3 л.д. 1-214).

На момент рассмотрения дела Генеральный план действует в первоначальной редакции, текст документа опубликован в газете "Новое знамя" от 18 июня 2015 года (т. 3 л.д. 224) и размещен в сети Интернет на официальном сайте городского округа.

В схеме Генерального плана земельные участки с кадастровыми номерами 66:06:0301004:228, 66:06:0301004:229, 66:06:0301004:230 отнесены к функциональной зоне зеленых насаждений.

Решением Думы Белоярского городского округа от 20 июня 2016 года N 44 утверждены Правила землепользования и застройки Белоярского городского округа (далее - Правила землепользования) (т. 2 л.д. 86-180). Первоначальный текст документа опубликован в газете "Новое знамя" N 26 (9519) от 07 июля 2016 года (т. 1 л.д. 133-134).

В состав Правил землепользования входит карта градостроительного зонирования территории, в которой земельные участки с кадастровыми номерами 66:06:0301004:228, 66:06:0301004:229, 66:06:0301004:230 отнесены к рекреационной зоне.

Решением Думы Белоярского городского округа от 21 декабря 2017 года N 92 в Правила землепользования внесены изменения, не связанные с изменением границ территориальных зон (т. 1 л.д. 157-164).

Оруджева Е.Е., являющаяся собственником указанных земельных участков, расположенных по адресу: Белоярский район, пос. Прохладный, ул. Садовая, 16б, 16в, 16г, соответственно, обратилась в суд с административным исковым заявлением, в котором, с учетом дополнений, просит признать недействующими карту функциональных зон Генерального плана в части установления зоны зеленых насаждений в границах земельных участков с кадастровыми номерами 66:06:0301004:228, 66:06:0301004:229, 66:06:0301004:230, а также карту градостроительного зонирования Правил землепользования - в части отнесения этих земельных участков к рекреационной зоне (т. 2л.д.37).

В обоснование требований ссылается на нарушение процедуры принятия и опубликования Генерального плана, принятие муниципальных правовых актов с нарушением статей 85, 98 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ), на нарушение оспариваемыми нормами прав собственника владеть, пользоваться и распоряжаться земельными участками.

Представитель административного истца Сажина Н.Ю. в судебном заседании исковые требования поддержала в полном объеме по предмету и основаниям.

Представитель заинтересованного лица Администрации Белоярского городского округа, административного ответчика Думы Белоярского городского округа Черемина Е.Г. возражала против удовлетворения административного иска, поскольку муниципальные нормативные правовые акты приняты Думой в пределах полномочий и компетенции, в надлежащей форме, доведены до сведения лиц, чьи права и свободы они затрагивают, не противоречат нормам, имеющим большую юридическую силу.

Представитель заинтересованного лица Министерства по управлению государственным имуществом Свердловской области в судебное заседание не явился, представил отзыв на административное исковое заявление, в котором оставил разрешение требований административного истца на усмотрение суда (т. 1 л.д. 221-222).

Представитель заинтересованного лица ГКУ СО "Управление автомобильных дорог" в судебное заседание не явился, о времени и месте его проведения извещен надлежащим образом.

Поскольку явка не явившихся заинтересованных лиц обязательной не признавалась, суд на основании части 5 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации полагает необходимым рассмотреть административное дело без их участия.

Выслушав объяснения участвующих в деле лиц, показания свидетеля Пырьевой Я.А., проверив в пределах доводов иска оспариваемые нормативные правовые акты на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, заслушав заключение прокурора Васильевой М.А., полагавшей необходимым удовлетворить требования административного истца, суд приходит к следующим выводам.

В соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) к документам территориального планирования муниципальных образований относятся, в частности, генеральные планы городских округов.

Правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений (пункт 8 статьи 1 ГрК РФ).

В соответствии с Законом Свердловской области от 12 октября 2004 года N 90-ОЗ "Об установлении границ муниципального образования Белоярский район и наделении его статусом городского округа" муниципальное образование Белоярский район наделено статусом городского округа.

