Решение Свердловского областного суда от 21 ноября 2018 г. N 3а-368/2018 "Об отказе в удовлетворении заявления о признании недействующими пунктов 1 и 2 Решения Думы Верхнесалдинского городского округа от 06.12.2017 N 30 "Об отраслевом органе администрации Верхнесалдинского городского округа - Управлении культуры администрации Верхнесалдинского городского округа"

Свердловский областной суд в составе:

председательствующего судьи Чирковой Т.Н.,

при секретаре Кузнецове М.Ю.,

с участием прокурора Васильевой М.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело N 3а-368/2018 по административному исковому заявлению Мальцевой Марины Васильевны, Еловиковой Яны Владимировны о признании недействующим в части нормативного правого акта, установил:

решением Думы Верхнесалдинского городского округа от 06 декабря 2017 года N 30 "Об отраслевом органе администрации Верхнесалдинского городского округа - Управлении культуры администрации Верхнесалдинского городского округа" Управление культуры Верхнесалдинского городского округа (далее - ВСГО) наделено полномочиями отраслевого органа администрации ВСГО с правами юридического лица (пункт 1); утверждено Положение об Управлении культуры администрации ВСГО (пункт 2); Управлению культуры администрации ВСГО поручено осуществить государственную регистрацию изменений, вносимых в учредительные документы Управления культуры ВСГО (пункт 3) (т. 1 л.д. 181-193).

Первоначальный текст документа размещен 08 декабря 2017 года в сети Интернет на официальном сайте Думы ВСГО duma-vsalda.midural.ru (т. 1 л.д. 172) и опубликован 14 декабря 2017 года в издании "Салдинская газета", N 50 (т. 1 л.д. 28-35).

Решением Думы ВСГО от 20 марта 2018 года N 76 в Положение об Управлении культуры администрации ВСГО внесены изменения. Официальный текст решения опубликован 26 марта 2018 года в издании "Салдинская газета", N 10 (т. 1 л.д. 36-41).

Решением Думы ВСГО от 27 августа 2018 года N 107 "Об утверждении структуры администрации ВСГО" решение Думы ВСГО от 06 декабря 2017 года N 30 (в редакции решения от 20 марта 2018 года N 76) признано утратившим силу с 01 января 2019 года. Текст документа опубликован 30 августа 2018 года в издании "Салдинская газета", N 31 (т. 1 л.д. 76-79).

Административные истцы Мальцева М.В., Еловикова Я.В. обратились в суд с самостоятельными административными заявлениями, тождественными по предмету и основаниям, о признании недействующими пунктов 1-3 решения Думы от 06 декабря 2017 года N 30 (т. 1 л.д. 2-6, т. 3 л.д. 3-5).

Определением суда от 16 октября 2018 года административные дела по их по искам объединены в одно производство (т. 2 л.д. 102).

В обоснование административных исковых требований с учетом уточнений (т. 2 л.д. 107-112) административные истцы указывают, что пункты 1 и 3 решения Думы ВСГО от 06 декабря 2017 года N 30 не соответствуют части 3 статьи 41 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ), поскольку наделяют полномочиями отраслевого органа администрации прекративший существование орган местного самоуправления и уже существующее юридическое лицо. Утвержденное пунктом 2 решения Положение об Управлении культуры администрации ВСГО, по мнению административных истцов, не соответствует части 1 статьи 2, статье 17, части 1 статье 34, части 4 статьи 51 Закона N 131-ФЗ, статье 123.21, пункту 2 статьи 125, статьям 215, 296 Гражданского кодекса Российской Федерации, статьям 9.1, 9.2, пункту 3 статьи 15, части 4 статьи 24, статье 32 Федерального закона от 12 января 1996 года N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" (далее - Закон N 7-ФЗ), подпункту 7 пункта 13 статьи 2, статье 4, пункту 3 статьи 6 Федерального закона от 03 ноября 2006 года N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях" (далее - Закон N 174-ФЗ), а также Уставу муниципального образования. Указывая на несоответствие вышеприведенным нормам пунктов 1, 10-12, 14, 18-19 Положения, административные истцы просят признать его недействующим полностью со дня принятия, поскольку ненадлежащее лицо было наделено полномочиями органа местного самоуправления. Осуществление Управлением культуры администрации ВСГО этих полномочий повлекло нарушение трудовых прав Мальцевой М.В. и Еловиковой Я.В.

В судебном заседании представитель административных истцов Шадой М.И. поддержала требования Мальцевой М.В., Еловиковой Я.В. в полном объеме по предмету и основаниям (т. 2 л.д. 127-131).

