Решение Верховного Суда Удмуртской Республики от 20 июля 2017 г. по делу N 3а-133/2017~М-105/2017 "Об отказе в удовлетворении заявления о признании недействующим Генерального плана г. Ижевска, утв. решением Городской думы г. Ижевска от 06.06.2006 N 96 (ред. от 30.12.2016), в части отнесения земельного участка к функциональной зоне городских парков, садов, скверов, бульваров"

Верховный Суд Удмуртской Республики в составе:

председательствующего судьи Кричкер Е.В.,

с участием помощника прокурора УР Борзенковой Т.А.,

при секретаре Пенькиной Н.В.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Медведева Н.А. о признании недействующим Генерального плана города Ижевска, утвержденного решением Городской думы г. Ижевска от 6 июня 2006 года N 96 в редакции распоряжения Правительства Удмуртской Республики от 30 декабря 2016 года N 1837-р в части, установил:

Медведев Н.А. (далее по тексту - административный истец) обратился в Верховный Суд Удмуртской Республики с уточненным административным исковым заявлением о признании недействующим Генерального плана города Ижевска, утвержденного решением Городской думы города Ижевска от 6 июня 2006 года в редакции распоряжения Правительства Удмуртской Республики от 30 декабря 2016 года N 1837-р (далее по тексту - Генеральный план г. Ижевска, нормативный правовой акт) в части отнесения земельного участка с кадастровым номером N, расположенного по адресу <адрес>, к функциональной зоне "зона городских парков, скверов, садов, бульваров".

Заявленное административное требование административный истец мотивировал тем, что земельный участок по адресу <адрес>, с кадастровым номером N, категории "земли населенных пунктов", видом разрешенного использования "индивидуальное жилищное строительство" (далее по тексту - земельный участок с кадастровым номером N) и расположенный на нем жилой дом находятся в его собственности. Оспариваемой частью Генерального плана г. Ижевска изменены ранее установленные границы функциональных зон. В связи с чем, земельный участок с кадастровым номером N, ранее находившийся в зоне жилой застройки Ж-2, отнесен к рекреационной зоне Р-2 без учета фактически существующего землепользования. Административный истец считает данные изменения противоречащими нормам Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее по тексту - ГрК РФ), ссылаясь на отсутствие в рамках зоны Р-2 обоснований, связанных с размещением объектов федерального, регионального и местного значения, а также на то, что размещение данных объектов в границах земельного участка с кадастровым номером N не планируется. Кроме того, административный истец указал, что формирование рекреационной зоны (Р-2) на землях населенных пунктов, к категории которых отнесен земельный участок с кадастровым номером N, противоречит Нормативам градостроительного проектирования по Удмуртской Республике. Административный истец считает, что нормативный правовой акт в оспариваемой части нарушает его права, поскольку создает препятствия в использовании его собственности, в том числе при возведении нового жилого дома, его реконструкции или капитального ремонта (том 1 л.д. 3 - 5, 81).

В силу части 8 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее по тексту - КАС РФ) при рассмотрении административных дел об оспаривании нормативных правовых актов в верховном суде республики граждане, участвующие в деле и не имеющие высшего юридического образования, ведут дела через представителей, отвечающих требованиям, предусмотренных статьей 55 настоящего Кодекса.

Административный истец Медведев Н.А., не имеющий высшего юридического образования, был своевременно извещен о времени и месте судебного заседания, о чем свидетельствует направленное им в адрес суда ходатайство о его отложении из-за занятости его представителя, которое впоследствии было снято, т.к. представитель административного истца в судебное заседание явился (том 1 л.д. 80).

В силу требований части 5 статьи 213 КАС РФ административное дело рассмотрено в отсутствие административного истца, с участием его представителя.

В судебном заседании представитель административного истца Лобанов А.В. (доверенность N от ДД.ММ.ГГГГ сроком на ДД.ММ.ГГГГ, диплом N от ДД.ММ.ГГГГ, регистрационный номер N от ДД.ММ.ГГГГ - том 1 л.д. 8, 9) поддержал уточненные требования своего доверителя, ссылаясь на доводы, изложенные в административном исковом заявлении, просил их удовлетворить.

