Решение Калужского областного суда от 30 октября 2018 г. N 3А-66/2018~М-33/18 (ключевые темы: правила землепользования и застройки - охранные зоны объектов магистральных газопроводов - земельные участки - оспаривание нормативного правового акта)

Решение Калужского областного суда от 30 октября 2018 г. N 3А-66/2018~М-33/18

Калужский областной суд в составе:

председательствующего судьи Жудова Н.В.,

при секретаре Бармашовой Д.А.,

с участием прокурора Мячиной М.Н.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "РЕСУРС" к Городской Думе муниципального образования городское поселение город Боровск о признании частично недействующими Правил землепользования и застройки муниципального образования городское поселение город Боровск,

установил:

ООО "Ресурс" обратилось в Калужский областной суд с административным исковым заявлением, в котором просило признать недействующими с даты принятия статью 57 Правил землепользования и застройки муниципального образования городское поселение город Боровск, утвержденных решением Городской Думы МО ГП "город Боровск" от 4 мая 2018 года N 22 (далее - Правила землепользования) и карту зон с особыми условиями использования территорий г. Боровска, являющуюся составной частью указанных Правил землепользования, в части включения в охранную зону магистральных трубопроводов земельных участков с кадастровыми номерами: N, N, N, N, N.

В обоснование административного иска (с учетом дополнительных пояснений на л.д.1-4 т.4) указано на то, что ООО "Ресурс" является собственником названных выше земельных участков и находящихся на них объектов недвижимости, расположенных в <адрес>, используемых обществом для осуществления своей хозяйственной деятельности. Оспариваемой статьей Правил землепользования (с учетом карты зон с особыми условиями) установлены охранные зоны магистральных газовых трубопроводов, в том числе трубопровода "Белоусово - Ленинград", охранная зона которого составила 250 метров, в которую и вошли земельные участки ООО "Ресурс". Вместе с тем, установление административным ответчиком охранных зон в предусмотренных Правилами землепользования размерах, не соответствует подпункту "а" пункта 3 Правил охраны магистральных газопроводов, утвержденных постановлением Правительства России от 8 сентября 2017 года N 1083, в соответствии с которым охранная зона вдоль линейной части газопровода составляет 25 метров от его оси с каждой стороны. Таким образом, оспариваемым нормативным правовым актом незаконно и с нарушением компетенции, предусмотренной абзацами 8 и 10 статьи 8 Федерального закона от 31.03.1999 г. N 69-ФЗ "О газоснабжении в Российской Федерации", введены ограничения по использованию принадлежащих хозяйственному обществу земельных участков, что нарушает его права в сфере предпринимательской деятельности.

В судебном заседании представитель административного истца ФИО3 иск поддержал.

Представитель административного ответчика Городской Думы МО ГП город Боровск и заинтересованного лица администрации МО ГП город Боровск ФИО4 в судебном заседании возражала против удовлетворения требований административного иска. Существо возражений, изложенных в письменном отзыве на иск, с учетом данных в судебном заседании объяснений, сводится к тому, что оспариваемые Правила землепользования не противоречат нормам действующего законодательства и не нарушают прав административного истца (возражения на л.д. 199 - 200 т.1, л.д. 27 - 29 т.4).

Представители заинтересованного лица ООО "Газпром трансгаз Москва" ФИО5 и ФИО6 считали административный иск не подлежащим удовлетворению, так как размеры установленных в оспариваемом нормативном правовом акте охранных зон не противоречат актам большей юридической силы (возражения в т.3 л.д. 216 - 222, т.4 л.д.5-6).

Дело рассмотрено в отсутствие заинтересованного лица - Управления архитектуры и градостроительства Калужской области, представившего письменные возражения на административный иск (л.д. 23 - 25 т.4).

Суд, выслушав объяснения сторон и заинтересованных лиц, заключение прокурора ФИО2, полагавшей заявленные требования не подлежащими удовлетворению, исследовав материалы дела, приходит к следующему.

