Решение Свердловского областного суда от 11 сентября 2018 г. N 3а-324/2018 "О признании недействующей части 1 статьи 7 и частично недействующей карты градостроительного зонирования Правил землепользования и застройки Белоярского городского округа, утв. Решением Думы Белоярского городского округа от 20.06.2016 N 44"

Свердловский областной суд в составе:

председательствующего судьи Чирковой Т.Н.,

при секретарях Незамееве Р. Ф., Кузнецове М.Ю.,

с участием прокурора Васильевой М.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело N 3а-324/2018 по административному исковому заявлению Чернова Никиты Владимировича о признании недействующими в части Правил землепользования и застройки Белоярского городского округа, утвержденных решением Думы Белоярского городского округа от 20 июня 2016 года N 44, установил:

решением Думы Белоярского городского округа от 20 июня 2016 года N 44 утверждены Правила землепользования и застройки Белоярского городского округа (далее - Правила землепользования) (т. 1 л.д. 160-254).

В состав Правил землепользования входит карта градостроительного зонирования территории, в которой земельный участок с кадастровым номером 66:06:4501001:900 отнесен к территориальной рекреационной зоне, земельный участок с кадастровым номером 66:06:4501001:2643 отнесен к рекреационной зоне и зоне индивидуальных жилых домов.

Частью 1 статьи 7 названных Правил "Особенности использования и застройки земельных участков, расположенных на территориях, отнесенных Правилами к различным территориальным зонам" установлено, что земельные участки, сформированные в установленном порядке до вступления в силу настоящих Правил, и расположенные на территориях, отнесенных Правилами к различным территориальным зонам, используются правообладателями таких земельных участков в соответствии с целями их предоставления, за исключением случаев, предусмотренных пунктом 2 настоящей статьи.

Решением Думы Белоярского городского округа от 21 декабря 2017 года N 92 в Правила землепользования внесены изменения, не связанные с изменением границ территориальных зон и редакции статьи 7 Правил (т. 2 л.д. 10-14).

Чернов Н.В., являющийся собственником указанных выше земельных участков, расположенных по адресу: Белоярский район, пос. Растущий, ул. Бобровская, д. 8А (кадастровый номер 66:06:4501001:900) и ул. Бобровская, д. 6А (66:06:4501001:2643), обратился в суд с административным исковым заявлением, в котором, с учетом уточнений, просит признать недействующими с момента принятия часть 1 статьи 7 Правил землепользования и карту градостроительного зонирования в части отнесения земельного участка с кадастровым номером 66:06:4501001:900 к рекреационной зоне, земельного участка с кадастровым номером 66:06:4501001:2643 к двум территориальным зонам (т. 2 л.д. 1-3).

Полагает, что Правила землепользования в оспариваемой части приняты с нарушением статей 30, 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) и нарушают права собственника владеть, пользоваться и распоряжаться земельным участком.

Представитель административного истца Фахартинова Л.Г. в судебном заседании исковые требования поддержала в полном объеме по предмету и основаниям.

Представитель административного ответчика Думы Белоярского городского округа, заинтересованного лица Администрации Белоярского городского округа Черемина Е.Г. возражала против удовлетворения административного иска, поскольку муниципальный нормативный правовой акт принят Думой в пределах полномочий и компетенции, в надлежащей форме, в установленном порядке опубликован, не противоречат нормам, имеющим большую юридическую силу.

Выслушав объяснения участвующих в деле лиц, показания свидетеля Пырьевой Я.А., проверив в пределах доводов иска оспариваемый нормативный правовой акт на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, заслушав заключение прокурора Васильевой М.А., полагавшей необходимым удовлетворить требования административного истца, суд приходит к следующим выводам.

Правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений (пункт 8 статьи 1 ГрК РФ).

Порядок подготовки и утверждения Правил землепользования регламентирован статьями 31, 32 ГрК РФ.

Вступившим в законную силу решением Свердловского областного суда от 21 июня 2018 года по административному делу N 3а-240/2018 установлено, что при принятии оспариваемого нормативного правового акта соблюдены требования действующего законодательства, устанавливающие полномочия представительного органа местного самоуправления, форму и вид нормативного правового акта, процедуру его принятия и введения в действие (т. 2 л.д. 66-68).

