Определение Калужского областного суда от 28 ноября 2017 г. N 33а-3555/2017 (ключевые темы: размещение нестационарных торговых объектов - земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности - договор на размещение объекта НТО - оспаривание нормативного правового акта)

Определение Калужского областного суда от 28 ноября 2017 г. N 33а-3555/2017

Судебная коллегия по административным делам

Калужского областного суда в составе:

председательствующего Власова Е.В.,

судей Кропоткина В.И. и Сычева Ю.В.,

при секретаре Демешиной А.Н.,

рассмотрев в открытом судебном заседании по докладу Власова Е.В.

дело по апелляционным жалобам представителя Халилова Видади Бинят оглы и Арсентьева Константина Борисовича по доверенностям Дмитриевой М.С., апелляционному представлению и.о. прокурора города Калуги на решение Калужского районного суда Калужской области от 10 августа 2017 года по административным исковым заявлениям Халилова Видади Бинят оглы и Арсентьева Константина Борисовича о признании нормативного правового акта органа местного самоуправления недействующим в части,

УСТАНОВИЛА:

Халиловым В.Б. оглы и Арсентьевым К.Б. в Калужский районный суд Калужской области были поданы административные исковые заявления об оспаривании в части Положения о порядке размещения нестационарных торговых объектов, объектов по оказанию бытовых услуг на территории города Калуги, утвержденного постановлением Городской Управы города Калуги от 17 июня 2015 года N 176-п. Определением Калужского районного суда Калужской области от 30 июня 2017 года административные дела по административным искам указанных лиц были объединены в одно производство для совместного рассмотрения.

Уточнив при рассмотрении дела заявленные требования, Халилов В.Б. оглы и Арсентьев К.Б. просили признать недействующими пункты 1.4, 1.6, 2.1.10, 2.1.11, 2.2.3, 3.3.1, 3.3.3, 3.3.4, 3.3.5, 3.4.3, 4.2, 4.3, 4.5, 5.1 Положения о порядке размещения нестационарных торговых объектов, объектов по оказанию бытовых услуг на территории города Калуги, мотивируя тем, что закрепленные в них нормативные установления нарушают их права и законные интересы в сфере осуществления предпринимательской деятельности, ссылаясь также на несоответствие оспариваемого нормативного правового акта нормативным положениям, имеющим большую юридическую силу, закрепленным, в частности, в Федеральном законе "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации", Земельном кодексе Российской Федерации, Гражданском кодексе Российской Федерации, а, кроме того, указывая на несоблюдение компетенции органом местного самоуправления при принятии оспариваемого нормативного акта и на нарушение процедуры принятия этого акта.

В судебном заседании представитель Халилова В.Б. оглы и Арсентьева К.Б. по доверенностям Дмитриева М.С. просила заявленные требования удовлетворить.

Представитель от Городской Управы города Калуги Шевелев С.Ю. возражал против удовлетворения заявлений.

Участвовавшая в деле прокурор Власова Л.Д. полагала, что оспариваемый нормативный правовой акт принят с нарушением действующего законодательства.

Дело рассмотрено в отсутствие Халилова В.Б. оглы и Арсентьева К.Б.

Решением Калужского районного суда Калужской области от 10 августа 2017 года заявленные Арсентьевым К.Б. и Халиловым В.Б. оглы требования оставлены без удовлетворения.

В апелляционных жалобах и апелляционном представлении ставится вопрос об отмене решения суда, как не соответствующего требованиям закона.

Судом апелляционной инстанции по делу назначалось судебное разбирательство на дату "01 ноября 2017 года", которое было отложено на дату "28 ноября 2017 года". Участники процесса заблаговременно извещались судом об отложении судебного разбирательства на дату "28 ноября 2017 года". В судебное заседание 28 ноября 2017 года Халилов В.Б. оглы, Арсентьев К.Б. и их представитель Дмитриева М.С. не явились. Поступившие в суд к моменту судебного разбирательства материалы не дают оснований для вывода о том, что неявка в судебное Халилова В.Б. оглы, Арсентьева К.Б. и их представителя Дмитриевой М.С. обусловлена уважительными причинами, в связи с чем основания для отложения разбирательства по делу (при том, что другие участники процесса явились в судебное заседание) отсутствуют.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционных жалоб и апелляционного представления и поступивших на них возражений от административного ответчика, выслушав участвующего в деле прокурора Власову Л.Д., поддержавшую доводы апелляционного представления, а также заслушав объяснения представителя Городской Управы города Калуги Шевелева С.Ю., указавшего на согласие с состоявшимся судебным актом, судебная коллегия приходит к следующему.

