Решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Пермскому краю от 24 марта 2023 г.

Комиссия Управления Федеральной антимонопольной службы по Пермскому краю (далее - Комиссия),

рассмотрев жалобу ООО "Стройпроект" (далее - Заявитель) на действия КГБУ "Управление автомобильных дорог и транспорта" Пермского края (далее - Заказчика), Министерства по регулированию контрактной системы в сфере закупок Пермского края (далее - Уполномоченный орган) при проведении открытого конкурса в электронной форме на выполнение работ по ремонту мостовых переходов на региональных автомобильных дорогах общего пользования Пермского края (Лот 5) (изв.N 0156200009923000166),

УСТАНОВИЛА:

Заявитель полагает, что нормы Федерального закона от 05.04.2013 г. N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон о закупках) нарушены действиями Заказчика, Уполномоченного органа.

В ходе рассмотрения жалобы и в ходе проведения внеплановой проверки, осуществленной Комиссией Пермского УФАС России в соответствии с ч. 3 ст. 99 Закона о закупках, в соответствии "Административным регламентом Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по рассмотрению жалоб на действия (бездействие) заказчика, уполномоченного органа, уполномоченного учреждения, специализированной организации, комиссии по осуществлению закупок, ее членов, должностного лица контрактной службы, контрактного управляющего, оператора электронной площадки при определении поставщиков (подрядчиков, исполнителей) для обеспечения государственных и муниципальных нужд", утвержденным Приказом ФАС России от 19.11.2014 N727/14, установлено следующее.

Согласно извещению N 0156200009923000166 Заказчиком, Уполномоченным органом проводился открытый конкурс в электронной на выполнение работ по ремонту мостовых переходов на региональных автомобильных дорогах общего пользования Пермского края (Лот 5).

В соответствии с извещением о проведении электронного аукциона:

1) извещение о проведении открытого конкурса в электронной форме размещено в единой информационной системе в сфере закупок www.zakupki.gov.ru (далее - ЕИС) - 09.03.2023 г.

2) способ определения поставщика (подрядчика, исполнителя) - Конкурс;

3) начальная максимальная цена контракта - 141 964 510,94 руб.;

4) дата окончания подачи заявок - 27.03.2023 г.

Заявитель полагает, что объединив в один лот выполнение работ на различных мостовых переходах ограничил потенциальное количество участников закупки.

В письменных пояснениях, а также в ходе заседания Комиссии представитель Заказчика указал, что согласно письму ФАС России от 24.04.2020 N ПЛ/З5241/20 "По вопросу формирования лота при проведении закупок на содержание/ремонт автомобильных дорог в соответствии с Законом о контрактной системе" для субъекта Российской Федерации, численность населения столицы которого составляет более 1 миллиона жителей, начальная (максимальная) цена одного лота не должна превышать 1,5 млрд, рублей и срок исполнения обязательств по контракту должен составлять не менее 6 месяцев. В связи с тем, что по вышеуказанным закупкам НМЦК не превышают 1,5 млрд, рублей и срок исполнения обязательств по контрактам составляет более 6 месяцев, Заказчиком соблюдены рекомендуемые ФАС России критерии формирования лотов. Также при формировании Лотов на ремонт мостовых сооружений на региональных автомобильных дорогах учитывалось их географическое месторасположение. Объекты, входящие в Лот 5, расположены в южной части Пермского края: автомобильная дорога "Частые - граница Удмуртской Республики" км 39+111 (р. Пьянка); км 48+492 (р. Зайчики) и на автодороге "Обход г. Чернушка" км 5+913 (р. Стреж). Объединение рассматриваемых работ в два лота обусловлено, в том числе, социальной важностью данных объектов дорожного хозяйства для транспортной инфраструктуры Пермского края и необходимостью осуществления заказчиком дополнительного контроля за качеством работ на объектах. Оспариваемый метод "лотирования" работ позволяет заказчику реализовать метод "единого окна", когда за несколько различных объектов отвечает один подрядчик. Такой подход способствует минимизации затрат заказчика на организационные мероприятия, связанные с ремонтом объектов дорожного хозяйства Пермского края и способствует как единообразию и согласованности проводимых работ, так и эффективности расходования бюджетных средств, выделенных на финансирование данного мероприятия. Важно отметить, что Закон о закупках не содержит требований к порядку формирования заказчиками объектов осуществляемых закупок, не предусматривает обязанности Заказчика обосновывать свою потребность при установлении требований к закупаемым работам, равно как и не регламентирует содержание описания объекта закупки.