Представитель административного ответчика Думы ВСГО Михайлов А.П., представитель заинтересованного лица администрации ВСГО Сметанина Д. А. возражали против удовлетворения административного иска, поскольку решение принято Думой в пределах полномочий и компетенции, в надлежащей форме, в установленном порядке опубликовано, не противоречит нормам, имеющим большую юридическую силу, и права административных истцов не нарушает. Поддержали доводы письменных возражений на административное исковое заявление (т. 1 л.д. 128-139, т. 2 л.д. 122-125).

Определением суда от 21 ноября 2018 года производство по административному исковому заявлению Мальцевой М.В., Еловиковой Я.В. в части требований о признании недействующим пункта 3 решения Думы ВСГО от 06 декабря 2017 года N 30 прекращено (т.2 л.д. 154-155).

Выслушав объяснения участвующих в деле лиц, исследовав представленные доказательства, проверив оспариваемый в части нормативный правовой акт на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, заслушав заключение прокурора Васильевой М.А., полагавшей необходимым требования административных истцов оставить без удовлетворения, суд приходит к следующим выводам.

Законом Свердловской области от 12 октября 2004 года N 82-ОЗ муниципальное образование Верхнесалдинский район наделено статусом городского округа.

Общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации устанавливает Закон N 131-ФЗ.

По вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты (часть 1 статьи 7 названного Закона). В систему муниципальных правовых актов входят, в том числе, нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования (пункт 2 части 1 статьи 43 Закона N 131-ФЗ).

На основании части 8 статьи 37 Закона N 131-ФЗ представительный орган местного самоуправления утверждает структуру местной администрации по представлению главы местной администрации. В структуру местной администрации могут входить отраслевые (функциональные) и территориальные органы местной администрации.

В соответствии с Уставом ВСГО (далее - Устав) Дума городского округа является представительным органом муниципального образования, наделенным собственными полномочиями по решению вопросов местного значения городского округа, состоит из 20 депутатов; заседание Думы городского округа правомочно, если на нем присутствует не менее 50 процентов от числа избранных депутатов (статья 22) (т. 1 л.д. 197-260).

Согласно части 5 статьи 30 Устава основаниями для государственной регистрации отраслевых (функциональных) и территориальных органов в качестве юридических лиц являются решение Думы городского округа об учреждении соответствующего органа в форме муниципального казенного учреждения и утверждение положения о нем Думой городского округа по представлению главы городского округа.

Решение Думы ВСГО от 06 декабря 2017 года N 30 принято по представлению главы администрации (т. 2 л.д. 16-29) на заседании при наличии кворума большинством голосов (т. 1 л.д. 194-196) в соответствии с Регламентом (т. 2 л.д. 30-73), подписано председателем Думы и.о. главы ВСГО (т. 1 л.д. 181-182).

Официальный текст документа, как указано выше, в установленном порядке опубликован.

Таким образом, муниципальный правовой акт принят уполномоченным органом с соблюдением процедур, предусмотренных Законом N 131-ФЗ и Уставом, в установленной форме, официально опубликован, что административными истцами не оспаривается.

Пунктом 1 решения от 06 декабря 2017 года N 30 Управление культуры администрации ВСГО наделено полномочиями отраслевого органа администрации с правами юридического лица.

Доводы административных истцов о том, что приведенной нормой административный ответчик наделил прекративший существование орган местного самоуправления полномочиями отраслевого органа администрации в нарушение части 3 статьи 41 Закона N 131-ФЗ, суд отклоняет по следующим основаниям.

Как установлено при рассмотрении дела, до 25 сентября 2017 года в Верхнесалдинском городском округе имелся уполномоченный в сфере культуры орган местного самоуправления - Управление культуры ВСГО, который осуществлял свою деятельность в соответствии со статьей 36 Устава (в редакции до 10 мая 2017 года), Положением об управлении культуры (т. 1 л.д. 173-180). 10 мая 2017 года были внесены изменения в Устав, которыми статья 36 Устава признана утратившей силу, полномочия Управления культуры переданы администрации, Управление культуры исключено из структуры органов местного самоуправления, установленной 21 статьей Устава (решение Думы ВСГО N 519, т. 1 л.д. 21, т. 2 л.д. 1-11).

Эти изменения вступили в законную силу после истечения срока полномочий Думы ВСГО шестого созыва, то есть 25 сентября 2017 года (решение Думы от 25 сентября 2017 года - т. 2, л.д. 13-15).

Таким образом, орган местного самоуправления Управление культуры ВСГО, который также был наделен правами юридического лица - муниципального казенного учреждения, прекратил свое существование 25 сентября 2017 года.

В соответствии со статьей 41 Закона N 131-ФЗ органы местного самоуправления, которые в соответствии с настоящим Законом и уставом муниципального образования наделяются правами юридического лица, являются муниципальными казенными учреждениями, образуемыми для осуществления управленческих функций, и подлежат государственной регистрации в качестве юридических лиц в соответствии с федеральным законом (часть 2). Такие права предоставляются органам местного самоуправления для осуществления собственной финансово-хозяйственной деятельности и участия в гражданском обороте от своего имени для удовлетворения собственных потребностей в целях реализации управленческих функций.

