Решение Хабаровского краевого суда от 14 ноября 2018 г. N 3а-167/2018 О признании недействующей с момента вступления решения в законную силу статьи 28 Устава муниципального образования города Комсомольска-на-Амуре

Решение Хабаровского краевого суда от 14 ноября 2018 г. N 3а-167/2018

Хабаровский краевой суд в составе председательствующего судьи Мороз И.Г., при секретаре Павловой Е.В., с участием представителя административного истца прокурора Хабаровского края Криковцовой Е.Г., представителя административного ответчика Комсомольской-на-Амуре городской Думы Хабаровского края Еремкиной А.С., рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению прокурора Хабаровского края к Комсомольской-на-Амуре городской Думе о признании недействующей статьи 28 Устава муниципального образования города Комсомольска-на-Амуре, принятого решением Комсомольской-на-Амуре городской Думы от 03 сентября 1996 года N 55, установил:

Решением Комсомольской-на-Амуре городской Думы от 03 сентября 1996 года N 55 принят Устав городского муниципального образования города Комсомольск-на-Амуре (далее - Устав). Нормативный правовой акт опубликован в издании "Дальневосточный Комсомольск" N 71, 12.09.1996 г. На момент рассмотрения дела в суде Устав действует в редакции решения от 18 июля 2018 года.

В соответствии со статьей 28 Устава в случае досрочного прекращения полномочий главы города либо применения к нему по решению суда мер процессуального принуждения в виде заключения под стражу или временного отстранения от должности его полномочия временно исполняет депутат, назначенный решением городской Думы в порядке, установленном Регламентом городской Думы.

Прокурор Хабаровского края обратился в суд с административным исковым заявлением о признании статьи 28 Устава недействующей в части временного исполнения полномочий главы города депутатом, т.е., исходя из содержания оспариваемой нормы, о признании ее недействующей в целом. В обоснование заявленного требования указал следующее.

В соответствии с частью 7 статьи 36 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в случае досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования либо применения к нему по решению суда мер процессуального принуждения в виде заключения под стражу или временного отстранения от должности его полномочия временно исполняет должностное лицо местного самоуправления или депутат представительного органа муниципального образования, определяемые в соответствии с уставом муниципального образования.

В соответствии со статьей 25 Устава глава города Комсомольска-на-Амуре возглавляет администрацию города Комсомольска-на-Амуре и замещает на постоянной основе муниципальную должность - "глава города".

Из взаимосвязанных положений части 10, части 11.1, абзаца два части 15 статьи 35, пунктов два и три части 2, частей 5, 5.1 статьи 36 Федерального закона от 06 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации и местного самоуправления в Российской Федерации" следует, что осуществление депутатом, как членом представительного органа муниципального образования, полномочий главы муниципального образования, возглавляющим местную администрацию, является недопустимым (за исключением случая, предусмотренного частью 3 статьи 36 Федерального закона N 131-ФЗ).

Федеральным законодательством не предусмотрена возможность прекращения полномочий депутата в целях временного исполнения им полномочий главы муниципального образования, избранного на муниципальных выборах.

Исполнение полномочий главы города Комсомольска-на-Амуре, возглавляющего местную администрацию, депутатом городской Думы приводит к нарушению установленной законом компетенции органов местного самоуправления.

В судебном заседании представитель административного истца Криковцова Е.Г. заявленные требования поддержала по основаниям, изложенным в административном исковом заявлении.

Представитель административного ответчика Комсомольской-на-Амуре городской Думы Еремкина А.С. заявленные требования не признала по тем основаниям, что оспариваемая норма Устава нормам федерального законодательства не противоречит, основана на требованиях части 7 статьи 36 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления Российской Федерации". В структуре органов местного самоуправления городского округа "Город Комсомольск-на-Амуре" только глава города является должностным лицом местного самоуправления, соответствующим определению, приведенному в части 1 статьи 2 Федерального закона N 131-ФЗ. Делегирование главой города, как руководителем администрации, части своих полномочий по руководству администрацией города заместителям главы администрации не наделяет их исполнительно-распорядительными полномочиями по решению вопросов местного значения и (или) по организации деятельности органа местного самоуправления. Таким образом, с учетом структуры органов местного самоуправления городского округа "Город Комсомольск-на-Амуре", только депутат может временно исполнять полномочия главы города в случаях, предусмотренных частью 7 статьи 36 Федерального закона N 131-ФЗ.

Заслушав участников процесса, исследовав материалы дела, суд приходит к следующим выводам.

В соответствии с пунктом "н" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации установление общих принципов организации системы органов местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, государственные гарантии его осуществления устанавливает и определяет Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ).

По вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, названному выше федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации (части 1 и 4 статьи 7 Федерального закона N 131-ФЗ).

В соответствии с частью 1 статьи 34 Федерального закона N 131-ФЗ структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольно-счетный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

В соответствии с положениями статьи 36 Федерального закона N 131-ФЗ глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования и наделяется уставом муниципального образования в соответствии с настоящей статьей собственными полномочиями по решению вопросов местного значения (часть 1).

Глава муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации и уставом муниципального образования избирается на муниципальных выборах, либо представительным органом муниципального образования из своего состава, либо представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса. В поселении, в котором полномочия представительного органа муниципального образования осуществляются сходом граждан, глава муниципального образования избирается на сходе граждан и исполняет полномочия главы местной администрации (пункт 1 части 2).

В случае избрания на муниципальных выборах глава муниципального образования либо входит в состав представительного органа муниципального образования и исполняет полномочия его председателя, либо возглавляет местную администрацию (пункт 2 части 2).

В случае избрания представительным органом муниципального образования из своего состава глава муниципального образования исполняет полномочия его председателя либо возглавляет местную администрацию. Полномочия депутата представительного органа муниципального образования, избранного главой данного муниципального образования, возглавляющим местную администрацию, прекращаются (пункт 3 части 2).

В случае избрания представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, глава муниципального образования возглавляет местную администрацию.

В соответствии со статьей 6 Федерального закона N 131-ФЗ к полномочиям органа государственной власти субъекта Российской Федерации в области местного самоуправления относится правовое регулирование вопроса по организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации.

Законом Хабаровского края от 26.11.2014 г. N 15, действующим в редакции от 20.09.2018 г. "Об отдельных вопросах организации местного самоуправления в Хабаровском крае определено, что главы городских округов избираются на муниципальных выборах и возглавляют местные администрации.

В соответствии со статьей 25 Устава глава города Комсомольска-на-Амуре - высшее должностное лицо городского округа "Город Комсомольск-на-Амуре", избираемое на муниципальных выборах сроком на 5 лет, наделяемое настоящим Уставом собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Глава города возглавляет администрацию города Комсомольска-на-Амуре и замещает на постоянной основе муниципальную должность - "глава города".

Согласно статье 27 Устава глава города руководит администрацией города на принципах единоначалия и осуществляет полномочия в соответствии с настоящим Уставом, федеральными законами, законами Хабаровского края, в том числе:

1) представляет муниципальное образование в отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами и организациями, без доверенности действует от имени муниципального образования;

2) подписывает и обнародует в порядке, установленном настоящим Уставом, нормативные правовые акты, принятые городской Думой;

3) издает в пределах своих полномочий правовые акты;

4) вправе требовать созыва внеочередного заседания городской Думы;

5) обеспечивает осуществление органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами Хабаровского края;

6) ежегодно отчитывается перед городской Думой о социально-экономическом положении муниципального образования, о результатах своей деятельности, о результатах деятельности администрации города, в том числе о решении вопросов, поставленных городской Думой;

7) содействует работе органов территориального общественного самоуправления;

8) представляет в городскую Думу ходатайства о присвоении звания "Почетный гражданин города Комсомольска-на-Амуре";

9) представляет на утверждение городской Думе структуру администрации города и утверждает штаты администрации города, формирует совещательные и вспомогательные органы при главе города;

10) принимает решение о наделении органов администрации города правами юридического лица;

11) назначает и освобождает от должности руководителей органов администрации города, определяет их полномочия;

12) представляет в городскую Думу проект местного бюджета и отчет о его исполнении, управляет средствами местного бюджета;

13) представляет на утверждение городской Думе программы социально-экономического развития муниципального образования;

14) управляет и распоряжается имуществом, находящимся в муниципальной собственности в соответствии с порядком, утвержденным городской Думой;

15) руководит муниципальной службой;

16) принимает решения о привлечении аварийно-спасательных служб, формирований к ликвидации чрезвычайных ситуаций на территории муниципального образования (часть 1).

Глава города подписывает исковые заявления и иные документы, направляемые в суды и арбитражные суды Российской Федерации в порядке осуществления судебной защиты общественных интересов муниципального образования, судебной защиты администрации города (часть 2).

Глава города осуществляет иные полномочия, отнесенные к ведению местного самоуправления, за исключением тех, которые относятся к компетенции городской Думы (часть 3).

Глава города как руководитель администрации города вправе передать часть своих полномочий по руководству администрацией города заместителям главы администрации города (часть 4).

Согласно части 7 статьи 36 Федерального закона N 131-ФЗ в случае досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования либо применения к нему по решению суда мер процессуального принуждения в виде заключения под стражу или временного отстранения от должности его полномочия временно исполняет должностное лицо местного самоуправления или депутат представительного органа муниципального образования, определяемые в соответствии с уставом муниципального образования.

Федеральным законом N 131-ФЗ определена компетенция представительного и исполнительно-распорядительного органов местного самоуправления.

Так, к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования относится, в том числе: утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении; определение порядка управлении и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности; контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения; принятие решения об удалении главы муниципального образования в отставку (часть 10 статьи 35).

Представительный орган муниципального образования заслушивает ежегодные отчеты главы муниципального образовании, главы местной администрации о результатах их деятельности, деятельности местной администрации и иных подведомственных главе муниципального образования органов местного самоуправления, в том числе о решении вопросов, поставленных представительны органом муниципального образования (часть 11.1 ст. 35 Федерального закона N 131-ФЗ).

В силу абзаца два части 15 статьи 35 Федерального закона N 131-ФЗ управление и (или) распоряжение представительным органом муниципального образования или отдельными депутатами (группами депутатов) в какой бы то ни было форме средствами местного бюджета в процессе его исполнения не допускаются, за исключением средств местного бюджета, направляемых на обеспечение деятельности представительного органа муниципального образования и депутатов.

Согласно частям 5, 5.1 статьи 36 Федерального закона N 131-ФЗ глава муниципального образования подконтролен и подотчетен населению и представительному органу муниципального образования. Глава муниципального образования представляет представительному органу муниципального образования ежегодные отчеты о результатах своей деятельности, а в случае, если глава муниципального образования возглавляет местную администрацию, о результатах деятельности местной администрации и иных подведомственных ему органов местного самоуправления, в том числе о решении вопросов, поставленных представительным органом муниципального образования.

Из взаимосвязи приведенных положений Федерального закона N 131-ФЗ следует, что в предусмотренных частью 7 статьи 36 Федерального закона N 131-ФЗ случаях, осуществление депутатом полномочий главы муниципального образования, возглавляющим местную администрацию, является недопустимым, поскольку, он одновременно будет являться членом представительного органа местного самоуправления, имеющего исключительные полномочия, и возглавлять исполнительно-распорядительный орган, подотчетный представительному органу.

Федеральным законодательством не предусмотрена возможность прекращения полномочий депутата в целях временного исполнения им полномочий главы муниципального образования, избранного на муниципальных выборах.

В соответствии с частью 12 статьи 37 Федерального закона N 131-ФЗ в случае досрочного прекращения полномочий главы местной администрации либо применения к нему по решению суда мер процессуального принуждения в виде заключения под стражу или временного отстранения от должности его полномочия временно исполняет должностное лицо местного самоуправления или уполномоченный муниципальный служащий, определяемые в соответствии с уставом муниципального образования.

В силу приведенной нормы не предусмотрено временное исполнение полномочий главы местной администрации депутатом представительного органа муниципального образования.

Из изложенного следует, что статья 28 Устава городского муниципального образования города Комсомольск-на-Амуре противоречит приведенным нормам федерального законодательства.

Доводы административного ответчика об отсутствии в системе органов местного самоуправления города Комсомольска-на-Амуре иных, кроме главы города, должностных лиц, соответствующих приведенному в статье 2 Федерального закона N 131-ФЗ понятию "должностного лица", суд считает не обоснованными.

Согласно абзацу шестнадцатому части 1 статьи 2 Федерального закона N 131-ФЗ должностное лицо местного самоуправления - выборное либо заключившее контракт (трудовой договор) лицо, наделенное исполнительно-распорядительными полномочиями по решению вопросов местного значения и (или) по организации деятельности органа местного самоуправления.

В соответствии со статьей 2 Федерального закона от 02.03.2007 г. N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" муниципальная служба - это профессиональная деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта).

Решением Комсомольской-на-Амуре городской Думы от 17.02.2006 г. N 3, действующим в редакции решения от 28.12.2016 г. N 119, утверждена структура администрации городского округа "Город Комсомольск-на-Амуре", согласно которой у руководителя администрации - главы города, имеются первый заместитель, заместители.

Распоряжением главы города Комсомольска-на-Амуре от 30.03.2015 г. N 43-р (в редакции распоряжения от 20.09.2018 г. N 151-р) распределены полномочия между главой города Комсомольска-на-Амуре, заместителями главы администрации города Комсомольска-на-Амуре, управляющим делами администрации города Комсомольска-на-Амуре, из содержания которых следует, что первый заместитель главы администрации, заместители, наделены исполнительно-распорядительными полномочиями в рамках курируемых ими вопросов местного значения.

Следовательно, указанные муниципальные служащие, с которыми в силу закона должен быть заключен трудовой договор (контракт), наделенные исполнительно-распорядительными полномочиями по решению вопросов местного значения, относятся к должностным лицам органа местного самоуправления в контексте части 1 статьи 2 Федерального закона N 131-ФЗ.

Установленные противоречия оспариваемой нормы приведенным требованиям федерального законодательства в соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 215 КАС РФ являются основанием для удовлетворения заявленных требований.

В соответствии с пунктом 2 части 4 статьи 215 КАС РФ сообщение о принятии настоящего решения должно быть опубликовано в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу.

Руководствуясь ст. ст. 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства РФ, решил:

Административный иск прокурора Хабаровского края удовлетворить.

Признать недействующей с момента вступления решения в законную силу статью 28 Устава муниципального образования города Комсомольска-на-Амуре, принятого решением Комсомольской-на-Амуре городской Думы от 03 сентября 1996 года N 55.

Сообщение о принятии настоящего решения опубликовать в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу в газете "Дальневосточный Комсомольск".

Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации через Хабаровский краевой суд в течение одного месяца со дня принятия в окончательной форме.

Решение в окончательной форме принято 19 ноября 2018 года

Судья Хабаровского краевого суда

И.Г. Мороз