В письменных дополнениях Заказчик указал, что необходимость объединения в лоты объектов ремонта искусственных сооружений обуславливается тем, что в данный лот входят мосты, требующие выполнения комплекса мероприятий по ремонту конструктивных элементов, которые классифицируются по набору работ как ремонт. Данный лот сформирован из принципа восстановления эксплуатационных характеристик мостовых сооружений в максимально короткие сроки. При формировании данного лота Заказчик руководствовался тем, что в настоящее время ведётся активная подготовка к строительству федеральной трассы Ml2 и реконструкции участков а/д М-7, по результатам рассмотрения логистических маршрутов поставки строительных материалов определено, что данные искусственные сооружения будут находиться на маршруте следования строительной техники при поставке строительных материалов, также данные мостовые переходы будут находиться на маршруте движения транзитного транспорта при перенаправлении транспортных потоков на период выполнения строительно-монтажных работ. Ремонт моста через р. Стреж на а/д "Обход г. Чернушка" позволит обеспечить нормативное состояние "дублера" строящейся федеральной трассы Ml2. Стоит отметить, что строительство и реконструкция участков трасс федерального значения имеет стратегическое значение для Пермского края и Российской Федерации при перевозке общих товаров, товаров первой необходимости, а также производственных и строительных материалов. Кроме того, при формировании лотов по ремонту искусственных сооружений Заказчик также руководствовался в первую очередь тем, что вышеуказанные мостовые переходы оказывают огромную роль в системе транспортных артерий Пермского края.

В письменных пояснениях Уполномоченный орган поддержал доводы Заказчика.

В соответствии с п. 1 ч. 2 ст. 42 Закона о закупках извещение об осуществлении закупки, если иное не предусмотрено настоящим Федеральным законом, должно содержать описание объекта закупки в соответствии со ст. 33 Закона о закупках.

В соответствии с п. 1 ч. 1 ст. 33 Закона о закупках заказчик при описании в документации о закупке объекта закупки должен руководствоваться следующими правилами. В описании объекта закупки указываются функциональные, технические и качественные характеристики, эксплуатационные характеристики объекта закупки (при необходимости). В описание объекта закупки не должны включаться требования или указания в отношении товарных знаков, знаков обслуживания, фирменных наименований, патентов, полезных моделей, промышленных образцов, наименование страны происхождения товара, требования к товарам, информации, работам, услугам при условии, что такие требования или указания влекут за собой ограничение количества участников закупки. Допускается использование в описании объекта закупки указания на товарный знак при условии сопровождения такого указания словами "или эквивалент" либо при условии несовместимости товаров, на которых размещаются другие товарные знаки, и необходимости обеспечения взаимодействия таких товаров с товарами, используемыми заказчиком, либо при условии закупок запасных частей и расходных материалов к машинам и оборудованию, используемым заказчиком, в соответствии с технической документацией на указанные машины и оборудование.

Согласно п. 2 ч. 1 ст. 33 Закона о закупках заказчик при описании в документации о закупке объекта закупки должен использовать при составлении описания объекта закупки показателей, требований, условных обозначений и терминологии, касающихся технических характеристик, функциональных характеристик (потребительских свойств) товара, работы, услуги и качественных характеристик объекта закупки, которые предусмотрены техническими регламентами, принятыми в соответствии с законодательством Российской Федерации о техническом регулировании, документами, разрабатываемыми и применяемыми в национальной системе стандартизации, принятыми в соответствии с законодательством Российской Федерации о стандартизации, иных требований, связанных с определением соответствия поставляемого товара, выполняемой работы, оказываемой услуги потребностям заказчика. Если заказчиком при составлении описания объекта закупки не используются установленные в соответствии с законодательством Российской Федерации о техническом регулировании, законодательством Российской Федерации о стандартизации показатели, требования, условные обозначения и терминология, в таком описании должно содержаться обоснование необходимости использования других показателей, требований, условных обозначений и терминологии.

