Решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Ленинградской области от 5 сентября 2023 г. N 047/06/42-2576/2023

Комиссия Ленинградского УФАС России по контролю в сфере закупок (далее - Комиссия) в составе:

в присутствии представителей по доверенности от Заказчика - Государственное казенное учреждение Ленинградской области "Управление автомобильных дорог Ленинградской области":

от Уполномоченного органа - Комитет государственного заказа Ленинградской области:

в отсутствие представителей от Заявителя, извещенного о времени и месте заседания Комиссии надлежащим образом,

заседание проводилось посредством системы видеоконференцсвязи в соответствии с письмом ФАС России от 29 мая 2020 г. N МЕ/45732/20 "О рассмотрении жалоб, проведении внеплановых проверок, рассмотрении обращений о включении сведений в отношении участников закупок, поставщиков (подрядчиков, исполнителей) в реестр недобросовестных поставщиков",

рассмотрев в соответствии с Положением о территориальном органе Федеральной антимонопольной службы, утвержденного приказом ФАС России от 23.07.2015 N 649/15, жалобу Заявителя и в результате проведения в соответствии с п. 1 ч. 15 ст. 99 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон о контрактной системе) внеплановой проверки

УСТАНОВИЛА:

В Ленинградское УФАС России поступила жалоба Заявителя (вх. N 10438-ИП/23 от 31.08.2023) на положения извещения при проведении открытого конкурса в электронной форме на выполнение работ по ремонту автомобильной дороги общего пользования регионального значения "Комсомольское-Приозерск" км 1+900 - км 4+370; км17+350 - км 18+360 в Выборгском районе Ленинградской области.

Извещение о проведении открытого конкурса в электронной форме 16.08.2023 на официальном сайте единой информационной системы в сфере закупок в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" www.zakupki.gov.ru (далее - ЕИС).

Начальная (максимальная) цена контракта - 69 026 835,10 рублей.

Рассмотрев представленные документы, Комиссия пришла к следующим выводам.

В силу части 1 статьи 2 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон о контрактной системе) законодательство Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (далее - законодательство Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок) основывается на положениях Конституции Российской Федерации, Гражданского кодекса Российской Федерации, Бюджетного кодекса Российской Федерации и состоит из настоящего Федерального закона и других федеральных законов, регулирующих отношения, указанные в части 1 статьи 1 настоящего Федерального закона. Нормы права, содержащиеся в других федеральных законах и регулирующие указанные отношения, должны соответствовать настоящему Федеральному закону.

Часть 1 статьи 8 Закона о контрактной системе гласит, Контрактная система в сфере закупок направлена на создание равных условий для обеспечения конкуренции между участниками закупок. Любое заинтересованное лицо имеет возможность в соответствии с законодательством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами о контрактной системе в сфере закупок стать поставщиком (подрядчиком, исполнителем).

При этом в соответствии с частью 2 указанной статьи Конкуренция при осуществлении закупок должна быть основана на соблюдении принципа добросовестной ценовой и неценовой конкуренции между участниками закупок в целях выявления лучших условий поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг. Запрещается совершение заказчиками, специализированными организациями, их должностными лицами, комиссиями по осуществлению закупок, членами таких комиссий, участниками закупок, операторами электронных площадок, операторами специализированных электронных площадок любых действий, которые противоречат требованиям настоящего Федерального закона, в том числе приводят к ограничению конкуренции, в частности к необоснованному ограничению числа участников закупок.

Согласно части 1 статьи 24 Закона о контрактной системе заказчики при осуществлении закупок применяют конкурентные способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) (далее - конкурентные способы) или осуществляют закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя). Конкурентные способы могут быть открытыми и закрытыми. При открытом конкурентном способе информация о закупке сообщается заказчиком неограниченному кругу лиц путем размещения в единой информационной системе извещения об осуществлении закупки. При закрытом конкурентном способе информация о закупке сообщается путем направления приглашений принять участие в определении поставщика (подрядчика, исполнителя) (далее - приглашение) ограниченному кругу лиц, которые способны осуществить поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг, являющихся объектами закупок.