В силу пунктов 1, 2 статьи 23 Устава Белоярского городского округа, утвержденного решением Белоярской городской Думы от 27 июня 2005 года N 31, Дума Белоярского городского округа, состоящая из 20 депутатов, является представительным органом муниципального образования, наделенным собственными полномочиями по решению вопросов местного значения городского округа, в том числе по утверждению генерального плана, правил землепользования и застройки территории городского округа.

Содержание генерального плана городского округа, порядок его подготовки и утверждения предусмотрены статьями 9, 23, 24 ГрК РФ.

Подготовка генерального плана городского округа предусматривает осуществление ряда последовательных процедур, к которым относятся принятие решения главой местной администрации городского округа о подготовке проекта генерального плана; обязательное согласование проекта, в случаях, предусмотренных статьей 25 ГрК РФ; обязательное рассмотрение проекта на публичных слушаниях, проводимых в соответствии со статьей 28 ГрК РФ; принятие решения представительным органом местного самоуправления городского округа с учетом протоколов публичных слушаний по проекту генерального плана и заключения о результатах таких публичных слушаний об утверждении генерального плана или об отклонении проекта генерального плана и о направлении его главе местной администрации городского округа на доработку в соответствии с указанными протоколами и заключением (статьи 24 ГрК РФ).

Порядок подготовки и утверждения Правил землепользования регламентирован статьями 31, 32 ГрК РФ и включает в себя осуществление аналогичных для подготовки и утверждения Генерального плана процедур.

Муниципальные правовые акты, принятые по вопросам градостроительной деятельности, подлежат опубликованию и размещению на официальном сайте городского округа в сети "Интернет" (статья 47 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", часть 3 статьи 32 ГрК РФ).

Решение о подготовке Генерального плана принято Постановлением главы Белоярского городского округа от 23 июня 2011 года N 1346 "Об утверждении муниципальной долгосрочной целевой программы "Подготовка документов территориального планирования, градостроительного зонирования, документации по планировке и межеванию территорий Белоярского городского округа" на 2011 - 2013 годы" (т. 2, л.д. 75-85).

Публичные слушания по проекту Генерального плана назначены Постановлением и.о. главы Администрации Белоярского городского округа от 03 декабря 2012 года N 3905 на 27 декабря 2012 года (т. 2 л.д. 71-74).

По результатам публичных слушаний Комиссией по Правилам землепользования и застройки подготовлено заключение (т. 2 л.д. 56-59), в котором Главе городского округа было рекомендовано представить указанный проект Думе городского округа на утверждение. Заключение опубликовано в газете "Новое знамя" N 13 (9352) от 28 марта 2013 года (т. 2 л.д. 60-62).

На проект Генерального плана получено заключение Правительства Свердловской области от 21 мая 2015 года (т. 2 л.д. 49-55).

25 мая 2015 года проект Генерального плана с приложениями направлен в Думу Белоярского городского округа (т. 2 л.д. 63).

Решение от 27 мая 2015 года N 38 "Об утверждении генерального плана Белоярского городского округа применительно к территории села Косулино и поселка Прохладный" принято на заседании Думы Белоярского городского округа в соответствии с требованиями статьи 24 Устава правомочным составом (т. 2 л.д. 64, т. 3 л.д. 225-230).

Данное решение было опубликовано в газете "Новое знамя" от 18 июня 2015 года (т. 3 л.д. 224). При этом текст Генерального плана опубликован не был.

Официальный текст Генерального плана был размещен в сети Интернет на официальном сайте городского округа в 2016 году (т. 3 л.д. 231). Сведений о точной дате размещения административным ответчиком не представлено.