В силу ч. 2 ст. 33 Закона о закупках описание объекта закупки в соответствии с требованиями, указанными в ч. 1 ст. 33 Закона о закупках, должно содержать показатели, позволяющие определить соответствие закупаемых товара, работы, услуги установленным заказчиком требованиям. При этом указываются максимальные и (или) минимальные значения таких показателей и (или) значения показателей, которые не могут изменяться.

Из приведенных норм следует, что действующее законодательство в сфере осуществления закупок допускает самостоятельное формирование Заказчиком объекта закупки, исходя из целей осуществления закупки и потребностей последнего. При этом, потребность Заказчика является определяющим фактором при формировании объекта закупки.

Кроме того, при установлении требований к качественным, техническим и функциональным показателям Заказчик также руководствуется собственными потребностями и не обязан обосновывать установленные требования. При этом данные требования не должны приводить к ограничению количества участников закупки.

Комиссия, не оспаривая право Заказчика устанавливать показатели в соответствии со своими потребностями, отмечает, что параметры, установленные в документации о закупке, не должны приводить к ограничению количества участников закупки. В данном случае, исполнением требований Закона о закупках, должно являться наличие на рынке как минимум двух производителей, товар которых соответствует всем требованиям, обозначенным в аукционной документации.

Аналогичная позиция содержится в п. 2 "Обзора судебной практики применения законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (утв. Президиумом Верховного Суда РФ 28.06.2017 г.).

Частью 2 ст. 8 Закона о закупках предусмотрено, что конкуренция при осуществлении закупок должна быть основана на соблюдении принципа добросовестной ценовой и неценовой конкуренции между участниками закупок в целях выявления лучших условий поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг. Запрещается совершение заказчиками, специализированными организациями, их должностными лицами, комиссиями по осуществлению закупок, членами таких комиссий, участниками закупок, операторами электронных площадок, операторами специализированных электронных площадок любых действий, которые противоречат требованиям настоящего Федерального закона, в том числе приводят к ограничению конкуренции, в частности к необоснованному ограничению числа участников закупок.

Согласно п. 17 ч. 1 ст. 42 Закона о закупках при осуществлении закупки путем проведения открытых конкурентных способов заказчик формирует с использованием единой информационной системы, подписывает усиленной электронной подписью лица, имеющего право действовать от имени заказчика, и размещает в единой информационной системе извещение об осуществлении закупки, содержащее информацию о размере обеспечения исполнения контракта, гарантийных обязательств, порядок предоставления такого обеспечения, требования к такому обеспечению (если требование обеспечения исполнения контракта, гарантийных обязательств установлено в соответствии со ст. 96 Закона о закупках).

Согласно ч. 1 ст. 96 Закона о закупках заказчиком, исключением случаев, предусмотренных ч. 2 ст. 96 Закона о закупках, в извещении об осуществлении закупки, документации о закупке, проекте контракта, приглашении должно быть установлено требование обеспечения исполнения контракта.

В силу ч. 6 ст. 96 Закона о закупках в случае установления заказчиком в соответствии с настоящей статьей требования обеспечения исполнения контракта размер такого обеспечения устанавливается в соответствии с Законом о закупках в извещении об осуществлении закупки, документации о закупке, проекте контракта, приглашении в размере от одной второй процента до тридцати процентов начальной (максимальной) цены контракта, за исключением случаев, предусмотренных ч. 6.1 - 6.2-1 ст. 96 Закона о закупках, и с учетом особенностей, указанных в п. 1-3 ч. 6 ст. 96 Закона о закупках.

В соответствии с извещением о проведении открытого конкурса для закупки N 0156200009923000166 размер обеспечения исполнения контракта составляет 42 589 353,28 руб. - 30 % от начальной (максимальной) цены контракта.