Установлено, что 17 июня 2015 года в N 23 печатного издания "Калужская неделя" было опубликовано постановление Городской Управы города Калуги от 17 июня 2015 года N 176-п "Об утверждении Положения о порядке размещения нестационарных торговых объектов, объектов по оказанию бытовых услуг на территории города Калуги". В качестве приложения к данному постановлению также опубликовано Положение о порядке размещения нестационарных торговых объектов, объектов по оказанию бытовых услуг на территории города Калуги (далее - Положение) (т.<данные изъяты> л.д.<данные изъяты>).

Из пункта 1.1 Положения следует, что этот нормативный акт направлен на упорядочение размещения нестационарных торговых объектов, объектов по оказанию бытовых услуг, создание условий для улучшения организации и качества торгового обслуживания населения города Калуги, улучшение эстетического облика городской среды - в силу закона указанные вопросы отнесены к ведению органов местного самоуправления: право на издание муниципальных правовых актов органами местного самоуправления в целях создания условий для обеспечения жителей муниципального образования услугами торговли основывается на положениях части 3 статьи 3, части 2 статьи 6, части 3 статьи 17 Федерального закона "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации", определяющего основы государственного регулирования торговой деятельности (торговли) в Российской Федерации (часть 1 статьи 1), а также на положениях пункта 15 части 1 статьи 16 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Уставом муниципального образования "Город Калуга" предусмотрено, что к полномочиям Городской Управы города Калуги относится создание условий для обеспечения жителей города Калуги услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания (пункт 23 части 1 статьи 38). В силу части 2 статьи 44 Устава МО "Город Калуга" постановления Управы относятся к нормативным правовым актам. Нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу только после официального опубликования (обнародования) (часть 2 статьи 47).

Анализ вышеуказанных законодательных положений в их системном единстве и обстоятельства рассматриваемого дела дают основания для вывода о том, что оспариваемый нормативный правовой акт издан правомочным органом в предусмотренных законодательством форме и виде, опубликован в установленном порядке.

Приведенные в решении суда первой инстанции суждения о том, что Положение принято компетентным органом являются правильными.

При рассмотрении дела районный суд также правильно исходил из того, что установленное в Положении нормативное регулирование отношений по размещению нестационарных торговых объектов, объектов по оказанию бытовых услуг, предусматривающее заключение договоров на размещение объектов, а также и учет действующих договоров аренды земельных участков, не находится в противоречии с актами, имеющими большую юридическую силу.

Подпунктом 6 пункта 1 статьи 39.33 Земельного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что использование земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, за исключением земельных участков, предоставленных гражданам или юридическим лицам, может осуществляться без предоставления земельных участков и установления сервитута в следующих случаях: размещение нестационарных торговых объектов, рекламных конструкций, а также иных объектов, виды которых устанавливаются Правительством Российской Федерации.

В силу пункта 1 статьи 39.36 Земельного кодекса Российской Федерации размещение нестационарных торговых объектов на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на основании схемы размещения нестационарных торговых объектов в соответствии с Федеральным законом от 28 декабря 2009 года N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации".

Таким образом, действующим законодательством предусмотрена возможность выбора порядка реализации предоставления земель для размещения нестационарных торговых объектов (НТО) в соответствии со схемой размещения НТО как с предоставлением земельного участка, так и без такого предоставления.

Оспариваемым Положением в качестве общего правила закрепляется, что в городе Калуге предоставление земель для размещения НТО реализуется посредством оформления договоров на размещение объекта (пункт 1.4 абзац 1).