По смыслу приведенной нормы, органы местного самоуправления и органы местной администрации, наделенные правами юридического лица, имеют публично-правовой и гражданско-правовой статус.

Вопросы реализации публичных полномочий органами местного самоуправления или органами местной администрации регулируются Законом N 131-ФЗ, а вопросы участия в гражданских правоотношениях - нормами гражданского законодательства. При этом в силу части 3 статьи 2 Гражданского кодекса Российской Федерации к вопросам реализации публично-правового статуса гражданское законодательство не применяется.

Поэтому прекращение публично-правового статуса органа не влечет автоматически прекращение статуса юридического лица. Для ликвидации юридического лица должно быть принято одно из решений, предусмотренных статьей 61 Гражданского кодекса Российской Федерации.

Такого решения принято не было, поэтому юридическое лицо МКУ "Управление культуры" после 25 сентября 2017 года продолжило осуществление деятельности как участник гражданских правоотношений. Возражение представителя административных истцов о том, что после указанной даты учреждение реализовало некоторые властные полномочия, значения для проверки Положения в порядке абстрактного нормоконтроля на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не имеет.

15 ноября 2017 года в соответствии с установленной компетенцией Дума ВСГО утвердила структуру администрации, в состав которой вошло Управление культуры, и перечень должностей муниципальной службы, в который включена должность начальника Управления культуры администрации (решения N 26, 27 - т. 1 л.д. 22-23, 25, т. 2 л.д. 78-83). Данные решения были опубликованы 24 ноября 2017 года в издании "Салдинская газета", N 48 и вступили в силу со дня официального опубликования.

06 декабря 2017 года Управление культуры администрации наделено полномочиями отраслевого органа администрации с правами юридического лица в соответствии с частью 8 статьи 37 Закона N 131-ФЗ.

Таким образом, административный ответчик образовал отраслевой орган администрации, наделив его правами юридического лица.

Мнение административных истцов о наделении публичными полномочиями органа, прекратившего свое существование, основано на ошибочном совмещении публично-правового и гражданского-правового статуса органа местной администрации.

Противоречия пункта 1 решения части 3 статьи 41 Закона N 131-ФЗ суд не усматривает.

Согласно приведенной норме основаниями для государственной регистрации органов местной администрации в качестве юридических лиц являются решение представительного органа муниципального образования об учреждении соответствующего органа в форме муниципального казенного учреждения и утверждение положения о нем этим представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации.

В приведенной норме, исходя из ее буквального толкования, речь идет об образовании (учреждении) наделенного публично-правовым статусом органа администрации, а не об учреждении юридического лица как участника гражданских правоотношений. Положения статьи 50.1 Гражданского кодекса Российской Федерации, устанавливающие порядок создания юридического лица на основании решения учредителя, к данным правоотношениям не применимы.

Поэтому образование органа администрации с правами юридического лица посредством наделения публично-правовым статусом уже существующего юридического лица в форме муниципального казенного учреждения требованиям Закона N 131-ФЗ не противоречит.

В этой связи доводы о том, что индивидуальный идентификационный номер муниципального казенного учреждения не изменился (т. 2 л.д. 84-94), значения не имеют и доводы иска не подтверждают, поскольку этот номер присваивается участникам гражданского оборота и не зависит от наличия либо отсутствия у них публично-правового статуса.

Не могут быть признаны состоятельными доводы о том, что в нарушение части 1 статьи 2, статьи 17, части 1 статьи 34, части 4 статьи 51 Закона N 131-ФЗ Управление культуры администрации ВСГО наделено собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

В соответствии с частью 1 статьи 2 Закона N 131-ФЗ органы местного самоуправления - избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Структуру органов местного самоуправления, согласно части 1 статьи 34 названного Закона, составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольно-счетный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

При этом на основании части 8 статьи 37 Закона N 131-ФЗ в структуру местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) могут входить отраслевые (функциональные) и территориальные органы местной администрации.

Управление культуры администрации ВСГО является уполномоченным отраслевым органом администрации ВСГО по решению вопросов местного значения в области культуры и дополнительного образования на территории Верхнесалдинского городского округа (пункт 1 Положения).

Доводы административных истцов о том, что в названном пункте Положения и в остальных поименованных в иске, Управление наделено собственными полномочиями по решению вопросов местного значения, основаны на ошибочном толковании нормативных правовых актов.

Наделение отраслевого органа администрации конкретными функциями по решению вопросов местного значения от ее имени в целях эффективного осуществления полномочий исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления положениям Закона N 131-ФЗ и Устава не противоречит.

В пункте 11 Положения прямо указано, что основной целью деятельности Управления является реализация функций и полномочий администрации в сфере культуры и дополнительного образования детей Верхнесалдинского городского округа.