Таким образом, Правила землепользования приняты компетентным органом с соблюдением формы, процедуры принятия и опубликования и по этим основаниям не оспариваются.

Как следует из материалов дела, Чернов Н.В. является собственником двух земельных участков:

- расположенного по адресу: Белоярский район, пос. Растущий, ул. Бобровская, д. 6А, кадастровый номер 66:06:4501001:2643, категория земель - земли населенных пунктов, вид разрешенного использования - ведение личного подсобного хозяйства (приусадебный земельный участок), право собственности зарегистрировано 17 августа 2015 года;

- расположенного по адресу: Белоярский район, пос. Растущий, ул. Бобровская, д. 8А, кадастровый номер 66:06:4501001:900, категория земель - земли населенных пунктов, вид разрешенного использования - ведение личного подсобного хозяйства (приусадебный земельный участок), право собственности зарегистрировано 01 сентября 2014 года.

В карте градостроительного зонирования земельный участок с кадастровым номером 66:06:4501001:2643 отнесен к двум территориальным зонам: рекреационной зоне и зоне индивидуальных жилых домов (Ж-1) (т. 2 л.д. 15-16).

В соответствии со статьей 85 Земельного кодекса Российской Федерации границы территориальных зон должны отвечать требованиям принадлежности каждого земельного участка только к одной зоне. Правилами землепользования и застройки устанавливается градостроительный регламент для каждой территориальной зоны индивидуально, с учетом особенностей ее расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков (жилого, общественно-делового, производственного, рекреационного и иных видов использования земельных участков).

Для земельных участков, расположенных в границах одной территориальной зоны, устанавливается единый градостроительный регламент. Градостроительный регламент территориальной зоны определяет основу правового режима земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе застройки и последующей эксплуатации зданий, сооружений.

Согласно части 2 статьи 36 ГрК РФ градостроительные регламенты устанавливаются с учетом: фактического использования земельных участков и объектов капитального строительства в границах территориальной зоны; возможности сочетания в пределах одной территориальной зоны различных видов существующего и планируемого использования земельных участков и объектов капитального строительства; функциональных зон и характеристик их планируемого развития, определенных документами территориального планирования муниципальных образований; видов территориальных зон; требований охраны объектов культурного наследия, а также особо охраняемых природных территорий, иных природных объектов.

На основании части 4 статьи 30 ГрК РФ на карте градостроительного зонирования устанавливаются границы территориальных зон. Границы территориальных зон должны отвечать требованиям принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне. Формирование одного земельного участка из нескольких земельных участков, расположенных в различных территориальных зонах не допускается.

Нахождение земельного участка в двух территориальных зонах не соответствует требованиям приведенных норм и создает административному истцу препятствия в реализации права собственности на земельный участок. Поэтому требования Чернова Н.В. о признании недействующей карты градостроительного зонирования в части отнесения земельного участка с кадастровым номером 66:06:4501001:2643 к двум территориальным зонам подлежат удовлетворению.

Оспариваемые административным истцом положения части 1 статьи 7 Правил землепользования, устанавливающие порядок использования правообладателями земельных участков, отнесенных Правилами к различным территориальным зонам, противоречат положениям статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации, части 4 статьи 30 ГрК РФ.

Кроме того, эта норма не отвечает требованиям правовой определенности, поскольку ее единообразное понимание не может быть обеспечено, что создает возможность злоупотребления правоприменителем своими полномочиями.

Указанный вывод подтверждает, в частности, выписка из протокола заседания комиссии от 04 мая 2018 года, на котором административному истцу без учета положений части 8 статьи 36 ГрК РФ было предложено разделить земельный участок на две части (т. 2 л.д. 8).

В связи с изложенным часть 1 статьи 7 Правил землепользования подлежит признанию недействующей.

Земельный участок с кадастровым номером 66:06:4501001:900 отнесен в карте градостроительного зонирования к рекреационной зоне (т. 2 л.д. 17-22).

В обоснование установления территориальной зоны административным ответчиком представлена карта функциональных зон генерального плана, совмещенного с проектом поселковой черты пос. Растущий Белоярского городского округа, которой земельный участок отнесен к зоне зеленых насаждений общего пользования (т. 2 л.д. 35).