Представители административного ответчика - Правительства УР: Мухачева А.В. (доверенность от ДД.ММ.ГГГГ N сроком по ДД.ММ.ГГГГ, диплом N от ДД.ММ.ГГГГ, регистрационный номер N - том 1 л.д. 61, 62), Устелемова Е.В. (доверенность от ДД.ММ.ГГГГ N от ДД.ММ.ГГГГ сроком по ДД.ММ.ГГГГ, диплом N от ДД.ММ.ГГГГ, регистрационный номер N от ДД.ММ.ГГГГ - том 1 л.д. 63 - 65), Степанова М.М. (доверенность от ДД.ММ.ГГГГ N сроком по ДД.ММ.ГГГГ, диплом N от ДД.ММ.ГГГГ, регистрационный номер N от ДД.ММ.ГГГГ - том 1 л.д. 74 - 76) в судебном заседании требования административного истца не признали, полагая их не подлежащими удовлетворению. Ссылались на принятие нормативного правового акта в пределах компетенции, в соответствующей форме, с соблюдением установленного порядка, а также на ненарушение при этом прав административного истца (том 4 л.д. 1 - 6)

Представитель административного соответчика Городской думы г. Ижевска Акатьев А.С. (доверенность от ДД.ММ.ГГГГ N сроком по ДД.ММ.ГГГГ, диплом N от ДД.ММ.ГГГГ, регистрационный номер N от ДД.ММ.ГГГГ - том 1 л.д. 73, 74), привлеченной судом к участию в настоящем деле по ходатайству административного истца (том 1 л.д. 82 - 85), в судебном заседании просил оставить административные требования Медведева Н.А. без удовлетворения, ссылаясь на то, что Генеральный план г. Ижевска принят в соответствии с нормами действующего законодательства и не нарушает прав и законных интересов административного истца (том 4 л.д. 7, 8).

Представитель заинтересованного лица - Администрации г. Ижевска Окулова А.В. (доверенность от ДД.ММ.ГГГГ N сроком по ДД.ММ.ГГГГ, диплом N от ДД.ММ.ГГГГ, регистрационный номер N от ДД.ММ.ГГГГ - том 1 л.д. 78, 79) в судебном заседании с требованиями административного истца не согласилась, полагая их необоснованными и не подлежащими удовлетворению (том 4 л.д. 9).

Начальник отдела контроля за градостроительной деятельностью Управления архитектуры и градостроительства Минстроя УР Арефьев А.В., допрошенный по инициативе представителя Правительства УР в качестве свидетеля, в судебном заседании пояснил, что при наложении местоположения земельного участка с кадастровым номером N, обозначенного на публичной кадастровой карте, на карту функциональных зон установлено, что до внесения изменений в Генеральный план г. Ижевска земельный участок административного истца относился к функциональной зоне (Ж2), а после внесения изменений оспариваемым в части Генеральным планом г. Ижевска он отнесен к рекреационной зоне (Р2). При этом часть указанного земельного участка находится в водоохранной зоне реки Подборенка (том 1 л.д. 92 - 98, 104 - 108).

Выслушав объяснения представителей участвующих в административном деле лиц, изучив материалы административного дела, допросив свидетеля, заслушав заключение прокурора, полагавшего административное исковое заявление не подлежащим удовлетворению, суд приходит к выводу об отсутствии оснований для удовлетворения заявленных Медведевым Н.А. административных требований, в связи со следующим.

В соответствии с пунктом 2 статьи 20 КАС РФ Верховный суд республики рассматривает в качестве суда первой инстанции дела об оспаривании нормативных правовых актов, актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, представительных органов муниципальных образований.

С административными исковым заявлением о признании нормативного правового акта недействующим полностью или в части вправе обратиться лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы (часть 1 статьи 208 КАС РФ).

Часть 6 статьи 208 КАС РФ позволяет подать в суд такое административное исковое заявление в течение всего срока действия оспариваемого нормативного правового акта.

При этом обязанность доказывания соответствия оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, возлагается на принявшие его орган, организацию либо должностное лицо (пункт 3 части 8, часть 9 статьи 213 КАС РФ).

Статья 3 ГрК РФ (в редакции, действующей на момент внесения изменений в Генеральный план г. Ижевска) определяет, что законодательство о градостроительной деятельности состоит из Кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить ГрК РФ.