Также, согласно извещению о проведении открытого конкурса для закупки N 0156200009923000166 объектом закупки является на выполнение работ по ремонту мостовых переходов на региональных автомобильных дорогах общего пользования Пермского края. Описание объекта закупки указано в приложении.

Так, согласно Техническому заданию подрядчику надлежит выполнить ремонт следующих мостовых переходов: Частые - граница Удмуртской Республики (км 39+111), Частые - граница Удмуртской Республики (км 48+492) на автомобильной дороге "Автомобильная дорога Частые - граница Удмуртской Республики", обход г. Чернушка. на автомобильной дороге "Обход г. Чернушка".

В соответствии с п. 3 ст. 3 Федерального закона от 08.11.2007 N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" под искусственными дорожными сооружениями понимаются сооружения, предназначенные для движения транспортных средств, пешеходов и прогона животных в местах пересечения автомобильных дорог иными автомобильными дорогами, водотоками, оврагами, в местах, которые являются препятствиями для такого движения, прогона (зимники, мосты, переправы по льду, путепроводы, трубопроводы, тоннели, эстакады, подобные сооружения).

Исходя из местоположения мостовых переходов, Комиссия отмечает, что лишь мостовые переходы, расположенные на автомобильной дороге ""Автомобильная дорога Частые - граница Удмуртской Республики"" включены в единую дорожную сеть - автомобильная дорога ""Автомобильная дорога Частые - граница Удмуртской Республики", согласно представленной Заказчиком выписке из единого государственного реестра недвижимости (кадастровый номер 59:38:0000000:1736), в то же время мостовой переход обход г. Чернушка. на автомобильной дороге "Обход г. Чернушка" расположен на значительном расстоянии от автомобильной дороги "Обход г. Чернушка" согласно выписке из единого государственного реестра недвижимости (кадастровый номер 59:40:0000000:6434)

Доказательств того, что указанные объекты технологически неразрывны или имеется другое обоснование или производственная необходимость для объединения в рамках одной закупки, в адрес Комиссии не представлены.

В силу ч.ч. 1 - 3 ст. 17 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее также - Закон о защите конкуренции) при проведении торгов, запроса котировок цен на товары (далее - запрос котировок), запроса предложений запрещаются действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции, в том числе:

1) координация организаторами торгов, запроса котировок, запроса предложений или заказчиками деятельности их участников, а также заключение соглашений между организаторами торгов и (или) заказчиками с участниками этих торгов, если такие соглашения имеют своей целью либо приводят или могут привести к ограничению конкуренции и (или) созданию преимущественных условий для каких-либо участников, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации;

2) создание участнику торгов, запроса котировок, запроса предложений или нескольким участникам торгов, запроса котировок, запроса предложений преимущественных условий участия в торгах, запросе котировок, запросе предложений, в том числе путем доступа к информации, если иное не установлено федеральным законом;

3) нарушение порядка определения победителя или победителей торгов, запроса котировок, запроса предложений;

4) участие организаторов торгов, запроса котировок, запроса предложений или заказчиков и (или) работников организаторов или работников заказчиков в торгах, запросе котировок, запросе предложений.

В силу ч. 2. ст. 17 Закона о защите конкуренции наряду с установленными ч. 1 ст. 17 Закона о защите конкуренции запретами при проведении торгов, запроса котировок, запроса предложений, если организаторами торгов, запроса котировок, запроса предложений или заказчиками являются федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, государственные внебюджетные фонды, а также при проведении торгов, запроса котировок, запроса предложений в случае закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд запрещается не предусмотренное федеральными законами или иными нормативными правовыми актами ограничение доступа к участию в торгах, запросе котировок, запросе предложений.

В соответствии с ч. 3 ст. 17 Закона о защите конкуренции помимо установленных ч. 1 и 2 ст. 17 Закона о защите конкуренции запретами при проведении торгов, запроса котировок, запроса предложений в случае закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд запрещается ограничение конкуренции между участниками торгов, участниками запроса котировок, участниками запроса предложений путем включения в состав лотов товаров, работ, услуг, технологически и функционально не связанных с товарами, работами, услугами, поставки, выполнение, оказание которых являются предметом торгов, запроса котировок, запроса предложений.

Негативное влияние на конкуренцию путем необоснованного укрупнения лота проявляет себя в ограничении состава участников закупки, поскольку фактически создало дополнительные требования к участникам о необходимости наличия большего объема технических, кадровых и финансовых ресурсов, и привело к вытеснению малых хозяйствующих субъектов, не способных либо освоить такой крупный лот, либо выполнить требование об обеспечении исполнения контракта. Само по себе формирование лота подобных образом свидетельствует об очевидной утрате интереса к торгам у значительного числа потенциальных участников. Буквальное толкование положений Закона о контрактной системе во взаимной связи со ст. 17 Закона о защите конкуренции, дают основание полагать что указанные действия Заказчика могут привести к ограничению конкуренции по результатам торгов.

Относительно довода Заказчика, Уполномоченного органа о том, что объект закупки сформирован на основании письма ФАС России от 24.04.2020 N ИА/35241/20 "По вопросу формирования лота при проведении закупок на содержание/ремонт автомобильных дорог в соответствии с Законом о контрактной системе" Комиссия отмечает, что положения указанного письма регулируют порядок формирования закупки при проведении работ на содержание/ремонт автомобильных дорог. Вместе с тем, в данном случае объектом закупки является не сама автомобильная дорога, а лишь искусственное дорожное сооружение - мостовые переходы, находящиеся на различных автомобильных дорогах, согласно выпискам из единого государственного реестра недвижимости. Следовательно, положения письма ФАС России от 24.04.2020 N ИА/35241/20 в данном случае неприменимы.

Также, как указал Заявитель в жалобе, Заявитель обладает опытом, необходимым для участия в закупке, в случае если бы объекты указанной закупки были разделены на отдельные лоты.

Относительно обеспечения исполнения контракта Комиссия отмечает, что размер обеспечения исполнения контракта в размере 30 % от начальной (максимальной) цены контракта установлен Заказчиком, Уполномоченным органом в соответствии с требованиями ч. 6 ст. 96 Закона о закупках. Вместе с тем, в случае разделения закупки на различные лоты, размер обеспечения исполнения контракта был бы уменьшен.

Таким образом, Комиссия приходит к выводу о нарушении Заказчиком, Уполномоченным органом п. 1 ч. 1 ст. 33, п. 1 ч. 2 ст. 42 Закона о закупках при формировании объекта закупки и необходимости разукрупнения лота в рамках настоящего конкурса и проведения конкурсных мероприятий по каждому лоту в отдельности, с целью обеспечения большей конкуренции в рамках закупочной процедуры. Довод признан обоснованным.

На основании статей 99, 106 Федерального закона "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" Комиссия,

РЕШИЛА:

1. Признать жалобу ООО "Стройпроект" на действия КГБУ "Управление автомобильных дорог и транспорта" Пермского края, Министерства по регулированию контрактной системы в сфере закупок Пермского края при проведении открытого конкурса в электронной форме на выполнение работ по ремонту мостовых переходов на региональных автомобильных дорогах общего пользования Пермского края (Лот 5) (изв.N 0156200009923000166) обоснованной.

2. Признать в действиях Заказчика, Уполномоченного органа нарушение п. 1 ч. 1 ст. 33, п. 1 ч. 2 ст. 42 Закона о закупках, выявленное в ходе рассмотрения жалобы.

3. В целях устранения нарушений Заказчику, Уполномоченного органа, Конкурсной комиссии, Оператору электронной площадки выдать предписание.

4. Передать материалы настоящей жалобы должностному лицу Пермского УФАС России для принятия решения о привлечении должностных лиц Заказчика, Уполномоченного органа к административной ответственности за допущенное нарушение Закона о закупках.

Настоящее решение может быть обжаловано в судебном порядке в течение трех месяцев со дня его принятия.