Согласно пункту 20 части 1 статьи 14, части 1 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пункту 3 части 1 статьи 8 и части 1 статьи 32 Градостроительного кодекса РФ, утверждение правил землепользования и застройки относится к вопросам местного значения городского поселения, по которым представительным органом местного самоуправления поселения принимаются муниципальные правовые акты.

Процедура подготовки и принятия правил землепользования и застройки, их утверждения и внесения в них изменений регламентирована статьями 30 - 35 Градостроительного кодекса РФ.

Правила землепользования и застройки муниципального образования городское поселение город Боровск в новой редакции утверждены решением Городской Думы МО ГП город Боровск от 4 мая 2018 года N 22 (л.д.204 т.1).

Данное решение принято уполномоченным представительным органом и в надлежащей форме (часть 2 статьи 19, пункт 5 части 2 статьи 21, часть 5 статьи 36 Устава данного муниципального образования).

Решение от 4 мая 2018 года официально опубликовано в газете "Боровские известия" N 63-64 от 9 мая 2018 года (л.д.206 т.1).

Основной текст Правил землепользования, картографические материалы к ним, размещены на официальном сайте администрации городского поселения в сети "Интернет" (л.д. 149 - 150 т.3).

Также по делу представлены постановления главы администрации городского поселения от 25 июля 2017 года N 271 и N 272, подтверждающие принятие решений о разработке проекта Правил землепользования, утверждения состава и порядка деятельности Комиссии по подготовке указанного проекта (л.д. 225 - 226, 246 т.1), копия газеты "Боровские известия" от 2 августа 2017 года N 109-110, подтверждающая официальное опубликование сообщения о принятии решения о подготовке проекта Правил землепользования (л.д. 248 т.1), постановление главы муниципального образования город Боровск от 11 января 2018 года N 1 о проведении 20 марта 2018 года публичных слушаний по проекту Правил землепользования, опубликованное в печатном издании (л.д.242, 245 т.1); распоряжение главы администрации поселения от 12 января 2018 года N 2 о публикации материалов проекта Правил землепользования на официальном сайте администрации и об открытии экспозиции данного проекта (л.д. 243 т.1); протокол публичных слушаний по проекту Правил землепользования от 20 марта 2018 года (т.4); заключения о результатах публичных слушаний от 23 марта 2018 года и от 27 апреля 2018 года, опубликованные в газете "Боровские известия" 4 апреля 2018 года в N 45-46 и 4 мая 2018 года в N 61-62 (л.д.211-221, 231-241 т.1); протокол и заключение Комиссии от 28 апреля 2018 года свидетельствующие о внесении Комиссией изменений в проект Правил землепользования с учетом результатов публичных слушаний (л.д. 210 т.1, т.4); письмо председателя Комиссии от 28 апреля 2018 года о представлении проекта Правил землепользования главе местной администрации (л.д.208 т.1); постановление главы администрации городского поселения от 28 апреля 2018 года N 153 о направлении проекта Правил землепользования в представительный орган местного самоуправления (Городскую Думу) для его рассмотрения и утверждения (л.д.207 т.1).

Состав Комиссии для целей подготовки оспариваемых Правил землепользования подлежал формированию в соответствии со статьей 11 ранее действовавших Правил землепользования и застройки, утвержденных решением Городской Думы МО ГП город Боровск от 20 января 2017 года N 3 (т.4).

Согласно части 2 статьи 11 Правил землепользования и застройки от 20 января 2017 года, председателем Комиссии является заместитель Главы администрации муниципального образования город Боровск. Персональный состав Комиссии формируется Главой администрации муниципального образования город Боровск. В состав Комиссии входят руководители структурных подразделений администрации муниципального образования город Боровск в области архитектуры и градостроительства, экономики, планирования, управления городским имуществом и земельными ресурсами, промышленности и предпринимательства, правовых вопросов.

В состав Комиссии включаются:

- два депутата городской Думы муниципального образования город Боровск (по представлению городской Думы муниципального образования город Боровск);

- архитектор, представляющий общественные и частные интересы граждан, владельцев недвижимости, общественных, коммерческих и иных организаций (по представлению городской Думы муниципального образования город Боровск), не являющийся государственным либо муниципальным служащим;

- два лица, представляющие общественные и частные интересы граждан, владельцев недвижимости, общественных, коммерческих и иных организаций (по представлению городской Думы муниципального образования город Боровск), не являющиеся государственными либо муниципальными служащими.

В состав Комиссии также могут включаться представители государственных органов в сфере контроля и надзора, государственных органов управления.

Постановлениями главы администрации городского поселения от 25.07.2017 г. N 272 и от 29.12.2017 г. N 472 (л.д.224 т.1), Комиссия для подготовки проекта Правил землепользования была утверждена в следующем составе:

- глава администрации МО ГП город Боровск (председатель Комиссии), заместитель главы администрации (заместитель председателя Комиссии), ведущий эксперт юрист отдела правового обеспечения, земельных и имущественных отношений (секретарь Комиссии);

- три заместителя главы администрации МО ГП город Боровск, эксперт по работе со СМИ администрации городского поселения, главный специалист администрации городского поселения и два депутата Городской Думы МО город Боровск (члены Комиссии).

Постановлением главы администрации городского поселения от 25.07.2017 г. N 272 было утверждено и Положение о порядке деятельности Комиссии (л.д.227 - 229 т.1).

Из дела видно, что 20 марта 2018 года публичные слушания были проведены Комиссией, действовавшей в своем большинстве от установленной численности. Тем же составом Комиссии подписано и заключение о результатах публичных слушаний от 23 марта 2018 года.

При рассмотрении дела также установлено, что распоряжением главы администрации МО ГП город Боровск от 23.04.2018 г. N 103 заключение Комиссии от 23 марта 2018 года признано недействующим, ввиду несоответствия состава Комиссии упомянутой статье 11 Правил землепользования (л.д.230 т.1).

После чего, постановлением главы администрации МО ГП город Боровск от 26.04.2018 г. N 146 (л.д.222 т.1) в ранее изданное постановление о создании Комиссии внесены изменения и утвержден новый состав, куда вошли:

- заместитель главы администрации городского поселения (председатель Комиссии), заместитель глав администрации (заместитель председателя Комиссии), главный специалист отдела правового обеспечения, земельных и имущественных отношений (секретарь Комиссии);

- два заместителя главы администрации МО ГП город Боровск, эксперт по работе со СМИ администрации городского поселения, ведущий специалист отдела муниципального хозяйства администрации муниципального образования, два ведущих эксперта отдела правового обеспечения, земельных и имущественных отношений администрации, ведущий эксперт отдела экономики, финансов и бухгалтерского учета администрации, архитектор, два депутата Городской Думы МО город Боровск (члены Комиссии).

27 апреля 2018 года Комиссией, на основании протокола публичных слушаний от 20 марта 2018 года, составлено новое заключение о результатах публичных слушаний.

Суд, исходя из представленных по делу документов, приходит к выводу о том, что в процессе подготовки и утверждения Правил землепользования не было допущено существенных нарушений процедуры.

Административный истец на какие-либо нарушения процедуры принятия Правил землепользования, нарушающие его права, в судебном заседании также не ссылался.

Суд также принимает во внимание, что по проекту Правил землепользования проведены публичные слушания, в которых руководитель ООО "Ресурс" ФИО7 принял непосредственное участие, где ему была предоставлена возможность выразить свое несогласие по порядку установления охранных зон магистральных газопроводов; по результатам публичных слушаний Комиссией 23 марта 2018 года было подготовлено заключение, которое впоследствии (27.04.2018 г.) было фактически пересоставлено без каких-либо изменений; оба заключения официально опубликованы.

Федеральный закон от 31 марта 1999 года N 69-ФЗ "О газоснабжении в Российской Федерации" (положения указанного закона и иных нормативных правовых актов, если иное специально не оговорено, приводятся в редакции, действовавшей на момент принятия Правил землепользования) определяет правовые, экономические и организационные основы отношений в области газоснабжения в Российской Федерации и направлен на обеспечение удовлетворения потребностей государства в стратегическом виде энергетических ресурсов (статья 1).

Статья 2 названного Федерального закона, раскрывая используемые в этом законе понятия, определяет газораспределительную систему как имущественный производственный комплекс, состоящий из организационно и экономически взаимосвязанных объектов, предназначенных для транспортировки и подачи газа непосредственно его потребителям (абзац 5); охранную зону объектов системы газоснабжения как территорию с особыми условиями использования, которая устанавливается в порядке, определенном Правительством Российской Федерации, вдоль трассы газопроводов и вокруг других объектов данной системы газоснабжения в целях обеспечения нормальных условий эксплуатации таких объектов и исключения возможности их повреждения (абзац 9).

Закон о газоснабжении в Российской Федерации относит к полномочиям Правительства Российской Федерации в области газоснабжения в том числе утверждение правил охраны магистральных трубопроводов (абзацы восьмой и десятый части 1 статьи 8).

Порядок охраны магистральных газопроводов регулируется Правилами охраны магистральных газопроводов, утвержденными Постановлением Правительства РФ от 08.09.2017 N 1083.

Пункт 2 Правил устанавливает, что в понятие "магистральный газопровод" включаются линейная часть магистрального газопровода и иные поименованные в этом пункте объекты, а пункт 3 Правил в свою очередь устанавливает охранные зоны объектов магистральных газопроводов.

Так, согласно подпункту "а" пункта 3 названных Правил, охранные зоны объектов магистральных газопроводов устанавливаются вдоль линейной части магистрального газопровода - в виде территории, ограниченной условными параллельными плоскостями, проходящими на расстоянии 25 метров от оси магистрального газопровода с каждой стороны.

Кроме этого, пунктом 4.1 Правил охраны магистральных трубопроводов, утвержденных Министерством топлива и энергетики России от 29 апреля 1992 г. и постановлением Госгортехнадзора России от 22 апреля 1992 г. N 9 также предусмотрено установление охранных зон для исключения возможности повреждения трубопроводов (при любом виде их прокладки).

При этом в соответствии с пунктом 6 статьи 90 Земельного кодекса Российской Федерации и частью шестой статьи 28 Закона о газоснабжении в Российской Федерации границы охранных зон, на которых размещены объекты системы газоснабжения, определяются на основании строительных норм и правил, правил охраны магистральных трубопроводов, других утвержденных в установленном порядке нормативных документов.

Эти же нормативные положения предусматривают установление так называемых минимальных расстояний до объектов системы газоснабжения и содержат ограничения по использованию земельных участков в пределах данных расстояний.

В частности для обеспечения нормальных условий эксплуатации и исключения возможности повреждения магистральных трубопроводов вокруг них устанавливаются минимальные расстояния в метрах от оси, в зависимости от класса и диаметра газопровода, размеры которых регламентируются Изменением N 1 к СП 36.13330.2012 "СНиП 2.05.06-85* Магистральные трубопроводы" (утверждено и введено в действие Приказом Минстроя России от 18.08.2016 N 580/пр), единственным актом в этой сфере, требования которого подлежат безусловному учету до принятия Правительством РФ специального положения о минимальных расстояниях.

Пунктом 7.15 СниП 2.05.06-85 предусмотрена таблица N 4 таких минимальных расстояний, согласно которой (пункт 1 таблицы) в городах и других населенных пунктах при наличии магистрального трубопровода диаметром свыше 600 до 800 мм принимается минимальное расстояние 200 метров от оси, свыше 800 до 1000 мм - 250 метров, свыше 1000 до 1200 мм - 300 метров.

Охранные зоны газопроводов относятся к зонам с особыми условиями использования территорий (пункт 4 статьи 1 Градостроительного кодекса РФ).

В настоящее время федеральным законом от 3 августа 2018 года N 342-ФЗ, дополнившим Земельный кодекс РФ новой главой XIX и вступившей в силу с 4 августа 2018 года, зона минимальных расстояний до магистральных газопроводов также относится к видам зон с особыми условиями использования территорий, правовой режим которой в будущем должен определяться на основании отдельного положения, утверждаемого Правительством РФ (абзац 10 статьи 8 Закона о газоснабжении в редакции ФЗ от 03.08.2018 г. N 342).

Границы зон с особыми условиями использования территорий в обязательном порядке отображаются на карте градостроительного зонирования, входящей в состав правил землепользования и застройки, а также могут отображаться на отдельных картах (часть 5 статьи 30 Градостроительного кодекса РФ).

Как следует из статьи 57 Правил землепользования (т.1 л.д.101-103), в ней в числе прочего воспроизведены положения пункта 1 таблицы 4 вышеуказанных СниП, а на карте зон с особыми условиями использования территорий г. Боровска обозначены минимально допустимые расстояния от проходящих параллельно друг другу трех магистральных газопроводов "Белоусово - Ленинград" (диаметр 1000 мм, зона 250 м), Серпухов - Ленинград (диаметр 700 мм, зона 200 м.), Тула - Торжок (диаметр 1200 мм, зона 300 м.), соответствующих тексту статьи 57 Правил землепользования и положениям СниП 2.05.06-85 (т.1 л.д.201-203, т.3 л.д.153).

Как установлено судом первой инстанции и не оспаривалось лицами, участвующими в деле, установленная Правилами землепользования зона с особыми условиями использования территории (в виде зоны минимальных расстояний до магистрального газопровода "Белоусово - Ленинград") распространяется на территорию принадлежащих ООО "Ресурс" земельных участков с кадастровыми номерами N, N, N, N, N, расположенных в <адрес>, что подтверждается представленными административным истцом письменными пояснениями и схемой, подготовленными кадастровым инженером ФИО8 (т.1, л.д.113, 127, 138).

Оспаривая статью 57 Правил землепользования, ООО "Ресурс" по сути ссылалось на то, что исходя из ее наименования (охранные зоны магистральных трубопроводов), содержащееся в ней правовое регулирование должно быть направлено на установление именно охранных зон магистральных трубопроводов (не идентичных понятию "зона минимальных расстояний") размеры которых должны соответствовать подпункту "а" пункта 3 Правил охраны магистральных газопроводов, утвержденных постановлением Правительства России от 8 сентября 2017 года N 1083, что в итоге административным ответчиком было проигнорировано. Таким образом, как утверждает ООО "Ресурс", содержащиеся в Правилах землепользования положения, оспариваемые по настоящему делу, вступили в противоречие с упомянутым актом Правительства РФ.

В то же время, проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо также выяснять, является ли оно определенным (пункт 25 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части").

Как следует из оспариваемых административным истцом положений, орган местного самоуправления по сути установил зоны с особыми условиями использования территорий в виде минимальных расстояний, как они указаны в таблице 4 действующих СниП 2.05.06-85.

Несмотря на то, что наименование статьи 57 Правил землепользования содержит указание на охранные зоны магистральных трубопроводов, суд считает, что содержание самой статьи с учетом составленной карты, является ясным для понимания и не вызывает неоднозначного толкования.

Воспроизведение в оспариваемом нормативном правовом акте положений нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, само по себе не свидетельствует о незаконности оспариваемого акта (пункт 18 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части").

Следовательно, вопреки доводам административного истца, оспариваемые в части Правила землепользования не могут повлечь нарушение прав ООО "Ресурс" на использование принадлежащих ему земельных участков по их целевому назначению.

При таких обстоятельствах суд приходит к выводу о том, что оснований для признания недействующими статьи 57 Правил землепользования и карты зон с особыми условиями (применительно к земельным участкам ООО "Ресурс") не имеется.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 177-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

решил:

отказать обществу с ограниченной ответственностью "Ресурс" в удовлетворении административного иска о признании недействующими с даты принятия статьи 57 Правил землепользования и застройки муниципального образования городское поселение город Боровск, утвержденных решением Городской Думы МО ГП "город Боровск" от 4 мая 2018 года N 22 и карты зон с особыми условиями использования территорий г. Боровска, являющейся составной частью указанных Правил землепользования и застройки, в части включения в охранную зону магистральных трубопроводов земельных участков с кадастровыми номерами N, N, N, N, N.

Решение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме, путем подачи апелляционной жалобы через Калужский областной суд.

Председательствующий судья

Н.В. Жудов