Решение Свердловского областного суда от 6 ноября 2018 г. N 3а-347/2018 "О признании недействующей статьи 51.1 Правил землепользования и застройки Березовского городского округа, утв. Решением Думы Березовского городского округа от 22.12.2016 N 33, в части установления двух территориальных зон в отношении земельного участка"

Свердловский областной суд в составе:

председательствующего судьи Старкова М.В.,

при секретаре Кучерявой К.О.,

с участием прокурора Смольникова Евгения Викторовича,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Сотниковой Ирины Александровны о признании нормативного правового акта недействующим в части, установил:

22 декабря 2016 года Думой Берёзовского городского округа принято решение N 33 "Об утверждении Правил землепользования и застройки Берёзовского городского округа" (далее - решение N 33). Этим муниципальным правовым актом органа местного самоуправления утверждены Правила землепользования и застройки Берёзовского городского округа (далее - Правила), которые являются приложением к решению N 33.

Решениями Думы Берёзовского городского округа от 25 августа 2017 года N 85 и от 28 июня 2018 года N 149 в Правила вносились изменения, которые создали действующую с 13 июля 2018 года редакцию Правил.

В главу 14 муниципального правового акта включены карты градостроительного зонирования Берёзовского городского округа; в том числе, статья 511 Правил содержит карту градостроительного зонирования Берёзовского городского округа применительно к территории города Берёзовского (действующая редакция - т. 5 л.д. 108). Увеличенный фрагмент карты градостроительного зонирования, совмещённый с картой границ зон с особыми условиями использования территории, и отображающий земельный участок административного истца - т. 5 л.д. 148.

Сотникова И.А. обратилась в Свердловский областной суд с административным иском в порядке главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации. Указала, что на основании договора купли-продажи является собственником земельного участка с кадастровым номером 66:35:0104004:130 (дата присвоения кадастрового номера - 13 мая 2005 года; вид разрешённого использования - под индивидуальную жилую застройку; запись регистрации права собственности от 29 января 2015 года). Сотникова И.А. обращалась в отдел архитектуры и градостроительства администрации Берёзовского городского округа с заявлением о выдаче разрешения на строительство индивидуального жилого дома. Орган местного самоуправления в письме от 02 апреля 2018 года сообщил о невозможности выдачи разрешения на строительство по мотиву размещения индивидуального жилого дома в санитарно-защитной зоне и зоне транспортной инфраструктуры (т. 1 л.д. 59). Утверждая о нарушении своих прав, административный истец, уточнив 25 сентября 2018 года свои требования, просит признать Правила недействующими в части внесения принадлежащего ей земельного участка в зону общего пользования (т. 1 л.д. 114).

Дума Берёзовского городского округа и администрация Берёзовского городского округа считают требования Сотниковой И.А. не обоснованными и не подлежащими удовлетворению по доводам, изложенным в письменных возражениях (т. 1 л.д. 115), которые поддержаны представителем обозначенных органов местного самоуправления в судебном заседании.

Заслушав лиц, участвующих в судебном заседании, а также заключение прокурора Смольникова Е.В., полагавшего, что требования административного искового заявления подлежат удовлетворению, исследовав и оценив собранные по делу доказательства, суд приходит к следующему.

Производство по административным делам об оспаривании нормативных правовых актов осуществляется на основании положений главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

При рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются. При проверке законности этих положений суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании нормативного правового акта недействующим. Исходя из положений части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, и применительно к рассматриваемому административному делу, суд должен выяснить:

1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца;

2) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих:

а) полномочия органа на принятие нормативного правового акта;

б) форма и вид, в которых орган вправе принимать нормативные правовые акты;

в) процедура принятия оспариваемого нормативного правового акта;

г) правила введения нормативного правового акта в действие, в том числе порядок опубликования и вступления в силу;

3) соответствие оспариваемого нормативного правового акта нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Как предусмотрено пунктом 26 части 1 статьи 16, частью 1 статьи 7 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон) утверждение правил землепользования и застройки относится к вопросам местного значения городского округа, по которым принимаются муниципальные правовые акты.

Принимаемые муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации (часть 4 статьи 7 Федерального закона).

В соответствии с Законом Свердловской области от 12 октября 2004 года N 74-ОЗ "Об установлении границ муниципального образования город Берёзовский и наделении его статусом городского округа" муниципальное образование город Берёзовский наделено статусом городского округа.