Такой договор, как видно из представленных в суд материалов, содержания оспариваемого Положения по своей сути не является договором аренды и не предполагает предоставление земельного участка и установление сервитута.

Положением установлено, что договор размещения объекта заключается по результатам проведения открытого конкурса (пункт 1.6).

Фактически, данный договор представляет собой подтверждение права на осуществление торговой деятельности, сопряженной с использованием соответствующей части общественной земли, в месте, установленном схемой размещения НТО.

В этой части Положение согласуется с нормативными установлениями, имеющими большую юридическую силу, создавая равные возможности доступа лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность, связанную с приобретением и продажей товаров, в размещении НТО на территории города Калуги.

Предусмотренное в абзаце 2 пункта 1.4 Положения правило обеспечивает права лиц, размещающих временные сооружения для торговли на территории города Калуги по заключенным до утверждения оспариваемого Положения договорам аренды земельных участков, устанавливая, что такие лица вправе размещать указанные объекты вплоть до окончания действия сроков арендных договоров. В этой части Положение согласуется с требованиями части 6 статьи 10 Федерального закона "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации", не допуская произвольный пересмотр мест размещения НТО, создает условия для стабильного осуществления прав хозяйствующих субъектов, занимающихся торговой деятельностью.

Что касается содержания прав и обязанностей сторон договоров аренды земельных участков, на которых располагаются временные сооружения для торговли, то они предметом регулирования со стороны Положения не являются. Пункт 3.3.1 Положения необходимо рассматривать в связи с содержанием пункта 3.3 Положения. Изложенное в этих пунктах правовое регулирование касается преимуществ в заключении договора размещения объекта (как для ситуаций, связанных с существовавшей ранее арендой земли, так и при заключавшемся в установленной процедуре договоре размещения объекта). В указанных пунктах не предусмотрено правовое регулирование отношений по преимущественному праву на новое заключение арендных договоров земельных участков, поэтому ссылка в обоснование иска на нормы гражданского законодательства, регулирующие арендные отношения, не может быть признана состоятельной. Из содержания оспариваемого Положения следует, что устанавливаемые им правила о возможности приоритетного заключения договора размещения объекта (в частности при заключении договора на новый срок) применяются не в противоречии, а, напротив, с учетом общего подхода о том, что договор размещения объекта должен заключаться по результатам проведения открытого конкурса. Закрепленное в Положении правило об однократном использовании преимуществ при заключении договора размещения объекта не нарушает правовых установлений, имеющих большую юридическую силу. Установление такого правила относится к сфере усмотрения органа местного самоуправления. Данное правило позволяет создать условия для равного доступа заинтересованных субъектов к осуществлению торговой деятельности и учитывает ограниченный временем срок осуществления торговой деятельности в месте размещения НТО согласно утверждаемой Городской Думой города Калуги схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории муниципального образования "Город Калуга". Пункты 3.3.3, 3.3.4, 3.3.5, конкретизирующие механизм реализации предусматриваемых Положением возможностей приоритетного заключения договора размещения объекта и включающие в целях защиты частных и публичных интересов, в том числе и ограничения на заключение таких договоров, согласуются между собой и каким-либо правовым установлениям не противоречат.

Что касается пункта 3.4.3 Положения, то им регулируется ситуация, когда на заключение договора размещения объекта претендует не более одного лица; при оспаривании содержания этого пункта ссылки в административном иске на пункты 3.3, 3.3.1 Положения, регулирующие иной вопрос, несостоятельны.

В оспариваемом Положении четко определено, что предметом заключаемого с победителем конкурса договора является право на заключение договора на размещение НТО на территории города Калуги (пункт 1.7); требования к организации и проведению конкурса изложены в разделе 2 Положения. В силу пункта 1 статьи 447 Гражданского кодекса Российской Федерации договор, если иное не вытекает из его существа, может быть заключен путем проведения торгов. Договор заключается с лицом, выигравшим торги. Таким образом, право на заключение договора на размещение НТО возникает у хозяйствующего субъекта, по общему правилу, после проведения конкурса. Что касается условий конкретных договоров, заключаемых с победителями конкурса, то они указываются в извещениях о проведении конкурса. Невключение в пункт 2.1.10 Положения, определяющий содержание извещения о проведении конкурса, ссылок на текст заключаемого договора (на что указывают административные истцы) не свидетельствует о противоречии этого пункта нормам гражданского законодательства.