Согласно пункту 26 части 1 статьи 16, части 1 статьи 7, пункту 20 части 1 статьи 14 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее по тексту - Закон N 131-ФЗ), утверждение генерального плана городского округа относится к вопросам местного значения городского округа, по которым принимаются муниципальные правовые акты.

Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, указанному федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации (часть 4 статьи 7 Закона N 131-ФЗ).

Город Ижевск является столицей Удмуртской Республики (часть 2 статьи 28 Конституции Удмуртской Республики).

Закон УР от 13 мая 2005 года N 17-РЗ "Об установлении границы муниципального образования и наделении соответствующим статусом муниципального образования на территории города Ижевска Удмуртской Республики" наделил муниципальное образование - городское поселение "Город Ижевск" статусом городского округа (статья 1 Устава муниципального образования "Город Ижевск", утвержденного решением Городской думы г. Ижевска от 16 июня 2005 года N 333 (в редакции от 15 декабря 2016 года, далее по тексту - Устав города Ижевска).

Согласно части 1 статьи 25 и пункту 18 части 2 статьи 26 Устава города Ижевска, Городская дума г. Ижевска является представительным органом муниципального образования и к ее полномочиям в 2006 году относилось утверждение Генерального плана г. Ижевска.

Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований. Генеральный план городского округа является документом территориального планирования муниципального образования, содержащий, в том числе карту функциональных зон городского округа, и утверждается представительным органом местного самоуправления городского округа (пункт 1 части 1 статьи 8, пункт 1 статьи 9, пункт 3 части 1 статьи 18, часть 3 статьи 23, часть 1 статьи 24 ГрК РФ).

Исходя из чего, суд установил, что Генеральный план г. Ижевска утвержден решением уполномоченного органа - Городской думы г. Ижевска от 6 июня 2006 года за N 96, официально опубликованным в специальном выпуске газеты "Известия Удмуртской Республики" 5 июля 2006 года.

Частью 1.2 статьи 17 Закона N 131-ФЗ субъектам Российской Федерации предоставлено право осуществлять перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации соответствующими законами субъекта Российской Федерации (введена Федеральным законом от 27 мая 2014 года N 136-ФЗ).

В целях реализации данного законоположения Законом Удмуртской Республики от 28 ноября 2014 года N 69-РЗ "О перераспределении полномочий между органами местного самоуправления муниципальных образований, образованных на территории Удмуртской Республики, и органами государственной власти Удмуртской Республики" к полномочиям исполнительных органов государственной власти Удмуртской Республики отнесены полномочия органов местного самоуправления в области градостроительной деятельности, предусмотренные ГрК РФ и Законом Удмуртской Республики от 6 марта 2014 года N 3-РЗ "О градостроительной деятельности в Удмуртской Республике", в том числе принятие решений по подготовке и утверждению генерального плана поселения, городского округа, а также по внесению в него изменений (пункт 2 части 1 статьи 2 Закона УР N 3-РЗ).

Пунктом 2 Положения о порядке осуществления исполнительными органами государственной власти Удмуртской Республики полномочий по принятию решений по подготовке и утверждению схем территориального планирования муниципальных районов, генеральных планов поселений, городских округов, а также по внесению в них изменений, утвержденного постановлением Правительства УР от 29 декабря 2014 года N 582 (далее по тексту - Положение от 29 декабря 2014 года N 582), исполнительными органом государственной власти Удмуртской Республики, уполномоченным на принятие решений по подготовке и утверждению генеральных планов городских округов и внесению в них изменений, а также на принятие решений об отклонении таких проектов является Правительство УР.

При этом Администрации г. Ижевска осуществляет функции заказчика по разработке изменений и дополнений в Генеральный план г. Ижевска (статья 44 Устава города Ижевска).

Реализуя данные полномочия, Правительство УР издало распоряжение от 30 декабря 2016 года N 1837-р о внесении изменений в Генеральный план г. Ижевска, включающий в себя текстовую часть (Положение о территориальном планировании) и графические материалы (в том числе карту функциональных зон).

Распоряжение Правительства УР от 30 декабря 2016 года N 1837-р опубликовано на официальном сайте Главы Удмуртской Республики и Правительства Удмуртской Республики http://www.udmurt.ru 20 февраля 2017 года (том 1 л.д. 114 - 171).