Конкурентными способами определения поставщиков являются, в том числе конкурсы (открытый конкурс в электронной форме (далее - электронный конкурс), закрытый конкурс, закрытый конкурс в электронной форме (далее - закрытый электронный конкурс) (часть 2 статьи 24 Закона о контрактной системе).

В соответствии с частью 1 статьи 42 Закона о контрактной системе при осуществлении закупки путем проведения открытых конкурентных способов заказчик формирует с использованием единой информационной системы, подписывает усиленной электронной подписью лица, имеющего право действовать от имени заказчика, и размещает в единой информационной системе извещение об осуществлении закупки.

Частью 2 статьи 42 Закона о контрактной системе предусмотрено, что извещение об осуществлении закупки, если иное не предусмотрено настоящим Федеральным законом, должно содержать следующие электронные документы:

1) описание объекта закупки в соответствии со статьей 33 настоящего Федерального закона;

2) обоснование начальной (максимальной) цены контракта с указанием информации о валюте, используемой для формирования цены контракта и расчетов с поставщиком (подрядчиком, исполнителем), порядка применения официального курса иностранной валюты к рублю Российской Федерации, установленного Центральным банком Российской Федерации и используемого при оплате контракта;

3) требования к содержанию, составу заявки на участие в закупке в соответствии с настоящим Федеральным законом и инструкция по ее заполнению. При этом не допускается установление требований, влекущих за собой ограничение количества участников закупки;

4) порядок рассмотрения и оценки заявок на участие в конкурсах в соответствии с настоящим Федеральным законом;

5) проект контракта;

6) перечень дополнительных требований к извещению об осуществлении закупки, участникам закупок, содержанию заявок на участие в закупках при осуществлении закупок:

а) на оказание услуг специализированного депозитария и доверительного управления средствами пенсионных накоплений, установленных в соответствии со статьей 19 Федерального закона от 24 июля 2002 года N 111-ФЗ "Об инвестировании средств для финансирования накопительной пенсии в Российской Федерации";

б) на оказание услуг специализированного депозитария, оказываемых уполномоченному федеральному органу, и доверительного управления, установленных в соответствии со статьей 24 Федерального закона от 20 августа 2004 года N 117-ФЗ "О накопительно-ипотечной системе жилищного обеспечения военнослужащих";

в) на выполнение работ, связанных с осуществлением регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, установленных федеральным законом, регулирующим отношения по организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом.

В силу положений пункта 1 части 1 статьи 33 Закона о контрактной системе в описании объекта закупки указываются функциональные, технические и качественные характеристики, эксплуатационные характеристики объекта закупки (при необходимости). В описание объекта закупки не должны включаться требования или указания в отношении товарных знаков, знаков обслуживания, фирменных наименований, патентов, полезных моделей, промышленных образцов, наименование страны происхождения товара, требования к товарам, информации, работам, услугам при условии, что такие требования или указания влекут за собой ограничение количества участников закупки. Допускается использование в описании объекта закупки указания на товарный знак при условии сопровождения такого указания словами "или эквивалент" либо при условии несовместимости товаров, на которых размещаются другие товарные знаки, и необходимости обеспечения взаимодействия таких товаров с товарами, используемыми заказчиком, либо при условии закупок запасных частей и расходных материалов к машинам и оборудованию, используемым заказчиком, в соответствии с технической документацией на указанные машины и оборудование.

Согласно пункту 2 части 1 статьи 33 Закона о контрактной системе заказчик в случаях, предусмотренных настоящим Федеральным законом, при описании объекта закупки должен руководствоваться, в том числе следующими правилами:

использование при составлении описания объекта закупки показателей, требований, условных обозначений и терминологии, касающихся технических характеристик, функциональных характеристик (потребительских свойств) товара, работы, услуги и качественных характеристик объекта закупки, которые предусмотрены техническими регламентами, принятыми в соответствии с законодательством Российской Федерации о техническом регулировании, документами, разрабатываемыми и применяемыми в национальной системе стандартизации, принятыми в соответствии с законодательством Российской Федерации о стандартизации, иных требований, связанных с определением соответствия поставляемого товара, выполняемой работы, оказываемой услуги потребностям заказчика. Если заказчиком при составлении описания объекта закупки не используются установленные в соответствии с законодательством Российской Федерации о техническом регулировании, законодательством Российской Федерации о стандартизации показатели, требования, условные обозначения и терминология, в таком описании должно содержаться обоснование необходимости использования других показателей, требований, условных обозначений и терминологии.