Генеральный план утвержден решением Белоярской районной Думы от 21 декабря 2005 года N 86 (т. 2 л.д. 49-53).

При рассмотрении настоящего дела установлено, что решение представительного органа местного самоуправления и утвержденный им генеральный план опубликованы не были, на официальном сайте Белоярского городского округа не размещены.

В соответствии с частью 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

По изложенным основаниям решение Белоярской районной Думы от 21 декабря 2005 года N 86 применению к данным правоотношениям не подлежит.

В отсутствие генерального плана при определении территориальных зон ответчик должен руководствоваться частью 1 статьи 34 ГрК РФ (без учета положений пункта 2, закрепляющих принцип первичности генерального плана перед правилами землепользования и застройки).

Проверяя в этой части карту градостроительного зонирования на предмет соответствия пункту 4 части 1 статьи 34 ГрК РФ, суд исходит из следующего.

Земельный участок с кадастровым номером 66:06:4501001:900 поставлен на государственный кадастровый учет 01 сентября 2010 года (т. 2 л.д. 5-7).

Право собственности на него возникло у Чернова Н.В. 01 сентября 2014 года на основании договора купли-продажи от 15 августа 2014 года (т. 1 л.д. 108-109). При этом право первоначального собственника на земельный участок зарегистрировано 12 июля 2011 года.

То есть на момент утверждения территориальных зон в составе Правил землепользования у административного ответчика имелась информация о границах земельного участка с кадастровым номером 66:06:4501001:900, находящегося в собственности физического лица.

В соответствии с Правилами землепользования рекреационная зона - это территории, предназначенные для обеспечения правовых условий сохранения и использования существующего природного ландшафта и создания экологически чистой окружающей среды в интересах здоровья населения.

Согласно градостроительному регламенту для рекреационной зоны определены следующие основные виды разрешённого использования: коммунальное обслуживание, охрана природных территорий, общее пользование водными объектами, специальное пользование водными объектами, гидротехнические сооружения, земельные участки (территории) общего пользования.

В состав зон рекреационного назначения на основании части 11 статьи 35 ГрК РФ могут включаться зоны в границах территорий, занятых городскими лесами, скверами, парками, городскими садами, прудами, озерами, водохранилищами, пляжами, береговыми полосами водных объектов общего пользования, а также в границах иных территорий, используемых и предназначенных для отдыха, туризма, занятий физической культурой и спортом.

По смыслу пункта 9 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации, пункта 12 статьи 1, пункта 11 статьи 35 ГрК РФ земельные участки, отнесенные к рекреационной зоне, относятся к земельным участкам общего пользования, которыми может пользоваться неограниченный круг лиц.

Градостроительный регламент зоны, установленный Правилами землепользования, свидетельствует, по сути, о таком предназначении.

Однако, в состав территорий общего пользования спорный земельный участок не включен, соответственно, вопрос об его изъятии для муниципальных нужд, иных компенсационных мероприятиях органами местного самоуправления не разрешался.

Исходя из градостроительного регламента, установленного для рекреационной зоны, права собственника земельного участка не могут быть обеспечены с применением части 8 статьи 36 ГрК РФ.

Таким образом, собственник земельного участка, сформированного до утверждения Правил землепользования, лишен возможности реализовать в отношении объекта недвижимости правомочия, установленные статьей 209 Гражданского кодекса Российской Федерации.

Зонирование территории, являясь частью процесса по развитию территории, одновременно выступает одним из направлений градостроительной деятельности органов власти. Правила землепользования разрабатываются с целью создания условий устойчивого развития территорий населенных пунктов, вместе с тем также призваны обеспечивать права и законные интересы собственников и обладателей иных прав на земельные участки (пункт 1 части 1 статьи 30 ГрК РФ).

Задача органов муниципальных образований при разработке документов территориального планирования и градостроительного зонирования состоит в необходимости обеспечения справедливого баланса между общественными интересами и правами частных лиц путем согласования этих прав и интересов. Ограничительные меры должны быть соразмерными преследуемой законной цели, то есть отвечать настоятельной общественной потребности и не превышать грань необходимого для достижения этой цели, должна существовать разумная пропорциональность между используемыми средствами и целью, которую государство стремится реализовать посредством любой меры, лишающей человека контроля за использованием его имущества.