Исследовав собранные по делу доказательства в совокупности, суд приходит к выводу, что существенных нарушений при принятии Генерального плана допущено не было: он принят административным ответчиком в соответствии с установленной компетенцией и при наличии кворума, опубликован в установленном порядке. Населению муниципального образования была обеспечена возможность участвовать в обсуждении проекта нормативного правового акта, о чем свидетельствует заключение по результатам публичных слушаний. Поэтому отдельные нарушения процедуры принятия Генерального плана с учетом конкретных обстоятельств дела сами по себе не могут являться основаниям для признания его недействующим и исключения из системы действующих правовых актов муниципального образования.

Вступившим в законную силу решением Свердловского областного суда от 21 июня 2018 года по административному делу N 3а-240/2018 установлено, что при принятии Правил землепользования соблюдены требования действующего законодательства, устанавливающие полномочия представительного органа местного самоуправления, форму и вид нормативного правового акта, процедуру его принятия и введения в действие (т. 2 л.д. 33-35).

Как следует из материалов дела, Оруджева Е.Е. на основании договора купли-продажи от 10 декабря 2016 года приобрела право собственности на земельный участок с кадастровым номером 66:06:0301004:101 и имеющуюся на нем хозяйственную постройку, расположенные в Белоярском районе, п. Прохладный, ул. Садовая, д. 16Б, вид разрешенного использования земельного участка - для ведения личного подсобного хозяйства (приусадебный земельный участок) (т. 1 л.д. 26, 200-201).

Решением административного истца указанный земельный участок был разделен на три земельных участка, в связи с чем 21 апреля 2017 года земельный участок с кадастровым номером 66:06:0301004:101 был снят с кадастрового учета (т. 1 л.д. 28, 200-201).

21 апреля 2018 года на государственный кадастровый учет были поставлены принадлежащие Оруджевой Е.Е. вновь образованные земельные участки с кадастровыми номерами 66:06:0301004:228, 66:06:0301004:229, 66:06:0301004:230, расположенные по адресу: Белоярский район, пос. Прохладный, ул. Садовая, 16Б, 16В, 16Г, соответственно, назначение: земли населенных пунктов, вид разрешенного использования земельного участка - для ведения личного подсобного хозяйства (приусадебный земельный участок) (т. 1 л.д. 202-212).

Суд учитывает, что земельный участок с кадастровым номером 66:06:0301004:101 был поставлен на государственный кадастровый учет 01 августа 2011 года (т. 1 л.д. 200-201).

25 октября 2011 года на основании постановления N 2105 от 10 октября 2011 года земельный участок с кадастровым номером 66:06:0301004:101 был предоставлен в аренду Саакян Р. К. на срок с 10 октября 2011 года по 10 октября 2060 года (т. 1 л.д. 50-53).

26 марта 2014 года Саакян Р. К. передала права и обязанности по данному договору Бояджан С. П. (т. 3 л.д. 233).

27 марта 2014 года на основании договора купли-продажи от Саакян Р. К. к Бояджан С. П. перешло право собственности на хозяйственную постройку, расположенную на земельном участке (т. 3 л.д. 232).

12 августа 2015 года Бояджан С. П. приобрел право собственности на земельный участок с кадастровым номером 66:06:0301004:101 на основании договора купли-продажи N 567\15, заключенного с Белоярским городским округом (т. 3 л.д. 234-241). Разрешенное использование земельного участка в соответствии с условиями договора: для ведения личного подсобного хозяйства (приусадебный земельный участок).

Таким образом, на момент утверждения Генерального плана земельный участок с кадастровым номером 66:06:0301004:101, разделенный впоследствии на 3 участка, был сформирован и передан в долгосрочную аренду. Нахождение на нем объекта недвижимости, право собственности на который зарегистрировано в установленном законом порядке, в соответствии со статьей 36 ЗК РФ (в редакции, действовавшей на момент возникновения спорных правоотношений), предоставляло собственнику право на приобретение земельного участка в собственность. В реализации данного права было отказано без достаточных оснований, данный факт установлен решением Белоярского районного суда Свердловской области от 18 июня 2015 года (т. 1 л.д. 27).

Право собственности на земельный участок зарегистрировано 12 августа 2015 года, то есть после утверждения Генерального плана, но до его вступления в законную силу (до его опубликования).

Таким образом, на момент утверждения Генерального плана у административного ответчика имелась информация о границах земельного участка, нахождении на нем объекта недвижимости, принадлежащего физическому лицу, об основаниях для прекращения права муниципальной собственности на данный участок, а на момент принятия Правил землепользования - о регистрации права частной собственности на земельный участок.

В схеме функциональных зон Генерального плана земельный участок отнесен к зоне зеленых насаждений, в карте градостроительного зонирования Правил землепользования - к рекреационной зоне (т. 1 л.д. 167-170). Текстовое обоснование введения зоны зеленых насаждений в соответствии с частями 6, 7 статьи 23 ГрК РФ в Генеральном плане отсутствует.

В соответствии с Правилами землепользования рекреационная зона - это территории, предназначенные для обеспечения правовых условий сохранения и использования существующего природного ландшафта и создания экологически чистой окружающей среды в интересах здоровья населения.

Согласно градостроительному регламенту для рекреационной зоны определены следующие основные виды разрешённого использования: коммунальное обслуживание, охрана природных территорий, общее пользование водными объектами, специальное пользование водными объектами, гидротехнические сооружения, земельные участки (территории) общего пользования.

По смыслу пункта 9 статьи 85 ЗК РФ, пункта 12 статьи 1, пункта 11 статьи 35 ГрК РФ земельные участки, отнесенные к рекреационной зоне, относятся к земельным участкам общего пользования, которой может пользоваться неограниченный круг лиц.

О таком предназначении свидетельствует и градостроительный регламент зоны, установленный Правилами землепользования.

В силу пункта 12 статьи 1 ГрК РФ территориями общего пользования являются территории, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц (в том числе площади, улицы, проезды, набережные, береговые полосы водных объектов общего пользования, скверы, бульвары).

В состав территорий общего пользования он включен не был, соответственно, вопрос об его изъятии для муниципальных нужд, иных компенсационных мероприятиях органами местного самоуправления не разрешался. При этом указанные выше объекты на нем не расположены.

Исходя из градостроительного регламента, установленного для рекреационной зоны, права собственника земельного участка не могут быть обеспечены с применением части 8 статьи 36 ГрК РФ.

Таким образом, собственник земельных участков, образованных из сформированного до утверждения Генерального плана и Правил землепользования, лишен возможности реализовать в отношении объектов недвижимости правомочия, установленные статьей 209 Гражданского кодекса Российской Федерации.

Зонирование территории, являясь частью процесса по развитию территории, одновременно выступает одним из направлений градостроительной деятельности органов власти. Правила землепользования разрабатываются с целью создания условий устойчивого развития территорий населенных пунктов, вместе с тем также призваны обеспечивать права и законные интересы собственников и обладателей иных прав на земельные участки (п. 1 ч. 1 ст. 30 ГрК РФ).

Задача органов муниципальных образований при разработке документов территориального планирования и градостроительного зонирования состоит в необходимости обеспечения справедливого баланса между общественными интересами и правами частных лиц путем согласования этих прав и интересов. Ограничительные меры должны быть соразмерными преследуемой законной цели, то есть отвечать настоятельной общественной потребности и не превышать грань необходимого для достижения этой цели, должна существовать разумная пропорциональность между используемыми средствами и целью, которую государство стремится реализовать посредством любой меры, лишающей человека контроля за использованием его имущества.

Установление в границах земельного участка с кадастровым номером 66:06:0301004:101 функциональной зоны зеленых насаждений и территориальной рекреационной зоны создало препятствия к реализации правомочий собственника, тем самым справедливый баланс между общественными интересами и правами частного лица достигнут не был.

Согласно части 4 статьи 30 ГрК РФ территориальные зоны, как правило, не устанавливаются применительно к одному земельному участку.

Из буквального толкования приведенной нормы следует, что императивный запрет на установление территориальной зоны в отношении одного земельного участка не установлен.