Как следует из материалов административного дела, с 23 июля 2012 года Медведеву Н.А. на праве собственности принадлежит земельный участок с кадастровым номером N, категории земель: земли населенных пунктов, разрешенное использование: индивидуальное жилищное строительство, площадью <данные изъяты> кв. м, расположенный по адресу: <адрес> (том 1 л.д. 37, 92).

27 января 2017 года из вышеназванного земельного участка были образованы и зарегистрированы за административным истцом на праве собственности два земельных участка с кадастровыми номерами N и N.

А именно, земельный участок с кадастровым номером N, категории земель: земли населенных пунктов, разрешенное использование: индивидуальное жилищное строительство, площадью <данные изъяты> кв. м +/- <данные изъяты> кв. м, а также земельный участок с кадастровым номером N, категории земель: земли населенных пунктов, разрешенное использование: индивидуальное жилищное строительство, площадью <данные изъяты> +/- <данные изъяты> кв. м, с расположенным на нем жилым домом с кадастровым номером N (том 1 л.д. 38 - 41, 90, 91).

В судебном заседании представитель административного истца пояснил, что на дату обращения административного истца в суд, принадлежащий ему на праве собственности земельный участок с кадастровым номером N огорожен, а расположенный на нем жилой дом используется исключительно в летнее время, поскольку требует капитального ремонта или реконструкции.

Согласно карте функциональных зон, приложенной к графическим материалам Генерального плана г. Ижевска в редакции распоряжения Правительства УР от 30 декабря 2016 года N 1837-р, земельный участок с кадастровым номером N располагается в рекреационной функциональной зоне - "зона городских парков, скверов, садов, бульваров" (Р2) (том 1 л.д. 94, 96 - 98).

В ранее действовавшей редакции Генерального плана г. Ижевска вышеназванный земельный участок располагался в функциональной зоне - "зона многоквартирных домов средней и малой этажности (Ж2) (том 1 л.д. 93, 95).

Данные обстоятельства подтверждены имеющимися в деле графическими материалами, показаниями свидетеля и не оспариваются участниками процесса.

Порядок подготовки и утверждения генерального плана городского округа и внесения в него изменений определен статьей 24 ГрК РФ, которая предусматривает обязательное согласование проекта генерального плана в соответствии со статьей 25 ГрК РФ и осуществление его подготовки в соответствии с требованиями статьи 9 ГрК РФ, а также с учетом региональных и местных нормативов градостроительного проектирования, результатов публичных слушаний по проекту генерального плана и с учетом предложений заинтересованных лиц.

Причем протоколы публичных слушаний по проекту генерального плана и заключение о результатах таких публичных слушаний являются обязательными приложениями к такому проекту (части 12, 13 статьи 24 ГрК РФ).

Генеральный план утверждается решением представительного органа местного самоуправления (в настоящем деле - исполнительным органом государственной власти Удмуртской Республики) с учетом протоколов публичных слушаний по проекту генерального плана и заключения о результатах таких публичных слушаний и подлежит опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования актов Правительства УР, имеющих нормативный характер (часть 13 статьи 24 ГрК РФ, статья 13 Закона УР от 13 декабря 2016 года N 84-РЗ "О Правительстве Удмуртской Республики").

Статьей 25 (части 1 и 2) ГрК РФ предусмотрены случаи, при наличии которых проект генерального плана поселения подлежит согласованию с уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти, с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, в границах которого находится поселение.

Между тем, в ходе принятия и утверждения настоящих изменений Генерального плана г. Ижевска, предмет согласования с уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти отсутствовал, что следует из материалов административного дела и не оспаривается участниками процесса (том 2 л.д. 2).