При внесении в пункт 2.1.11 Положения правила о том, что организатор конкурса должен включить в состав требований к участнику конкурса, в частности, условия о том, что на имущество заявителя не наложен арест и (или) его экономическая деятельность не приостановлена, орган местного самоуправления реализовал предоставленные полномочия по созданию условий для наилучшего удовлетворения потребностей населения в получении необходимых товаров, работ и услуг по месту жительства, что соответствует целям Федерального закона "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации", изложенным в его статье 1.

В силу того, что участие в вышеуказанном конкурсе носит заявительный характер и осуществляется по усмотрению субъекта, ведущего торговую деятельность, такой субъект должен представить для участия в конкурсе необходимые документы (в надлежащих копиях), что отражено в пункте 2.2.3 Положения, и основания для самостоятельного истребования таких документов организатором конкурса (как об этом указано административными истцами) отсутствуют.

Суд первой инстанции правильно исходил из того, что содержание пункта 4.3 Положения имеет целью обеспечить при изготовлении и монтаже конструкций торговых объектов безопасность таких объектов в интересах неопределенного круга лиц, участвующих в купле-продаже товаров. В этом данный пункт Положения согласуется с нормами, изложенными в пункте 6 статьи 2 Федерального закона "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации", пункте 2 Порядка разработки и утверждения органом местного самоуправления схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории муниципальных образований Калужской области, утвержденного приказом Министерства конкурентной политики и тарифов Калужской области от 09 ноября 2010 года N 543.

Суд первой инстанции правильно исходил из того, что пункт 4.5 Положения не противоречит требованиям законодательства об обеспечении безопасности дорожного движения, направлен на исключение случаев создания затруднений в движении пешеходов и транспорта вследствие размещения НТО. Содержание данного пункта также согласуется с положениями статьи 9.9 Правил дорожного движения Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 23 октября 1993 года N 1090, запрещающими движение транспортных средств по тротуарам.

Представленные административным ответчиком материалы (т.<данные изъяты> л.д. <данные изъяты>) свидетельствуют о том, что предлагаемый в пункте 5.1 Положения расчет платы за размещение НТО имеет экономическую обоснованность и не принят произвольно. Суд первой инстанции правильно не признал состоятельными доводы административных истцов о неясности величины базовой ставки, используемой в пункте 5.1 Положения.

В силу части 1 статьи 4 Кодекса административного судопроизводства (КАС) Российской Федерации каждому заинтересованному лицу гарантируется право на обращение в суд за защитой нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов, в том числе в случае, если, по мнению этого лица, созданы препятствия к осуществлению его прав, свобод и реализации законных интересов либо на него незаконно возложена какая-либо обязанность, а также право на обращение в суд в защиту прав других лиц или в защиту публичных интересов в случаях, предусмотренных данным Кодексом и другими федеральными законами.

Частью 2 статьи 209 КАС Российской Федерации предусмотрено, что в административном исковом заявлении об оспаривании нормативного правового акта должны быть указаны сведения о том, какие права, свободы и законные интересы лица, обратившегося в суд, нарушены (пункт 5).

В силу пункта 1 части 8 статьи 213 КАС Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление.

Представленные по делу доказательства не свидетельствуют о том, что нормы, изложенные в оспариваемом пункте 4.2 Положения, были применены при регулировании отношений с участием индивидуальных предпринимателей Халилова В.Б. оглы и Арсентьева К.Б., связанных с осуществлением ими торговой деятельности, либо каким-то образом нарушают либо создают угрозу нарушения прав этих лиц.