Отнесение спорного земельного участка в состав территориальной рекреационной зоны нарушило права его собственника Чернова Н.В., поскольку справедливый баланс между общественными интересами и правами частного лица достигнут не был.

Согласно части 4 статьи 30 ГрК РФ территориальные зоны, как правило, не устанавливаются применительно к одному земельному участку.

Из буквального толкования приведенной нормы следует, что императивный запрет на установление территориальной зоны в отношении одного земельного участка не установлен.

Утверждение о наложении на земельный участок дополнительных ограничений (водоохраной зоны, береговой полосы, прибрежной защитной полосы, район аэродрома) подтверждения при рассмотрении дела не нашло (т. 2 л.д. 17).

В силу пункта 4 статьи 1 ГрК РФ поименованные зоны относятся к зонам с особыми условиями использования территорий, устанавливаемым в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Правила установления на местности границ водоохранных зон и границ прибрежных защитных полос водных объектов утверждены Постановлением Правительства Российской Федерации от 10 января 2009 N 17.

Правила определения местоположения береговой линии (границы водного объекта), случаев и периодичности ее определения утверждены Постановлением Правительства Российской Федерации от 29 апреля 2016 года N 377.

В соответствии с названными Правилами органы местного самоуправления не наделены полномочиями по установлению на местности границ водоохранных зон и границ прибрежных защитных полос водных объектов, а также по установлению местоположения береговой линии (границы водного объекта).

Границы районов аэродромов (аэроузлов, вертодромов) утверждаются Министерством транспорта Российской Федерации в соответствии с пунктом 22 Федеральных правил использования воздушного пространства Российской Федерации, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 11 марта 2010 года N 138.

Сведения о границах зон с особыми условиями использования территорий включаются в Единый государственный реестр недвижимости (пункт 3 части 2 статьи 7 Федерального закона от 13 июля 2015 года N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости").

В данном случае соответствующие зоны в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, не определялись. Сведения о нахождении спорного земельного участка в зонах с особыми условиями использования территорий в государственных реестрах отсутствуют. Доказательств обратного административным ответчиком в материалы дела не представлено.

Поскольку отнесение земельного участка с кадастровым номером 66:06:4501001:900 к рекреационной зоне осуществлено без учета требований ГрК РФ и нарушает права Чернова Н.В., в данной части карта градостроительного зонирования подлежит признанию недействующей.

С учетом пункта 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, учитывая, что оспариваемые нормы применялись, они подлежат признанию недействующими с момента вступления в силу настоящего решения.

На основании части 1 статьи 111, статьи 112 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с Думы Белоярского городского округа подлежат взысканию уплаченная Черновым Н.В. при обращении в суд государственная пошлина в размере 300 рублей (т. 1 л.д. 8).

Руководствуясь статьями 175-180, 213 и 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд решил:

административное исковое заявление Чернова Никиты Владимировича удовлетворить.

Признать недействующими с момента вступления в силу настоящего решения:

- карту градостроительного зонирования Правил землепользования и застройки Белоярского городского округа, утвержденных решением Думы Белоярского городского округа от 20 июня 2016 года N 44, в части отнесения земельного участка с кадастровым номером 66:06:4501001:2643 к двум территориальным зонам;

- карту градостроительного зонирования Правил землепользования и застройки Белоярского городского округа, утвержденных решением Думы Белоярского городского округа от 20 июня 2016 года N 44, в части отнесения земельного участка с кадастровым номером 66:06:4501001:900 к территориальной рекреационной зоне;

- часть 1 статьи 7 Правил землепользования и застройки Белоярского городского округа, утвержденных решением Думы Белоярского городского округа от 20 июня 2016 года N 44.

Сообщение о принятии настоящего решения суда подлежит опубликованию в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу в официальном печатном издании Думы Белоярского городского округа.

Взыскать с Думы Белоярского городского округа в пользу Чернова Никиты Владимировича в счет возмещения расходов по оплате государственной пошлины 300 рублей.

Решение может быть обжаловано в течение одного месяца со дня его принятия в окончательной форме в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации через Свердловский областной суд.

Судья

Т.Н. Чиркова