Суд установил, что этапы процедуры подготовки проекта изменений Генерального плана г. Ижевска и их утверждения, административным ответчиком и заинтересованным лицом соблюдены, в том числе в части требований градостроительного законодательства о проведении публичных слушаний по проекту. Несмотря на то, что нормативный правовой акт не оспаривается административным истцом по мотивам нарушения порядка его принятия либо отсутствия соответствующих полномочий у Правительства УР на его утверждение, суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении и, руководствуясь частью 7 статьи 213 КАС РФ, выясняет обстоятельства, указанные в части 8 настоящей статьи, в полном объеме.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Имеется в виду часть 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации
от 8 марта 2015 г. N 21-ФЗ

В соответствии с пунктами 11, 12 Положения от 29 декабря 2014 года N 582, Администрация МО "Город Ижевск" обратилась в Минстрой Удмуртской Республики (орган, уполномоченный на предварительное рассмотрение вопросов о возможности принятия Правительством УР, в том числе решений об изменении генеральных планов городских округов) с инициативой по внесению изменений в Генеральный план г. Ижевска (письмо от ДД.ММ.ГГГГ N, том 2 л.д. 1, том 1 л.д. 177, 186 - 253).

Постановлением Главы Администрации города Ижевска от 03 июля 2014 года N 730 "О подготовке изменений в Генеральный план г. Ижевска" была создана комиссия по подготовке изменений в Генеральный план г. Ижевска, утверждено Положение о данной комиссии, ее состав, а также план мероприятий по подготовке изменений в Генеральный план г. Ижевска (том 1 л.д. 172 - 176).

Согласно материалам административного дела, обращение Медведева Н.А. об изменении зоны городских парков, садов, скверов, бульваров на зону застройки среднеэтажными жилыми домами на земельном участке по <адрес> рассматривалось на заседании комиссии по подготовке изменений в Генеральный план г. Ижевска от 26 сентября 2016 года N, в результате было принято единогласное решение о сохранении на данном земельном участке зоны городских парков, садов, скверов, бульваров (том 1 л.д. 42 - 47).

Постановлением Главы муниципального образования "Город Ижевск" от 20 июля 2016 года N 107 назначено проведение публичных слушаний по официально опубликованному на сайте Администрации г. Ижевска проекту изменений в Генеральный план г. Ижевска. Публичные слушания проведены с 20 июля 2016 года по 20 сентября 2016 года, что подтверждается соответствующим протоколом, согласно которому в качестве участников публичных слушаний зарегистрировалось 256 человек, в том числе 11 человек зарегистрировалось для выступлений. Кроме того, поступили вопросы от 16 участников публичных слушаний в форме записок, из них один участник задал вопросы от лица 39 человек. При этом вопрос об отнесении земельного участка с кадастровым номером N к рекреационной зоне (Р2) на публичных слушаниях не обсуждался.

Установлено, что в голосовании приняло участие 189 человек. Из них в поддержку проекта проголосовали 96 участников, против - 89 участников, воздержались - 4 человека. Заключение по результатам публичных слушаний утверждено постановлением Главы муниципального образования "Город Ижевск" от 28 сентября 2016 года N 140 (том 1 л.д. 177 - 185).

Оценив представленные доказательства, суд приходит к выводу, что публичные слушания по проекту изменений Генерального плана г. Ижевска проведены в соответствии с правовыми положениями статьи 28 ГрК РФ, существенных процедурных нарушений, ставящих под сомнение заключение по результатам публичных слушаний, не установлено.

Как следует из материалов административного дела, проект внесения изменений в Генеральный план г. Ижевска прошел процедуру согласования с приложением соответствующих заключений от Министерства транспорта и дорожного хозяйства УР, Министерства энергетики и ЖКХ УР, Минлесхоза УР, а также администраций муниципальных образований "Первомайское", "Совхозное", "Якшурское" и "Шабердинское" Завьяловского района Удмуртской Республики (том 1 л.д. 167, 168, том 2 л.д. 3 - 13).

С учетом представленных документов специалисты Минстроя Удмуртской Республики в установленном порядке подготовили и внесли на рассмотрение Правительства Удмуртской Республики проект распоряжения о внесении изменений в Генеральный план г. Ижевска, который был рассмотрен и утвержден на заседании Правительства УР 30 декабря 2016 года, после чего опубликован в установленном порядке.

Исследовав материалы административного дела, проверив и оценив собранные доказательства в их совокупности, суд приходит к выводу о их достаточности для разрешения настоящего дела и, основываясь на правовом анализе вышеприведенного федерального законодательства, считает, что этапы процедуры подготовки проекта изменений, внесенных в Генеральный план г. Ижевска, и их утверждения соблюдены, в том числе в части требований градостроительного законодательства о проведении публичных слушаний по проекту, при получении всех необходимых согласований.

Генеральный план г. Ижевска в редакции распоряжения Правительства УР от 30 декабря 2016 года N 1837-р, содержит всю необходимую информацию, предусмотренную статьей 23 ГрК РФ, в том числе графические материалы.

Данный нормативный правовой акт принят уполномоченным органом, подписан Председателем Правительства УР, опубликован на официальном интернет-сайте Президента УР и Правительства УР.

В силу пункта 15 статьи 24 ГрК РФ правообладатели земельных участков и объектов капитального строительства, если их права и законные интересы нарушаются или могут быть нарушены в результате утверждения генерального плана, вправе оспорить его в судебном порядке.

С учетом вышеизложенного суд приходит к выводу, что оспариваемый Медведевым Н.А. в части нормативный правовой акт принят уполномоченным органом в рамках предоставленной компетенции с соблюдением формы и порядка его принятия и утверждения, а также официального опубликования и не нарушает прав административного истца по уточненному административному иску.

Суд признает, что приоритет публичной цели устойчивого развития территории обуславливает возможность ограничения в ходе градостроительной деятельности прав собственников, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков, расположенных на территории, правовой режим использования которой планируется к изменению в соответствии с документами территориального планирования. Между тем градостроительное законодательство основывается на принципе обеспечения участия граждан и их объединений в осуществлении градостроительной деятельности и предусматривает правовые средства по согласованию частных и публичных интересов на всех этапах ведения такой деятельности.

Так, согласно части 1 статьи 9 ГрК РФ одной из целей определения назначения территорий в документах территориального планирования является обеспечение учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований. Реализация генерального плана городского округа предполагает, в том числе подготовку и утверждение документации по планировке территории, принятие решений о резервировании земель, об изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд, выполнение мероприятий, предусмотренных программами, утвержденными органами местного самоуправления (часть 2 статьи 18, пункт 1 части 7 статьи 23, части 1 и 5 статьи 26 ГрК РФ).

Правовой режим земельных участков определяется градостроительным регламентом, действие которого распространяется в равной мере на все земельные участки и объекты капитального строительства, расположенные в пределах границ территориальной зоны, обозначенной на карте градостроительного зонирования (часть 1 статьи 36 ГрК РФ).

Частями 8 и 9 статьи 36 ГрК РФ предусмотрены меры по согласованию интересов общества и лиц, чьи права, основанные на существующем землепользовании, могут быть затронуты изменением правового режима земельных участков вследствие ведения градостроительной деятельности. В частности, допускается при соблюдении определенных условий эксплуатация земельных участков или объектов капитального строительства, виды разрешенного использования, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры и предельные параметры которых не соответствуют градостроительному регламенту. Таким образом, соблюдение баланса частных и публичных интересов при реализации положений генерального плана муниципального образования, которым установлены функциональные зоны, предусматривающие изменение существующего землепользования, обеспечивается, в том числе возможностью постепенного приведения условий эксплуатации земельных участков и расположенных на них объектов недвижимого имущества в соответствие с требованиями градостроительного регламента, устанавливаемого правилами землепользования и застройки муниципального образования.

Довод административного истца о том, что принадлежащий ему земельный участок неправомерно отнесен к рекреационной зоне (Р2) из-за нарушения оспариваемой частью Генерального плана г. Ижевска требований статьи 23 ГрК РФ, суд считает несостоятельным, в силу неверного толкования норм материального права.

Нарушение вышеназванной правовой нормы административный истец связывает с отсутствием на территории функциональной зоны (Р2) обоснования размещения объектов федерального, регионального и местного значения, в том числе в границах принадлежащего ему на праве собственности земельного участка с кадастровым номером N.

Между тем, требования, изложенные в статье 23 ГрК РФ, предъявляются не к отдельно взятой функциональной зоне, а в целом ко всему генеральному плану городского округа.

Сведения о планируемых для размещения объектах федерального, регионального и местного значения на территории функциональных зон на всей территории городского округа, изложены в разделе 3 текстовой части Генерального плана г. Ижевска. Кроме того, данные объекты нанесены на карте функциональных зон, что полностью соответствует требованиям статьи 23 ГрК РФ (том 1 л.д. 152 - 166, 96 - 98).

При этом ссылка административного истца на отсутствие в границах земельного участка с кадастровым номером N планируемого размещения объектов федерального, регионального и местного значения не свидетельствует о противоречии оспариваемой части Генерального плана г. Ижевска статье 23 ГрК РФ и не влечет удовлетворения заявленных административным истцом требований.

Суд признает, что отнесение земельного участка с кадастровым номером N к рекреационной зоне (Р2) оспариваемой частью Генерального плана г. Ижевска не свидетельствует о нарушении прав Медведева Н.А., поскольку в силу части 12 статьи 9 ГрК РФ утверждение в документах территориального планирования границ функциональных зон не влечет за собой изменение правового режима земель, находящихся в границах указанных зон.

Согласно пунктам 6, 7 статьи 1 ГрК РФ в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов осуществляется зонирование территорий.

Документом градостроительного зонирования являются утверждаемые нормативными правовыми актами органов местного самоуправления правила землепользования и застройки (пункт 8 статьи 1 ГрК РФ).

На обращение административного истца, начальник Главного управления архитектуры и градостроительства Администрации г. Ижевска сообщил, что в настоящее время разрабатывается проект внесения изменений в Правила землепользования и застройки г. Ижевска, в целях приведения их в соответствие с изменениями Генерального плана г. Ижевска (том 1 л.д. 48).

При этом положения генерального плана муниципального образования первичны по отношению к правилам землепользования и застройки, что следует из системного толкования части 3 статьи 9, частей 9 и 10 статьи 31, пункта 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ.

В частности, по смыслу пунктов 2, 5 - 8 статьи 1, пункта 2 части 1 статьи 34 и части 15 статьи 35 ГрК РФ, территориальные зоны, установленные в правилах землепользования и застройки, конкретизируют положения генерального плана в целях определения правового режима использования земельных участков, без изменения при этом назначения территории, отнесенной к функциональным зонам.

При этом действующее градостроительное законодательство не содержит норм, обязывающих органы власти при принятии генерального плана городского округа определять функциональные зоны в соответствии с фактическим использованием территории, поскольку генеральный план является документом территориального планирования, несет функцию определения назначения территории исходя из планов развития территории городского округа в целом и не направлен на фиксацию существующего положения, что соответствует требованиям статьи 34 ГрК РФ.

В связи с чем, довод административного истца о незаконности Генерального плана г. Ижевска в оспариваемой части, в силу того, что при его принятии не соблюдено требование об установлении границ функциональной и территориальной зон, исходя из сложившейся планировки территории и существующего землепользования, не является основанием для удовлетворения заявленных требований, поскольку основана на неверном толковании норм материального права.

Пунктом 46 Нормативов градостроительного проектирования по Удмуртской Республике, утвержденных постановлением Правительства УР от 16 июля 2012 года N 318 (далее по тексту - Нормативы градостроительного проектирования по УР), установлено, что рекреационные зоны формируются на землях общего пользования (парки, сады, скверы, бульвары и другие озелененные территории общего пользования); на землях природоохранного, оздоровительного, рекреационного и историко-культурного назначения (памятники природы, природные национальные парки, дендрологические парки, ботанические сады); землях, обладающих природными лечебными ресурсами; землях памятников истории и культуры, музеев, заповедников.

При этом к землям рекреационного назначения отнесены земли, предназначенные и используемые для организации отдыха, туризма, физкультурно-оздоровительной и спортивной деятельности граждан, в том числе земельные участки, на которых находятся дома отдыха, пансионаты, кемпинги, объекты физической культуры и спорта, туристические базы, стационарные и палаточные туристско-оздоровительные лагеря, дома рыболова и охотника, детские туристические станции, туристские парки, лесопарки, учебно-туристические тропы, трассы, детские и спортивные лагеря, другие аналогичные объекты (пункт 45 Нормативов градостроительного проектирования по УР).

Довод административного истца о том, что Генеральный план г. Ижевска в оспариваемой части нарушает вышеназванные правовые нормы, поскольку земельный участок с кадастровым номером N расположен на землях населенных пунктов, а потому не может быть отнесен к рекреационной зоне (Р2), также является несостоятельным и подлежит отклонению, как основанный на неверном толковании норм материального права.