Решением Берёзовской городской Думы от 27 июня 2005 года N 115 принят Устав Берёзовского городского округа (далее - Устав). Из положений пункта 2 статьи 3 Устава следует, что в состав территории городского округа входят город Берёзовский, основанный в 1938 году, а также территории перечисляемых в статье сельских населённых пунктов, не являющихся муниципальными образованиями. В соответствии со статьёй 22 Устава Дума Берёзовского городского округа является представительным органом муниципального образования, наделённым собственными полномочиями по решению вопросов местного значения городского округа; состоит из 25 депутатов, избираемых на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, сроком на пять лет. В силу подпункта 10 пункта 3 статьи 23 Устава утверждение правил землепользования и застройки территории городского округа, в том числе внесение изменений в них, по представлению главы городского округа, отнесено к полномочиям Думы Берёзовского городского округа. В части 3 пункта 3 статьи 23 Устава установлено, что Дума Берёзовского городского округа по вопросам, отнесённым к её компетенции, принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории городского округа; по общему правилу, если не предусмотрено иное, такие решения принимаются большинством голосов от установленной численности депутатов Думы городского округа. Решения Думы Берёзовского городского округа входят в систему муниципальных правовых актов городского округа. Нормативный правовой акт, принятый Думой Берёзовского городского округа, направляется главе городского округа для подписания и обнародования в течение десяти дней. Официальным опубликованием муниципальных нормативных правовых актов является публикация их полного текста в газете "Берёзовский рабочий" или ином печатном средстве массовой информации, определённом решением Думы Берёзовского городского округа (статьи 51 и 53 Устава).

Законодательство о градостроительной деятельности состоит из Градостроительного кодекса Российской Федерации, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Градостроительному кодексу Российской Федерации (часть 1 и 4 статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений. Составной частью правил землепользования и застройки является карта градостроительного зонирования, содержащая границы территориальных зон (пункт 8 статьи 1, пункт 2 части 2 и часть 4 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Процедуры подготовки и принятия правил землепользования и застройки, их утверждения и внесения в них изменений регламентированы статьями 30 - 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

В отношении рассматриваемых Правил, как видно из материалов дела, эти процедуры выполнены и соблюдены надлежащим образом.

Так, главой Берёзовского городского округа принято решение о подготовке проекта правил землепользования и застройки с установлением этапов градостроительного зонирования и с одновременным утверждением состава и порядка деятельности комиссии по подготовке проекта правил землепользования и застройки. В дальнейшем, в первоначальное постановление вносились изменения; копии принимавшихся постановлений представлены в рассматриваемое дело (т. 5 л.д. 164-183).

12 октября 2016 года администрацией Берёзовского городского округа составлено заключение о проверке проекта на соответствие требованиям части 9 статьи 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации (т. 1 л.д. 132).

20 октября 2016 года издано постановление N 671 о подготовке проекта внесения изменений в правила землепользования и застройки. Постановлением от 21 октября 2016 года N 675 назначены публичные слушания по проекту изменений в Правила. Постановления опубликованы в специальном выпуске газеты "Берёзовский рабочий" от 27 октября 2016 года (т. 1 л.д. 133-179).

В период с 07 ноября 2016 года по 12 ноября 2016 года проведены публичные слушания по проекту изменений в Правила землепользования и застройки протоколы публичных слушаний (т. 1 л.д. 180-220). Результаты оформлены заключением от 05 декабря 2016 года (т. 2 л.д. 1-4), опубликовано в газете "Берёзовский рабочий" от 07 декабря 2016 года (т. 2 л.д. 9).

Постановлением администрации Берёзовского городского округа от 07 декабря 2016 года N 771 проект внесения изменений в Правила землепользования и застройки с протоколами публичных слушаний и вышеназванным заключением о результатах публичных слушаний внесён на рассмотрение и утверждение в Думу Берёзовского городского округа (т. 2 л.д. 19).

22 декабря 2016 года внесённый проект нормативного правового акта рассмотрен на заседании Думы Берёзовского городского округа; за принятие поступившего проекта проголосовали 20 депутатов (т. 5 л.д. 245-247), о чём оформлено решение N 33 (т. 2 л.д. 20-202, т. 3 и т. 4).