Согласно пункту 11 части 1 статьи 42 Закона о контрактной системе при осуществлении закупки путем проведения открытых конкурентных способов заказчик формирует с использованием единой информационной системы, подписывает усиленной электронной подписью лица, имеющего право действовать от имени заказчика, и размещает в единой информационной системе извещение об осуществлении закупки, содержащее критерии оценки заявок на участие в конкурсах, величины значимости этих критериев в соответствии с настоящим Федеральным законом.

Пунктом 4 части 2 статьи 42 Закона о контрактной системе определено, что извещение об осуществлении закупки, если иное не предусмотрено настоящим Федеральным законом, должно содержать порядок рассмотрения и оценки заявок на участие в конкурсах в соответствии с настоящим Федеральным законом. Порядок рассмотрения и оценки заявок на участие в конкурсе размещается заказчиками в виде электронного документа.

Согласно пп. р) пункта 1 части 1 статьи 43 Закона о контрактной системе, в случае проведения электронного конкурса и установления критерия, предусмотренного пунктом 4 части 1 статьи 32 настоящего Федерального закона, заявка на участие в закупке может содержать документы, подтверждающие квалификацию участника закупки. Отсутствие таких документов не является основанием для признания заявки не соответствующей требованиям настоящего Федерального закона.

Согласно части 1 статьи 32 Закона о контрактной системе для оценки заявок участников закупки заказчик использует следующие критерии:

1) цена контракта, сумма цен единиц товара, работы, услуги;

2) расходы на эксплуатацию и ремонт товаров, использование результатов работ;

3) качественные, функциональные и экологические характеристики объекта закупки;

4) квалификация участников закупки, в том числе наличие у них финансовых ресурсов, на праве собственности или ином законном основании оборудования и других материальных ресурсов, опыта работы, связанного с предметом контракта, и деловой репутации, специалистов и иных работников определенного уровня квалификации.

Частью 8 той же статьи предусмотрено, что Порядок оценки заявок участников закупки, в том числе предельные величины значимости каждого критерия, устанавливается Правительством Российской Федерации. Заказчик для целей оценки заявок участников закупки в случае, если в соответствии с законодательством Российской Федерации установлены регулируемые цены (тарифы) на товары, работы, услуги, вправе не использовать критерии, указанные в пунктах 1 и 2 части 1 настоящей статьи.

Так, постановлением Правительства Российской Федерации от 31.12.2021 N2604 "Об оценке заявок на участие в закупке товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, внесении изменений в пункт 4 постановления Правительства Российской Федерации от 20.12.2021 N 2369 и признании утратившими силу некоторых актов и отдельных положений некоторых актов Правительства Российской Федерации" (далее - Постановление Правительства N 2604) утверждено положение об оценке заявок на участие в закупке товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (далее - Положение).

Так, следуя пункту 3 Положения, законодателем установлены следующие критерии оценки:

а) цена контракта, сумма цен единиц товара, работы, услуги;

б) расходы;

в) характеристики объекта закупки;

г) квалификация участников закупки.

Из содержания жалобы следует, что, по мнению Заявителя, Заказчиком в формуле для оценки заявок по детализирующему показателю "Общая цена исполненных участником закупки договоров" показателя "Наличие у участников закупки опыта работы, связанного с предметом контракта" неправомерно установлена величина предельного максимального значения, что может являться фактором, ограничивающим количество участников закупки.

