Решение Верховного Суда Республики Хакасия от 25 декабря 2017 г. N 3а-106/2017 Об удовлетворении требований по административному иску прокурора Республики Хакасия о признании недействующими отдельных положений Территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на территории Республики Хакасия на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов

Решение Верховного Суда Республики Хакасия от 25 декабря 2017 г. N 3а-106/2017

Верховный Суд Республики Хакасия в городе Абакан в составе:

председательствующего Соловьева В.Н.,

при секретаре Осиповой Н.С.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному иску прокурора Республики Хакасия о признании недействующими отдельных положений Территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на территории Республики Хакасия на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов, утвержденной постановлением Правительства Республики Хакасия от 29 декабря 2016 года N 655 (в редакции постановления от 15 ноября 2017 года N 592), с участием: прокурора Васильевой Е.В., представителей Правительства Республики Хакасия - Астаниной Ю.В. и Свинаренко В.В., установил:

прокурор Республики Хакасия обратился в суд с административным иском об оспаривании отдельных положений Территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на территории Республики Хакасия на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов, утвержденной постановлением Правительства Республики Хакасия от 29.12.2016 N 655 (далее - территориальная программа).

Уточнив в ходе судебного разбирательства административные исковые требования, прокурор просит суд признать недействующими следующие положения территориальной программы (в редакции постановления Правительства Республики Хакасия от 15.11.2017 года N 592):

- абзац 7 пункта 6.3 раздела 6 территориальной программы в части установления в 2017 году норматива финансовых затрат на 1 случай лечения в условиях дневных стационаров за счет средств республиканского бюджета Республики Хакасия - 11 190,30 рубля;

- абзац 9 пункта 6.3 раздела 6 территориальной программы в части установления в 2017 году норматива финансовых затрат на 1 случай госпитализации в медицинских организациях (их структурных подразделениях), оказывающих медицинскую помощь в стационарных условиях, за счет средств республиканского бюджета Республики Хакасия - 62938,60 рубля;

- абзац 16 пункта 6.3 раздела 6 территориальной программы в части установления на плановый период 2018 и 2019 годов норматива финансовых затрат на 1 обращение по поводу заболевания при оказании медицинской помощи в амбулаторных условиях медицинскими организациями (их структурными подразделениями) за счет средств республиканского бюджета Республики Хакасия - 753,1 рубля;

- абзац 18 пункта 6.3 раздела 6 территориальной программы в части установления на плановый период 2018 и 2019 годов норматива финансовых затрат на 1 случай лечения в условиях дневных стационаров за счет средств республиканского бюджета Республики Хакасия - 5869,8 рубля;

- абзац 20 пункта 6.3 раздела 6 территориальной программы в части установления на плановый период 2018 и 2019 годов норматива финансовых затрат на 1 случай госпитализации в медицинских организациях (их структурных подразделениях), оказывающих медицинскую помощь в стационарных условиях, за счет средств республиканского бюджета Республики Хакасия - 32098,4 рубля;

- абзац 23 пункта 6.3 раздела 6 территориальной программы в части установления на плановый период 2018 и 2019 годов норматива финансовых затрат на 1 койко-день в медицинских организациях (их структурных подразделениях), оказывающих паллиативную медицинскую помощь в стационарных условиях (включая хосписы и больницы сестринского ухода), за счет республиканского бюджета Республики Хакасия - 998,3 рубля;

- абзацы 3 и 6 пункта 6.6 раздела 6 территориальной программы в части подушевых нормативов финансирования (без учета расходов федерального бюджета), установленных в расчете на 1 жителя в год, за счет средств республиканского бюджета Республики Хакасия.

В обоснование требований прокурор указывает на несоответствие оспариваемых положений территориальной программы Федеральному закону от 21.11.2011 N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации", постановлению Правительства Российской Федерации от 19.12.2016 N 1403 "О программе государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов", так как установленные территориальной программой нормативы финансовых затрат ниже уровня, предусмотренного законодательством Российской Федерации. По мнению прокурора, территориальная программа в оспариваемой части нарушает права граждан на получение бесплатной медицинской помощи в объеме, установленном Правительством Российской Федерации.

В судебном заседании прокурор Васильева Е.В. доводы административного иска поддержала по приведенным основаниям.

Представители Правительства Республики Хакасия - Свинаренко В.В., Астанина Ю.В. (на основании доверенностей) требования прокурора не признали, в письменных возражениях привели следующие доводы против удовлетворения административного иска. Оспариваемые положения территориальной программы не противоречат федеральному законодательству, не нарушают права и законные интересы граждан. Установленные в территориальной программе финансовые нормативы по видам медицинской помощи, финансируемых за счет средств республиканского бюджета, ниже уровня нормативов, установленных федеральной программой, поскольку сформированы с учетом особенностей половозрастного состава населения, заболеваемости, данных медицинской статистики, климатических и географических особенностей региона, фактической мощности медицинских организаций, недостатка врачебных кадров и других факторов. Законодательство Российской Федерации не исключает возможности установления в территориальных программах финансовых нормативов ниже средних по России. Территориальная программа утверждена Правительством Республики Хакасия в пределах его полномочий и с соблюдением установленного порядка. Просили в удовлетворении административного иска отказать.

Выслушав объяснения сторон, всесторонне исследовав материалы дела, суд приходит к следующему.

Прокурор обратился в суд с настоящим административным иском в пределах полномочий, предусмотренных ч. 3 ст. 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ)

Дело рассматривается судом в пределах, предусмотренных частью 7 ст. 213 КАС РФ, а предмет доказывания определяется по правилам части 8 ст. 213 Кодекса.

В силу статьи 88 Конституции Республики Хакасия исполнительную власть Республики Хакасия осуществляет Правительство Республики Хакасия, возглавляемое Главой Республики Хакасия - Председателем Правительства Республики Хакасия.

Правительство Республики Хакасия является постоянно действующим высшим исполнительным коллегиальным органом государственной власти Республики Хакасия (статья 93 Конституции Республики Хакасия).

Согласно ст. 11 Закона Республики Хакасия от 11.03.2015 N 18-ЗРХ "О нормативных правовых актах Республики Хакасия" постановление Правительства Республики Хакасия - нормативный правовой акт, принятый по вопросам, входящим в полномочия Правительства Республики Хакасия, на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, нормативных актов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, Конституции Республики Хакасия и законов Республики Хакасия, постановлений Главы Республики Хакасия - Председателя Правительства Республики Хакасия.

В соответствии с частью 1 статьи 28 указанного Закона официальным опубликованием законов Республики Хакасия и иных нормативных правовых актов считается первая публикация их полного текста в следующих официальных изданиях: в газете "Хакасия"; в газете "Хабар"; в бюллетене "Вестник Хакасии"; или первое размещение (опубликование) на "Официальном интернет- портале правовой информации" (www.pravo.gov.ru).

29.12.2016 Правительством Республики Хакасия принято постановление N 655 "О территориальной программе государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на территории Республики Хакасия на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов".

Текст постановления опубликован 30.12.2016 на официальном интернет- портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru, а также 12.01.2017 - в официальном печатном издании "Вестник Хакасии" (N 2).

Пунктом 1 данного постановления утверждена территориальная программа государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на территории Республики Хакасия на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов.

В постановление Правительства Республики Хакасия от 29.12.2016 N 655 внесены изменения постановлениями Правительства Республики Хакасия от 02.05.2017 N 204, от 06.07.2017 N 340, от 15.11.2017 N 592. Все изменения были официально опубликованы на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru, в официальном печатном издании "Вестник Хакасии".

Постановление Правительства Республики Хакасия от 29.12.2016 N 655 действует в редакции постановления Правительства Республики Хакасия от 15.11.2017 N 592 "О внесении изменений в территориальную программу государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на территории Республики Хакасия на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов, утвержденную постановлением Правительства Республики Хакасия от 29.12.2016 N 655".

В силу 72 Конституции Российской Федерации вопросы здравоохранения находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Согласно части 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и второй настоящей статьи. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (часть 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Отношения, возникающие в сфере охраны здоровья граждан в Российской Федерации, регулирует Федеральный закон от 21.11.2011 N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 323-ФЗ). В силу статьи 1 указанный Закон определяет: правовые, организационные и экономические основы охраны здоровья граждан; права и обязанности человека и гражданина, отдельных групп населения в сфере охраны здоровья, гарантии реализации этих прав; полномочия и ответственность органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в сфере охраны здоровья; права и обязанности медицинских организаций, иных организаций, индивидуальных предпринимателей при осуществлении деятельности в сфере охраны здоровья; права и обязанности медицинских работников и фармацевтических работников.

В соответствии с частью 2 статьи 19 Федерального закона N 323-ФЗ каждый имеет право на медицинскую помощь в гарантированном объеме, оказываемую без взимания платы в соответствии с программой государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи.

Указанное право реализуется путем разработки, утверждения и реализации федеральной и территориальных программ государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи.

Согласно пункту 3 части 1 статьи 16 Федерального закона N 323-ФЗ к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере охраны здоровья относится разработка, утверждение и реализация территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи, включающей в себя территориальную программу обязательного медицинского страхования.

Как следует из положений ч. 5 ст. 80 Федерального закона N 323-ФЗ, в рамках программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи устанавливаются базовая программа обязательного медицинского страхования в соответствии с законодательством Российской Федерации об обязательном медицинском страховании; средние нормативы объема медицинской помощи, средние нормативы финансовых затрат на единицу объема медицинской помощи, средние подушевые нормативы финансирования, а также порядок и структура формирования тарифов на медицинскую помощь и способы ее оплаты; требования к территориальным программам государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи в части определения порядка, условий предоставления медицинской помощи, критериев доступности медицинской помощи.

Требования к территориальным программам государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи определены статьей 81 указанного Федерального закона. В соответствии с программой государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи органы государственной власти субъектов Российской Федерации утверждают территориальные программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи, включающие в себя территориальные программы обязательного медицинского страхования, установленные в соответствии с законодательством Российской Федерации об обязательном медицинском страховании.

В рамках территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи органы государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливают, в частности, объем медицинской помощи в расчете на одного жителя, стоимость объема медицинской помощи с учетом условий ее оказания, подушевой норматив финансирования.

Федеральный законодатель, наделяя органы государственной власти субъекта Российской Федерации указанными выше полномочиями и включая законодательство субъектов Российской Федерации в систему правовых регуляторов в области охраны здоровья, одновременно установил объемы и границы осуществления нормотворческих полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации в этой сфере.

Территориальные программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи при условии выполнения финансовых нормативов, установленных программой государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи, могут содержать дополнительные виды и условия оказания медицинской помощи, а также дополнительные объемы медицинской помощи, в том числе предусматривающие возможность превышения усредненных показателей, установленных стандартами медицинской помощи (часть 3 статьи 81 Федерального закона N 323-ФЗ).

На обязанность органов власти субъектов Российской Федерации разрабатывать и утверждать территориальные программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на 2017 год в соответствии с федеральной программой, указано в разделе I федеральной программы, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 19.12.2016 N 1403 (далее - федеральная программа).

В разделе I федеральной программы закреплено, что органы государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с программой разрабатывают и утверждают территориальные программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов, включая территориальные программы обязательного медицинского страхования.

Разделом VII федеральной программы утверждены средние нормативы финансовых затрат на единицу объема медицинской помощи, средние подушевые нормативы финансирования.

Так, в соответствии с указанным разделом средние нормативы финансовых затрат на единицу объема медицинской помощи для целей формирования территориальных программ на 2017 год составляют: на 1 случай лечения в условиях дневных стационаров за счет средств соответствующих бюджетов - 11957,9 рубля; на 1 случай госпитализации в медицинских организациях (их структурных подразделениях), оказывающих медицинскую помощь в стационарных условиях, за счет средств соответствующих бюджетов - 69276,8 рубля.

Средние нормативы финансовых затрат на единицу объема медицинской помощи, оказываемой в соответствии с программой, на 2018 и 2019 годы составляют:

на 1 посещение с профилактической и иными целями при оказании медицинской помощи в амбулаторных условиях медицинскими организациями (их структурными подразделениями) за счет средств соответствующих бюджетов - 403,9 рубля на 2018 год, 403,9 рубля на 2019 год;

на 1 обращение по поводу заболевания при оказании медицинской помощи в амбулаторных условиях медицинскими организациями (их структурными подразделениями) за счет средств соответствующих бюджетов - 1171,6 рубля на 2018 год, 1171,6 рубля на 2019 год;

на 1 случай лечения в условиях дневных стационаров за счет средств соответствующих бюджетов - 11957,9 рубля на 2018 год, 11957,9 рубля на 2019 год;

на 1 случай госпитализации в медицинских организациях (их структурных подразделениях), оказывающих медицинскую помощь в стационарных условиях, за счет средств соответствующих бюджетов - 69276,8 рубля на 2018 год, 69276,8 рубля на 2019 год;

на 1 койко-день в медицинских организациях (их структурных подразделениях), оказывающих паллиативную медицинскую помощь в стационарных условиях (включая хосписы и больницы сестринского ухода), - 1856,5 рубля на 2018 год.

Средние подушевые нормативы финансирования, предусмотренные программой (без учета расходов федерального бюджета), составляют:

за счет бюджетных ассигнований соответствующих бюджетов (в расчете на 1 жителя) в 2017 году - 3488,6 рубля, в 2018 году - 3628,1 рубля, в 2019 году - 3773,2 рубля.

Сопоставив оспариваемые региональные нормативы с федеральным правовым регулированием, суд приходит к выводу о противоречии имеющему большую силу нормативному правовому акту, поскольку нормативы финансовых затрат на единицу объема медицинской помощи, средние подушевые нормативы финансирования, устанавливаемые территориальной программой, не соответствуют федеральной программе, устанавливающей названные нормативы как средние показатели, являющиеся государственной гарантией равного права всех граждан Российской Федерации на получение бесплатной медицинской помощи, следовательно, не могут быть определены субъектами Российской Федерации в меньшем размере.

С учетом указанного оспариваемые положения территориальной программы противоречат Федеральному закону N 323-ФЗ, федеральной программе по изложенным выше основаниям и нарушают права и законные интересы неопределенного круга лиц на получение государственных гарантий оказания бесплатной медицинской помощи.

Довод административного ответчика о том, что территориальные нормативы объема медицинской помощи по видам медицинской помощи, финансируемых за счет средств республиканского бюджета, ниже нормативов, установленных федеральной программой, поскольку сформированы с учетом особенностей половозрастного состава населения, заболеваемости населения, фактической мощности медицинских организаций и т.п. не могут свидетельствовать о законности оспариваемых положений.

В разделе VI (абзац 1) федеральной программы указано, что средние нормативы объема медицинской помощи по видам, условиям и формам ее оказания в целом по программе определяются в единицах объема в расчете на 1 жителя в год, по базовой программе обязательного медицинского страхования - в расчете на 1 застрахованное лицо. Средние нормативы объема медицинской помощи используются в целях планирования и финансово-экономического обоснования размера средних подушевых нормативов финансового обеспечения, предусмотренных программой.

Субъектами Российской Федерации на основе перераспределения объемов медицинской помощи по видам, условиям и формам ее оказания устанавливаются дифференцированные нормативы объема медицинской помощи на 1 жителя и нормативы объема медицинской помощи на 1 застрахованное лицо с учетом этапов оказания медицинской помощи, уровня и структуры заболеваемости, особенностей половозрастного состава и плотности населения, транспортной доступности, а также климатических и географических особенностей регионов (абзац 12 раздела VI федеральной программы).

Таким образом, федеральным законодательством не исключается возможность установления нормативов объема медицинской помощи, финансируемых за счет субъекта Российской Федерации, отличных от средних нормативов объема медицинской помощи, установленных федеральной программой, исключительно в том случае, если названные нормативы утверждены с учетом перечисленных выше объективных обстоятельств.

Согласно абзацу 20 раздела VII федеральной программы подушевые нормативы финансирования устанавливаются органом государственной власти субъекта Российской Федерации исходя из средних нормативов, предусмотренных разделом VI и настоящим разделом программы, с учетом соответствующих коэффициентов дифференциации, рассчитанных в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 05.05.2012 N 462 "О порядке распределения, предоставления и расходования субвенций из бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования бюджетам территориальных фондов обязательного медицинского страхования на осуществление переданных органам государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий Российской Федерации в сфере обязательного медицинского страхования".

Доказательств обоснованного установления более низких нормативов по сравнению с нормативами, рассчитанными с учетом рекомендуемых понижающих коэффициентов, с учетом уровня и структуры заболеваемости, особенностей половозрастного состава и плотности населения, транспортной доступности, а также климатических и географических особенностей региона, административным ответчиком не представлено.

Согласно пункту 1 части 2 статьи 215 КАС РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.

В пункте 28 (абз. 3) постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29.11.2007 N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" разъяснено, что, если нормативный правовой акт до вынесения решения суда применялся и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, суд может признать его недействующим полностью или в части со дня вступления решения в законную силу.

Из материалов дела следует, что оспариваемые прокурором положения территориальной программы на момент рассмотрения заявленных требований применяются и служат основанием для возникновения гражданских прав и обязанностей, следовательно, оспариваемый нормативный правовой акт признается недействующим в части со дня вступления решения в законную силу.

Руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд решил:

Административное исковое заявление прокурора Республики Хакасия удовлетворить.

Признать недействующими со дня вступления решения суда в законную силу следующие положения территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на территории Республики Хакасия на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов, утвержденной постановлением Правительства Республики Хакасия от 29 декабря 2016 года N 655 (в редакции постановления от 15 ноября 2017 года N 592):

- абзац 7 пункта 6.3 раздела 6 территориальной программы в части установления в 2017 году норматива финансовых затрат на 1 случай лечения в условиях дневных стационаров за счет средств республиканского бюджета Республики Хакасия - 11 190,30 рубля;

- абзац 9 пункта 6.3 раздела 6 территориальной программы в части установления в 2017 году норматива финансовых затрат на 1 случай госпитализации в медицинских организациях (их структурных подразделениях), оказывающих медицинскую помощь в стационарных условиях, за счет средств республиканского бюджета Республики Хакасия - 62938,60 рубля;

- абзац 16 пункта 6.3 раздела 6 территориальной программы в части установления на плановый период 2018 и 2019 годов норматива финансовых затрат на 1 обращение по поводу заболевания при оказании медицинской помощи в амбулаторных условиях медицинскими организациями (их структурными подразделениями) за счет средств республиканского бюджета Республики Хакасия - 753,1 рубля;

- абзац 18 пункта 6.3 раздела 6 территориальной программы в части установления на плановый период 2018 и 2019 годов норматива финансовых затрат на 1 случай лечения в условиях дневных стационаров за счет средств республиканского бюджета Республики Хакасия - 5869,8 рубля;

- абзац 20 пункта 6.3 раздела 6 территориальной программы в части установления на плановый период 2018 и 2019 годов норматива финансовых затрат на 1 случай госпитализации в медицинских организациях (их структурных подразделениях), оказывающих медицинскую помощь в стационарных условиях, за счет средств республиканского бюджета Республики Хакасия - 32098,4 рубля;

- абзац 23 пункта 6.3 раздела 6 территориальной программы в части установления на плановый период 2018 и 2019 годов норматива финансовых затрат на 1 койко-день в медицинских организациях (их структурных подразделениях), оказывающих паллиативную медицинскую помощь в стационарных условиях (включая хосписы и больницы сестринского ухода), за счет республиканского бюджета Республики Хакасия - 998,3 рубля;

- абзацы 3 и 6 пункта 6.6 раздела 6 территориальной программы в части подушевых нормативов финансирования (без учета расходов федерального бюджета), установленных в расчете на 1 жителя в год, за счет средств республиканского бюджета Республики Хакасия на 2017 год - 3171,1 рубля; на 2018 год - 1494,0 рубля, на 2019 год - 1496,9 рубля.

Сообщение о принятии настоящего решения опубликовать в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу в официальных источниках: в газетах "Хабар" и "Хакасия", в бюллетене "Вестник Хакасии", а также разместить на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru.

Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке и на него может быть принесено представление прокурором в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации через Верховный Суд Республики Хакасия в течение одного месяца со дня его принятия в окончательной форме 29 декабря 2017 года.