Так, отнесение земельного участка с кадастровым номером N к рекреационной зоне (Р2) не тождественно понятию "формирование рекреационной зоны", поскольку Генеральным планом г. Ижевска предусмотрено не формирование рекреационной зоны, а запланировано ее отведение в течение проектного периода до 2035 года в порядке, установленном действующим законодательством, в том числе с соблюдением Нормативов градостроительного проектирования по УР.

Генеральный план представляет собой основополагающий документ территориального планирования, определяющий стратегию градостроительного развития, планирование территории направлено не на фиксацию существующего положения, а на развитие территории, то есть ее возможное изменение в будущем. При этом, исходя из правовых положений статей 2, 9, 23 ГрК РФ, территориальное планирование должно обеспечивать не только права и законные интересы собственников и обладателей иных прав на земельные участки, но и защищаемые законом права и интересы иных физических и юридических лиц, а также публичные интересы, связанные, в частности, с устойчивым развитием территории муниципального образования, сохранением окружающей среды и объектов культурного наследия, улучшением инвестиционной привлекательности и т.п., которые могут вступать в объективное противоречие с интересами собственников и обладателей иных прав на земельные участки.

Согласно градостроительному плану N RU 18303000-0000000000010061, земельный участок с кадастровым номером N определен зонами с особыми условиями использования территорий - это водоохранная зона реки Подборенки (388 кв. м), и береговая полоса ручья (9 кв. м) (том 1 л.д. 104 - 108).

В соответствии с частью 2 статьи 65 Водного кодекса Российской Федерации в границах водоохранных зон устанавливаются прибрежные защитные полосы, на территориях которых вводятся дополнительные ограничения хозяйственной и иной деятельности.

В Материалах по обоснованию проекта внесения изменений в Генеральный план г. Ижевска, выполненных научно-проектным институтом пространственного планирования "ЭНКО" (далее по тексту - Материалы по обоснованию) одним из основных направлений комплексного градостроительного развития зоны городского центра обозначено развитие зеленой и обслуживающей зон вдоль долины реки Подборенки, обозначенной как ценный природный ландшафт, придающий городу ландшафтную индивидуальность и привлекательность (разделы 3.1.3, 3.2.1 тома 2 Материалов по обоснованию) (том 3 л.д. 42, 94).

Материалами по обоснованию предусмотрено поэтапное благоустройство и озеленение городских территорий, увеличение площади озеленения общего пользования, создание новых скверов, проектирование новых бульваров. В этих целях среди перспективных участков для развития парковых территорий, в том числе выделены лесные массивы в верховьях реки Подборенка (раздел 3.2.2 тома 2 Материалов по обоснованию) (том 3 л.д. 102).

При таких обстоятельствах суд приходит к выводу, что Генеральный план г. Ижевска в оспариваемой части не противоречит федеральному закону или другим нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не нарушает прав и законных интересов административного истца, поэтому на основании статьи 215 КАС РФ требования Медведева Н.А. не подлежат удовлетворению.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 215, 175 - 180 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд решил:

Административное исковое заявление Медведева Н.А. о признании недействующим Генерального плана города Ижевска, утвержденного решением Городской думы г. Ижевска от 6 июня 2006 года N 96 в редакции распоряжения Правительства Удмуртской Республики от 30 декабря 2016 года N 1837-р в части отнесения земельного участка с кадастровым номером N, расположенного по <адрес>, к функциональной зоне "зона городских парков, садов, скверов, бульваров", оставить без удовлетворения.

Возложить обязанность на Правительство Удмуртской Республики опубликовать сообщение о принятии настоящего решения суда на официальном сайте Президента Удмуртской Республики и Правительства Удмуртской Республики (http://www.udmurt.ru) в течение десяти дней со дня вступления решения суда в законную силу, а также в ближайшем номере "Собрания законодательства Удмуртской Республики".

Решение может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации в течение одного месяца со дня его изготовления в окончательной форме, через Верховный Суд Удмуртской Республики.

Мотивированное решение суда изготовлено 25 июля 2017 года.

Судья Верховного Суда Удмуртской Республики

Е.В.Кричкер