Утверждённые Правила землепользования и застройки опубликованы в газете "Берёзовский рабочий" от 03 февраля 2017 года (т. 5 л.д. 1-74).

В последующем, решениями Думы Берёзовского городского округа от 25 августа 2017 года N 85 (т. 5 л.д. 75) и от 28 июня 2018 года N 149 (т. 5 л.д. 100) в Правила вносились изменения. Принятые решения опубликованы в установленном порядке в газете "Берёзовский рабочий"; копии газет представлены в материалы рассматриваемого дела (т. 5 л.д. 98 и л.д. 145).

Проанализировав вышеизложенное, суд приходит к выводу, что Правила приняты уполномоченным представительным органом местного самоуправления в установленной форме, официально опубликованы для всеобщего сведения. Оснований для иных, противоположных суждений, суд не усматривает; Сотникова И.А. на такие обстоятельства также не ссылается.

Постановлением администрации Берёзовского городского округа от 17 октября 2013 года N 597 утверждён проект территории (в редакции от 26 февраля 2015 года N 103), на которой расположен земельный участок, принадлежащий административному истцу. Помимо иного, в этом проекте также предлагается установление красных линий. При сравнении картографических фрагментов (т. 1 л.д. 123 и 124) видно, что предлагаемое установление красной линии пересекает и проходит через земельный участок, который в 2015 году приобретён административным истцом.

Нельзя не отметить, что земельный участок с кадастровым номером 66:35:0104004:130 поставлен на государственный кадастровый учёт в 2005 году, то есть, задолго до утверждений и проекта планировки и оспариваемых Правил; следовательно, о его существовании заведомо было известно как при проектировании красных линий, так и при зонировании территории.

Непосредственно исследовав в судебном заседании оригинал генерального плана Берёзовского городского округа, установлено, что земельный участок с кадастровым номером 66:35:0104004:130 полностью располагается на территории жилой застройки; функциональная зона - "усадебная жилая застройка под санацию". Через этот земельный участок одновременно прочерчена санитарно-защитная зона; никаких сведений об утверждении санитарно-защитной зоны, не представлено (т. 5 л.д. 149, 150).

В свою очередь, не вызывает никаких сомнений, и не оспаривается органами местного самоуправления, что земельный участок с кадастровым номером 66:35:0104004:130 одновременно расположен в зоне Ж-1 (зона застройки индивидуальными жилыми домами) и в зоне общего пользования (ЗОП).

Из объяснений представителя административных ответчиков в судебном заседании по данному обстоятельству следует, что такое зонирование проведено на основании и с учётом ранее утверждённого постановлением администрации Берёзовского городского округа от 17 октября 2013 года N 597 проекта планировки - т. 1 л.д. 119-126. В результате зона Ж-1 (зона застройки индивидуальными жилыми домами) установлена и утверждена в Правилах, на основании и в соответствии с ранее утверждённым проектом планировки, а именно по границам красной линии (т. 1 л.д. 123, 124). При этом, никакого обоснования цели такого зонирования и установления зоны общего пользования органами местного самоуправления не названо.

Для целей градостроительной деятельности под территориями общего пользования понимаются территории, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц (в том числе площади, улицы, проезды, набережные, береговые полосы водных объектов общего пользования, скверы, бульвары) (пункт 12 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации). Как следует из пункта 11 статьи 1 названного кодекса, существующие, планируемые (изменяемые, вновь образуемые) границы территорий общего пользования и (или) границы территорий, занятых линейными объектами и (или) предназначенных для размещения линейных объектов, обозначаются красными линиями.

По общему правилу, земельные участки в границах территорий общего пользования находятся в государственной или муниципальной собственности, как обеспечивающие комплексное социально-экономическое развитие территорий, реализацию права граждан на благоприятную окружающую среду, на комфортную среду обитания (подпункт 18 пункта 8 статьи 39.11, пункт 12 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации, определение Конституционного Суда Российской Федерации от 29 сентября 2016 года N 1963-О).

Проект планировки территории относится к документации по планировке территории, которая подготавливается в целях реализации положений документов территориального планирования (пункт 1 части 1 статьи 26 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В соответствии с частью 4 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации на карте градостроительного зонирования устанавливаются границы территориальных зон. Границы территориальных зон должны отвечать требованию принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне. Формирование одного земельного участка из нескольких земельных участков, расположенных в различных территориальных зонах, не допускается. Территориальные зоны, как правило, не устанавливаются применительно к одному земельному участку.