Как усматривается из материалов дела, обращение в суд с административными исками Халилова В.Б. оглы и Арсентьева К.Б. связано с разрешением спорной ситуации о возможности дальнейшего размещения принадлежащих им НТО на территории города Калуги с учетом состоявшихся ранее договоров аренды. Административные иски Халилова В.Б. оглы и Арсентьева К.Б., по сути, выражают их позицию о несогласии в целом с предусматриваемым Положением правовым регулированием, направленным на повышение конкуренции среди лиц, осуществляющих торговую деятельность, при размещении нестационарных торговых объектов на территории города Калуги.

При рассмотрении дела суду не представлены доказательства, дающие основания поставить под сомнение соблюдение в оспариваемом правовом акте органа местного самоуправления баланса частных и публичных интересов при установлении правил, касающихся размещения нестационарных торговых объектов, объектов по оказанию бытовых услуг на территории города Калуги.

При разрешении административного спора суд первой инстанции правильно не признал состоятельными приводившиеся доводы о том, что оспариваемый нормативный акт недействителен из-за нарушения процедуры его принятия, основанные со ссылкой на несоблюдение правил об оценке регулирующего воздействия.

Частью 3 статьи 46 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (действовавшей на момент принятия оспариваемого нормативного правового акта органа местного самоуправления в редакции Федерального закона N 176-ФЗ от 02 июля 2013 года) предусматривалось, что оценка регулирующего воздействия проектов муниципальных нормативных правовых актов проводится в целях выявления положений, вводящих избыточные обязанности, запреты и ограничения для субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности или способствующих их введению, а также положений, способствующих возникновению необоснованных расходов субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности и местных бюджетов.

В силу положений пункта 3 статьи 2 Закона Калужской области "О порядке проведения оценки регулирующего воздействия проектов муниципальных нормативных правовых актов и экспертизы муниципальных правовых актов в Калужской области" порядок проведения оценки регулирующего воздействия должен предусматривать следующие этапы ее проведения: 1) размещение уведомления о подготовке проекта муниципального нормативного правового акта, затрагивающего вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности, в средствах массовой информации и (или) на сайте муниципального образования в информационно-телекоммуникационной сети Интернет; 2) подготовка проекта муниципального нормативного правового акта, затрагивающего вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности, составление сводного отчета о проведении оценки регулирующего воздействия проекта муниципального нормативного правового акта, затрагивающего вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности, в который включаются в том числе результаты размещения уведомления, и их публичное обсуждение; 3) подготовка уполномоченным органом местного самоуправления муниципального образования заключения об оценке регулирующего воздействия проекта муниципального нормативного правового акта, затрагивающего вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности.

В материалы дела представлены сведения о том, что органом местного самоуправления совершались действия в целях проведения оценки воздействия указанного муниципального правового акта на регулируемые отношения: на официальном сайте Городской Управы города Калуги размещена информация относительно нормативного регулирования вопроса о размещении нестационарных торговых объектов, объектов по оказанию бытовых услуг на территории города Калуги (т.<данные изъяты> л.д.<данные изъяты>); составлены уведомление, сводный отчет и заключение, касающиеся оценки регулирующего воздействия вышеуказанного правового акта (т.<данные изъяты> л.д.<данные изъяты>).

При рассмотрении дела не установлены существенные нарушения процедуры принятия оспариваемого Положения, которые могли бы повлечь исключение этого акта из системы действующих муниципальных правовых актов.

Отказ судом в требованиях административных истцов как раз и является подтверждением отсутствия в оспариваемых ими нормативных установлениях положений, вводящих для административных истцов избыточные обязанности, запреты и ограничения в сфере торговой деятельности либо способствующих возникновению необоснованных расходов при осуществлении торговой деятельности.

В апелляционных жалобах и апелляционном представлении не содержится каких-либо доводов, свидетельствующих о наличии оснований для отмены постановленного решения.

Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Калужского районного суда Калужской области от 10 августа 2017 года оставить без изменения, апелляционные жалобы представителя Халилова Видади Бинят оглы и Арсентьева Константина Борисовича по доверенностям Дмитриевой М.С., апелляционное представление и.о. прокурора города Калуги - без удовлетворения.

Председательствующий:

Судьи: