Решение Центрального районного суда г. Новосибирска от 28 сентября 2018 г. N 2а-3877/2018 (извлечение)

Административный истец обратился в суд с иском к административному ответчику и просил признать пункт 1.1 Положения об осуществлении отраслевыми (функциональными) и территориальными органами мэрии города Новосибирска мероприятий, направленных на исключение фактов нарушений в сфере землепользования и застройки на территории города Новосибирска, утвержденного постановлением мэрии города Новосибирска N 2444 от 18 марта 2013 года недействующим в части закрепления полномочий отраслевых (функциональных) и территориальных органов мэрии города Новосибирска по предупреждению, выявлению и пресечению нарушений действующего законодательства при пользовании земельными участками на территории города Новосибирска, находящимися в собственности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.

В ходе судебного разбирательства административный истец в порядке статьи 46 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации изменил предмет иска и просил Признать недействующим Положение об осуществлении отраслевыми (функциональными) и территориальными органами мэрии города Новосибирска мероприятий, направленных на исключение фактов нарушений в сфере землепользования и застройки на территории города Новосибирска", утвержденное постановлением мэрии города Новосибирска N 2444 от 18 марта 2013 года в части закрепления полномочий отраслевых (функциональных) и территориальных органов мэрии города Новосибирска по предупреждению, выявлению и пресечению нарушений законодательства в сфере землепользования на территории города Новосибирска юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями.

В обоснование своих требований административный истец указал, что постановлением мэрии города Новосибирска N 2444 от 18 марта 2013 года утверждено Положение об осуществлении отраслевыми (функциональными) и территориальными органами мэрии города Новосибирска мероприятий, направленных на исключение фактов нарушений в сфере землепользования и застройки территории города Новосибирска. В соответствии с пунктом 1.1 Положение разработано в целях предупреждения, выявления и пресечения нарушений действующего законодательства и (или) договорных обязательств при пользовании земельными участками на территории города Новосибирска собственниками, арендаторами, землепользователями и землевладельцами, а также лицами, самовольно занимающими земельный участок. Положением предусмотрено право структурных подразделений мэрии на осуществление осмотров земельных участков, находящихся в собственности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, без взаимодействия с проверяемыми, что противоречит положениям Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".

Представитель административного истца в судебном заседании требования административного иска поддержала в полном объеме и дала соответствующие пояснения.

Представитель административного ответчика в судебном заседании доводы административного иска признала и указала, что в настоящее время разработан проект постановления мэрии города Новосибирска в соответствии с которыми оспариваемое Положение признается утратившим силу в полном объеме, проводится процедура принятия указанного постановления.

Суд, выслушав лиц, участвующих в деле, исследовав и оценив представленные доказательства, приходит к следующим выводам.

В соответствии с частью 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Частями 3 и 6 указанной статьи предусмотрено, что с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта, в том числе принятого референдумом субъекта Российской Федерации или местным референдумом, не действующим полностью или в части в суд может обратиться прокурор в пределах своей компетенции, а также Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), орган местного самоуправления, глава муниципального образования, полагающие, что принятый нормативный правовой акт не соответствует иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, нарушает их компетенцию или права, свободы и законные интересы граждан.

Административное исковое заявление о признании нормативного правового акта недействующим может быть подано в суд в течение всего срока действия этого нормативного правового акта.

По смыслу частей 7, 8 статьи 213 и пункта 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства РФ, при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд устанавливает такие обстоятельства, как нарушение прав административного истца оспариваемым нормативным актом, отсутствие полномочий у принявших его органов власти либо нарушение формы, процедуры принятия и введения его в действие, наличие которых может являться основанием для вывода суда о несоответствии оспариваемого акта нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу. При проверке законности этих положений суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании нормативного правового акта недействующим.

Постановлением мэрии города Новосибирска N 2444 от 18 марта 2013 года утверждено Положение об осуществлении отраслевыми (функциональными) и территориальными органами мэрии города Новосибирска мероприятий, направленных на исключение фактов нарушений в сфере землепользования и застройки территории города Новосибирска.

Указанное положение опубликовано в Бюллетени органов местного самоуправления города Новосибирска 22 марта 2013 года N 23 (стр. 22).

Пункт 1.1 предусматривает, что Положение об осуществлении отраслевыми (функциональными) и территориальными органами мэрии города Новосибирска мероприятий, направленных на исключение фактов нарушений в сфере землепользования и застройки на территории города Новосибирска, разработано в целях предупреждения, выявления и пресечения нарушений действующего законодательства и (или) договорных обязательств при пользовании земельными участками на территории города Новосибирска собственниками, арендаторами, землепользователями и землевладельцами, а также лицами, самовольно занимающими земельный участок.

Положение определяет полномочия и порядок осуществления отраслевыми (функциональными) и территориальными органами мэрии города Новосибирска (далее - структурные подразделения мэрии) мероприятий, направленных на исключение фактов нарушений в сфере землепользования и застройки на территории города Новосибирска (пункт 1.2).

В силу пункта 1.3 Положения мероприятия, направленные на исключение фактов нарушений в сфере землепользования и застройки на территории города Новосибирска, осуществляются в пределах компетенции следующими структурными подразделениями мэрии: администрациями районов города Новосибирска и администрацией Центрального округа по Железнодорожному, Заельцовскому и Центральному районам города Новосибирска (далее - администрации), управлением по земельным ресурсам мэрии города Новосибирска, Главным управлением архитектуры и градостроительства мэрии города Новосибирска, Главным управлением благоустройства и озеленения мэрии города Новосибирска, управлением архитектурно-строительной инспекции мэрии города Новосибирска, управлением административно-технических инспекций мэрии города Новосибирска, Новосибирским городским комитетом охраны окружающей среды и природных ресурсов.

Согласно пункту 1.4 Положения при осуществлении мероприятий, направленных на исключение фактов нарушений в сфере землепользования и застройки на территории города Новосибирска, структурные подразделения мэрии в соответствии с компетенцией взаимодействуют между собой, с правоохранительными, надзорными, иными органами по вопросам предупреждения, выявления и пресечения нарушений действующего законодательства и (или) договорных обязательств при пользовании земельными участками на территории города Новосибирска собственниками, арендаторами, землепользователями и землевладельцами, а также лицами, самовольно занимающими земельный участок.

В рамках мероприятий, направленных на исключение фактов нарушений в сфере землепользования и застройки на территории города Новосибирска, не осуществляется взаимодействие органов, уполномоченных на осуществление муниципального контроля, с юридическими и физическими лицами, в том числе с индивидуальными предпринимателями, на указанных лиц не возлагаются обязанности по предоставлению информации и исполнению требований органов, уполномоченных на осуществление муниципального контроля.

Раздел 2 оспариваемого Положения устанавливает полномочия структурных подразделений мэрии по осуществлению мероприятий, направленных на исключение фактов нарушений в сфере землепользования и застройки на территории города Новосибирска.

Пунктом 3.1 Положения предусмотрено, что при осуществлении мероприятий направленных на исключение фактов нарушений в сфере землепользования и застройки на территории города Новосибирска, структурными подразделениями мэрии в соответствии с полномочиями проводятся обследования земельных участков, выявляются факты нарушения действующего законодательства и (или) договорных обязательств при пользовании земельными участками на территории города Новосибирска собственниками, арендаторами, землепользователями и землевладельцами, а также лицами, самовольно занимающими земельный участок, принимаются меры к их устранению.

Таким образом, Положением предусмотрено право структурных подразделений мэрии города Новосибирска на осуществление осмотров земельных участков, находящихся в собственности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, без взаимодействия с проверяемыми.

Федеральный закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" регулирует отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля и защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля.

До 31 декабря 2016 года действовал пункт 1 части 3 статьи 1 указанного закона, в соответствии с которым положения настоящего Федерального закона, устанавливающие порядок организации и проведения проверок, не применялись к мероприятиям по контролю, при проведении которых не требуется взаимодействие органов, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля (далее также - органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля), и юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и на указанных лиц не возлагаются обязанности по предоставлению информации и исполнению требований органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля.

Федеральным законом N 277-ФЗ от 03 июля 2016 года "О внесении изменений в Федеральный закон "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" и Федеральный закона "О стратегическом планировании в Российской Федерации" указанное выше положение признано утратившим силу, и Закон дополнен статьей 8.3.

Согласно статье 8.3 Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" к мероприятиям по контролю, при проведении которых не требуется взаимодействие органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля с юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями (далее - мероприятия по контролю без взаимодействия с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями), относятся: 1) плановые (рейдовые) осмотры (обследования) территорий, акваторий, транспортных средств в соответствии со статьей 13.2 настоящего Федерального закона; 2) административные обследования объектов земельных отношений; 3) исследование и измерение параметров природных объектов окружающей среды (атмосферного воздуха, вод, почвы, недр) при осуществлении государственного экологического мониторинга, социально-гигиенического мониторинга в порядке, установленном законодательством Российской Федерации; 4) измерение параметров функционирования сетей и объектов электроэнергетики, газоснабжения, водоснабжения и водоотведения, сетей и средств связи, включая параметры излучений радиоэлектронных средств и высокочастотных устройств гражданского назначения, в порядке, установленном законодательством Российской Федерации; 5) наблюдение за соблюдением обязательных требований при распространении рекламы; 6) наблюдение за соблюдением обязательных требований при размещении информации в сети "Интернет" и средствах массовой информации; 7) наблюдение за соблюдением обязательных требований посредством анализа информации о деятельности либо действиях юридического лица и индивидуального предпринимателя, обязанность по представлению которой (в том числе посредством использования федеральных государственных информационных систем) возложена на такие лица в соответствии с федеральным законом; 8) другие виды и формы мероприятий по контролю, установленные федеральными законами.

Часть 2 статьи 8.3 устанавливает, что мероприятия по контролю без взаимодействия с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями проводятся уполномоченными должностными лицами органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля в пределах своей компетенции на основании заданий на проведение таких мероприятий, утверждаемых руководителем или заместителем руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля.

В соответствии с федеральным законом, положением о виде федерального государственного контроля (надзора) мероприятия по контролю без взаимодействия с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями могут осуществляться с привлечением органом государственного контроля (надзора), органом муниципального контроля государственных или муниципальных учреждений, иных организаций. В этом случае положением о виде федерального государственного контроля (надзора) должны определяться условия участия государственных учреждений, иных организаций в осуществлении мероприятий по контролю, в том числе положения, не допускающие возникновения конфликта интересов (часть 3 указанной статьи).

В силу части 4 статьи 8.3 указанного закона порядок оформления и содержание заданий, указанных в части 2 настоящей статьи, и порядок оформления должностными лицами органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля результатов мероприятия по контролю без взаимодействия с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, в том числе результатов плановых (рейдовых) осмотров, обследований, исследований, измерений, наблюдений, устанавливаются федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющими нормативно-правовое регулирование в соответствующих сферах государственного контроля (надзора), а также уполномоченными органами местного самоуправления.

В случае выявления при проведении мероприятий по контролю, указанных в части 1 настоящей статьи, нарушений обязательных требований, требований, установленных муниципальными правовыми актами, должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля принимают в пределах своей компетенции меры по пресечению таких нарушений, а также направляют в письменной форме руководителю или заместителю руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля мотивированное представление с информацией о выявленных нарушениях для принятия при необходимости решения о назначении внеплановой проверки юридического лица, индивидуального предпринимателя по основаниям, указанным в пункте 2 части 2 статьи 10 настоящего Федерального закона.

В случае получения в ходе проведения мероприятий по контролю без взаимодействия с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями сведений о готовящихся нарушениях или признаках нарушения обязательных требований, указанных в частях 5 - 7 статьи 8.2 настоящего Федерального закона, орган государственного контроля (надзора), орган муниципального контроля направляют юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю предостережение о недопустимости нарушения обязательных требований (части 5 и 6 статьи 8.3).

Таким образом, оспариваемое Положение в той мере, в которой закрепляет полномочия и позволяет проведение структурным подразделениям мэрии города Новосибирска проверочных мероприятий по осмотру земельных участков, находящихся в собственности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей противоречит требованиям Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" и нарушает права неопределенного круга лиц., поскольку позволяет без предусмотренных статьями 8.3 и 13.2 Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" процедур (оформленных заданий, мотивированного представления) проводить контрольные мероприятия с применением в дальнейшем мер, направленных на устранение нарушений земельного законодательства.

Кроме того, применение к правоотношениям по осмотрам земельных участков требований спорного Положения лишает индивидуальных предпринимателей и юридические лица возможности на осуществление мероприятий, предусмотренных Правилами составления и направления предостережения о недопустимости нарушения обязательных требований подачи юридическим лицам, индивидуальным предпринимателей возражений на такое предостережение и их рассмотрение, уведомления об исполнении такого предостережения, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации N 166 от 10 февраля 2017 года.

Оспариваемое Положение не регулирует вопросы взаимодействия структурных подразделений мэрии города Новосибирска с юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями после проведения осмотров земельных участков, что может повлечь нарушение прав собственников земельных участков на самостоятельное (досудебное) устранение нарушений закона.

При таких обстоятельствах, административных иск подлежит удовлетворению, а Положение об осуществлении отраслевыми (функциональными) и территориальными органами мэрии города Новосибирска мероприятий, направленных на исключение фактов нарушений в сфере землепользования и застройки на территории города Новосибирска", утвержденное постановлением мэрии города Новосибирска N 2444 от 18 марта 2013 года подлежит признанию недействующим в части закрепления полномочий отраслевых (функциональных) и территориальных органов мэрии города Новосибирска по предупреждению, выявлению и пресечению нарушений законодательства в сфере землепользования на территории города Новосибирска юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями, со дня вступления решения суда в законную силу.

На основании изложенного, руководствуясь ст.ст. 175 - 179, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд, решил:

Административный иск прокуратуры города Новосибирска в интересах неопределенного круга лиц к мэрии города Новосибирска о признании недействующим нормативно-правового акта в части удовлетворить.

Признать недействующим Положение об осуществлении отраслевыми (функциональными) и территориальными органами мэрии города Новосибирска мероприятий, направленных на исключение фактов нарушений в сфере землепользования и застройки на территории города Новосибирска", утвержденное постановлением мэрии города Новосибирска N 2444 от 18 марта 2013 года в части закрепления полномочий отраслевых (функциональных) и территориальных органов мэрии города Новосибирска по предупреждению, выявлению и пресечению нарушений законодательства в сфере землепользования на территории города Новосибирска юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями, со дня вступления решения суда в законную силу.

Решение суда или сообщения о его принятии подлежит опубликованию в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу в официальном печатном издании органа местного самоуправления, в котором был опубликован оспоренный нормативный правовой акт или его отдельные положения.

Разъяснить сторонам, что настоящее решение может быть обжаловано ими в апелляционном порядке в течение месяца со дня принятия решения судом в окончательной форме в Новосибирский областной суд путем подачи апелляционной жалобы через суд вынесший решение.

Мотивированное решение суда составлено 09 октября 2018 года.

Судья

И.В. Зинина