Аналогичное положение, устанавливающее, что границы территориальных зон должны отвечать требованиям принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне, установлено в пункте 2 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации.

Из положений пункта 1 статьи 4 Правил следует, что со дня вступления в силу утверждённых Правил, документация по планировке территории, утверждённая в установленном порядке до введения в действие Правил, действует в части, не противоречащей этим Правилам.

Изложенное означает, что подготовка документации по планировке территории осуществляется на основе документов территориального планирования, правил землепользования и застройки, а не наоборот. В соотношении проектов планировки с Правилами первичны именно Правила, а не проекты планировок. Ранее же разработанные проекты планировок действуют только в случае, если они не противоречат Правилам.

Статьёй 209 Гражданского кодекса Российской Федерации предусмотрено право собственника на владение, пользование и распоряжение своим имуществом, что даёт ему право в соответствии со статьёй 304 указанного кодекса требовать устранения всяких нарушений его прав, хотя бы эти нарушения и не были соединены с лишением владения.

Земельный участок административного истца поставлен на государственный кадастровый учёт в 2005 году, вид его разрешённого использования "под индивидуальную жилую застройку" установлен и не менялся, обстоятельства проектирования через его территорию красной линии неизвестны и в данном случае не должны устанавливаться судом. Но, исходя из установленных обстоятельств, суд приходит к выводу, что у представительного органа местного самоуправления не имелось оснований часть рассматриваемого земельного участка относить к территории общего пользования, используемой неограниченным кругом лиц, нарушая тем самым права и законные интересы Сотниковой И.А., как собственника этого земельного участка.

Поэтому, по мнению суда, Правила в оспариваемой части следует признать недействующими по причине их противоречия вышеприведённым нормам Земельного кодекса Российской Федерации и Градостроительного кодекса Российской Федерации, имеющим большую юридическую силу.

Как установлено пунктом 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признаётся не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определённой судом даты.

Разрешая вопрос о дате, с которой оспариваемое положение нормативного правового акта следует признать недействующим, суд исходит из того, что данная правовая норма применялась, порождая правовые последствия. Указанное обстоятельство, в силу разъяснений, содержащихся в пункте 28 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", является основанием для признания нормативного правового акта в оспариваемой части недействующим со дня вступления решения в законную силу.

В силу положений пункта 4 части 6 статьи 180 и пунктов 2 и 3 части 4 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в резолютивной части решения суда по административному делу об оспаривании нормативного правового акта должны содержаться указания на распределение судебных расходов и на опубликование решения суда или сообщения о его принятии.

Следовательно, суд считает, что сообщение о принятом решении должно быть размещено в газете "Берёзовский рабочий" в течение одного месяца после вступления решения суда в законную силу.

Как предусмотрено частью 1 статьи 111 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации стороне, в пользу которой состоялось решение суда, суд присуждает с другой стороны все понесённые по делу судебные расходы, за исключением случаев, предусмотренных статьёй 107 и частью 3 статьи 109 настоящего Кодекса.

Материалы рассмотренного дела не содержат никаких сведений о понесённых административным истцом судебных расходах, за исключением уплаченных при обращении в суд 300 руб. государственной пошлины. Поэтому, принимая решение, суд также взыскивает с Думы Берёзовского городского округа (как органа утвердившего Правила) в пользу административного истца расходы по уплате государственной пошлины.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд решил:

признать недействующим с момента вступления в законную силу решения суда карту градостроительного зонирования Берёзовского городского округа применительно к территории города Берёзовского (статья 511) Правил землепользования и застройки Берёзовского городского округа, утверждённых решением Думы Берёзовского городского округа от 22 декабря 2016 года N 33 "Об утверждении Правил землепользования и застройки Берёзовского городского округа" (в действующей редакции) в части установления двух территориальных зон в отношении земельного участка с кадастровым номером 66:35:0104004:130.

Сообщение о принятии данного решения суда подлежит в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу размещению в газете "Берёзовский рабочий".

Взыскать с Думы Берёзовского городского округа в пользу Сотниковой Ирины Александровны судебные расходы по уплате государственной пошлины в сумме 300 руб.

Решение суда может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение одного месяца со дня его принятия.

Мотивированное решение изготовлено 09 ноября 2018 года.

Судья

М.В. Старков