Доводы представителя административного ответчика об отнесении спорного земельного участка к зоне зеленых насаждений по причине нахождения на нем древесно-кустарниковой растительности опровергаются содержанием договора аренды от 25 октября 2011 года, в котором прямо указано на отсутствие таковой.

Утверждение об установлении санитарно-защитного разрыва в границах спорных земельных участков подтверждения при рассмотрении дела не нашло.

Согласно СанПиН от 25 января 2008 года N 2.2.1/2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов" (далее - СанПиН) в целях обеспечения безопасности населения вокруг объектов и производств, являющихся источниками воздействия на среду обитания и здоровье человека устанавливается специальная территория с особым режимом использования (санитарно-защитная зона), размер которой обеспечивает уменьшение воздействия загрязнения на атмосферный воздух.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Дату названного СанПиНа следует читать как "от 25 сентября 2007 года"

Для объектов, являющихся источниками воздействия на среду обитания, разрабатывается проект обоснования размера санитарно-защитной зоны.

Ориентировочный размер санитарно-защитной зоны по классификации должен быть обоснован проектом санитарно-защитной зоны с расчетами ожидаемого загрязнения атмосферного воздуха (с учетом фона) и уровней физического воздействия на атмосферный воздух и подтвержден результатами натурных исследований и измерений (пункт 2.1)

В данном случае соответствующая зона в порядке, установленном СанПиН, не определялась. Доказательства нахождения спорных земельных участков в зоне санитарно-защитного разрыва в материалы дела не представлены.

Кроме того, граница земельного участка с кадастровым номером 66:06:0000000:522, расположенного по адресу Белоярский район, подъезд к селу Косулино, автодорога Екатеринбург-Тюмень до настоящего времени не установлена (т. 1 л.д. 214-220).

Доказательств установления придорожных полос автодороги в порядке, установленном Постановлением Правительства Свердловской области от 10 ноября 2010 года N 1634-ПП, не представлено.

Таким образом, установление в границах спорных земельных участков территориальной рекреационной зоны и функциональной зоны зеленых насаждений осуществлено без учета требований ГрК РФ и нарушает права Оруджевой Е.Е., поэтому ее требования о признании муниципальных нормативных правовых актов недействующими в указанной части подлежат удовлетворению.

Поскольку оспариваемые нормы применялись, с учетом пункта 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, они подлежат признанию недействующими с момента вступления в силу настоящего решения.

На основании части 1 статьи 111, статьи 112 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с Думы Белоярского городского округа подлежит взысканию уплаченная Оруджевой Е.Е. при обращении в суд государственная пошлина в размере 300 рублей (т. 1 л.д. 74).

Руководствуясь статьями 175-180, 213 и 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

решил:

административное исковое заявление Оруджевой Елены Евгеньевны удовлетворить.

Признать недействующими с момента вступления в силу настоящего решения:

- карту градостроительного зонирования Правил землепользования и застройки Белоярского городского округа, утвержденных решением Думы Белоярского городского округа от 20 июня 2016 года N 44, в части отнесения земельных участков с кадастровыми номерами 66:06:0301004:228, 66:06:0301004:229, 66:06:0301004:230 к территориальной рекреационной зоне;

- схему генерального плана населенного пункта поселок Прохладный Белоярского городского округа, утвержденного решением Думы Белоярского городского округа от 20 мая 2015 года N 38, в части отнесения земельных участков с кадастровыми номерами 66:06:0301004:228, 66:06:0301004:229, 66:06:0301004:230 к функциональной зоне зеленых насаждений.

Сообщение о принятии настоящего решения суда подлежит опубликованию в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу в официальном печатном издании Думы Белоярского городского округа.

Взыскать с Думы Белоярского городского округа в пользу Оруджевой Елены Евгеньевны в счет возмещения расходов по оплате государственной пошлины 300 рублей.

Решение может быть обжаловано в течение одного месяца со дня его принятия в окончательной форме в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации через Свердловский областной суд.

Судья

Т.Н. Чиркова