При этом каких-либо сомнений и неясностей в вопросе о том, какие полномочия осуществляет отраслевой орган, при применении и толковании Положения возникнуть не может: Управление осуществляет функции и полномочия от имени администрации (пункты 10, 11).

Противоречий в том, что в пункте 13 Положения за Управлением закреплены полномочия, переданные на основании статьи 31 Устава администрации, не имеется, поскольку в этом пункте перечислены выполняемые Управлением по отраслевому принципу полномочия исполнительно-распорядительного органа муниципального образования, которым он, по сути, является, входя в структуру администрации.

Доводы административных истцов о противоречии нормам, имеющим большую юридическую силу, конкретных пунктов и всего положения в целом основаны на том, что орган администрации не может иметь собственные полномочия по вопросам местного значения.

Между тем, анализ оспариваемого Положения опровергает довод о том, что Управление культуры администрации ВСГО наделено собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Поскольку Управление культуры администрации ВСГО как ее отраслевой орган осуществляет функции и полномочия администрации, несостоятельны ссылки на противоречие Положения статье 123.21, пункту 2 статьи 125, статьям 215, 296 Гражданского кодекса Российской Федерации, подпункту 7 пункта 13 статьи 2, статье 4, пункту 3 статьи 6 Закона N 174-ФЗ, определяющих порядок осуществления права владения, пользования и распоряжения муниципальным имуществом.

Приведенные нормы корреспондируют статье 51 Закона N 131-ФЗ, согласно которой правом создавать муниципальные предприятия и учреждения наделены муниципальные образования. При этом функции и полномочия учредителя в отношении муниципальных предприятий и учреждений осуществляют уполномоченные органы местного самоуправления; органы местного самоуправления, осуществляющие функции и полномочия учредителя, определяют цели, условия и порядок деятельности муниципальных предприятий и учреждений, утверждают их уставы, назначают на должность и освобождают от должности руководителей данных предприятий и учреждений, заслушивают отчеты об их деятельности в порядке, предусмотренном уставом муниципального образования (часть 4 приведенной нормы).

Таким органом является в соответствии с подпунктом 43 пункта 1 статьи 43 Устава администрация, полномочия которой по отраслевому признаку реализует Управление как субъект с публично-правовым статусом, а не как муниципальное казенное учреждение.

Закон N 7-ФЗ, на нормы которого ссылаются административные истцы, к спорным правоотношениям не применим в силу прямого указания части 5 статьи 1.

Кроме того, нарушение прав административных истцов оспариваемыми нормами не доказано. Их доводы о незаконности решения N 30 от 06 декабря 2017 года фактически сводятся к несогласию с расторжением с ними трудового договора как с руководителями подведомственных администрации муниципальных казенных учреждений и с результатами рассмотрения в порядке гражданского судопроизводства конкретных индивидуальных трудовых споров.

Довод административных истцов о том, что руководитель отраслевого органа не может быть наделен правом приема и увольнения работников подведомственных по отраслевому принципу муниципальных учреждений, не основан и на нормах Трудового кодекса Российской Федерации. Статьей 20 названного Кодекса предусмотрено, что права и обязанности работодателя в трудовых отношениях осуществляются, помимо иного, органами управления юридического лица (организации) или уполномоченными ими лицами, иными лицами, уполномоченными на это в соответствии с федеральным законом, в порядке, установленном настоящим Кодексом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, учредительными документами юридического лица (организации) и локальными нормативными актами.

Письмо ГУ Минюста России по Свердловской области от 27 июня 2018 года о проекте внесения изменений в Устав относимым доказательством по делу не является (т. 1 л.д. 151), поскольку Управление культуры администрации ВСГО не наделено собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Исходя из изложенного, оснований для удовлетворения административного иска не имеется.

Довод административного ответчика о том, что решение N 30 не подлежит проверке в порядке абстрактного нормоконтроля, опровергается содержанием этого правового акта, пункты 1 и 2 которого содержат рассчитанные на неоднократное применение нормы, обязательные для неопределённого круга лиц. Утверждение о пропуске административными истцами срока для обращения в суд является ошибочным, противоречит статье 210, части 11 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации

Руководствуясь статьями 175-180, 213 и 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд решил:

административное исковое заявление Мальцевой Марины Васильевны, Еловиковой Яны Владимировны о признании недействующими пунктов 1 и 2 решения Думы Верхнесалдинского городского округа от 06 декабря 2017 года N 30 "Об отраслевом органе администрации Верхнесалдинского городского округа - Управлении культуры администрации Верхнесалдинского городского округа" оставить без удовлетворения.

Решение может быть обжаловано в течение одного месяца со дня его принятия в окончательной форме в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации через Свердловский областной суд.

Судья

Т.Н. Чиркова