Комиссией установлено, что порядок рассмотрения и оценки заявки в рамках показателя "наличие у участников закупки опыта работы, связанного с предметом контракта" критерия оценки "квалификация участников закупки" содержит следующие положения:

"Оценка заявок по детализирующему показателю оценки "Общая цена исполненных участником закупки договоров" показателя оценки "Наличие у участников закупки опыта работы, связанного с предметом контракта" критерия оценки "Квалификация участников закупки" осуществляется по формуле, предусмотренной подпунктом "е" пункта 20 Положения, для оценки заявок по критерию оценки "Характеристики объекта закупки" ():

где:

Хi - значение, содержащееся в предложении участника закупки, заявка (часть заявки) которого подлежит в соответствии с Законом о контрактной системе оценке по детализирующему показателю оценки "Общая цена исполненных участником закупки договоров" показателя оценки "Наличие у участников закупки опыта работы, связанного с предметом контракта" критерия оценки "Квалификация участников закупки";

Хmin - минимальное значение характеристики объекта закупки, содержащееся в заявках (частях заявок), подлежащих в соответствии с Федеральным законом оценке по критерию оценки "характеристики объекта закупки";

- предельное максимальное значение, установленное заказчиком и составляющее 100 000 000,00 рублей.

По мнению Заявителя, установление величины предельного максимального значения в размере 100 000 000,00 рублей является необоснованным, поскольку оно установлено без какой-либо взаимосвязи с начальной (максимальной) ценой контракта и фактическим объемом работ.

Комиссия, проанализировав извещение об осуществлении закупки, поддерживает доводы Заявителя, и отмечает, что установление подобным образом предельного значения, не отвечает целям и задачам Закона о контрактной системе, а также не позволяет объективно осуществить процедуру оценки заявок.

Как следует из пункта 2 статьи 8 Закона о контрактной системе, конкуренция при осуществлении закупок должна быть основана на соблюдении принципа добросовестной ценовой и неценовой конкуренции между участниками закупок в целях выявления лучших условии поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг. Запрещается совершение заказчиками, специализированными организациями, их должностными лицами, комиссиями по осуществлению закупок, членами таких комиссии, участниками закупок, операторами электронных площадок, операторами специализированных электронных площадок любых действии, которые противоречат требованиям указанного федерального закона, в том числе приводят к ограничению конкуренции, в частности к необоснованному ограничению числа участников закупок.

К целям контрактной системы в силу статей 1, 6 и 8 Закона о контрактной системе отнесены повышение эффективности, результативность осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечение гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращение коррупции и других злоупотреблении, создание равных условии для участников.

В силу части 4 статьи 24 Закона о контрактной системе победителем конкурса признается участник закупки, который предложил лучшие условия исполнения контракта и заявка на участие в закупке которого соответствует требованиям, установленным в извещении об осуществлении закупки, документации о закупке (в случае, если настоящим Федеральным законом предусмотрена документация о закупке).

В силу пункта 18 Положения, если характеристика, предусмотренная детализирующим показателем, определяется количественным значением, в документе, предусмотренном приложением N 1 к Положению, указываются единица ее измерения в соответствии с Общероссийским классификатором единиц измерения ОК 015-94 (при наличии), предельное минимальное или предельное максимальное значение такой характеристики (в случае необходимости установления таких предельных значений),в рамках которых будет осуществляться оценка заявок.

Исходя из положений Постановления Правительства N2604 указание предельных минимальных или предельных максимальных значений характеристики устанавливается при однозначной необходимости таких предельных значений.

Комиссия установила, что в рамках спорного детализирующего показателя, необходимость указания такого "определенного" предельно-максимального значения отсутствует.

Как указывалось ранее, начальная (максимальная) цена контракта установлена Заказчиком - 69 026 835,10 рублей.

В Извещении Заказчик не раскрывает обоснованность подобной диспропорции величины предельного максимального значения в размере 100 000 000,00 рублей без какой-либо привязки к НМЦК.

В момент заседания Комиссии, Заказчик не смог обосновать установление им именно такого размера величины.

Тем не менее, в целях всесторонней проверки, Комиссия Ленинградского УФАС России запросила заявки у оператора электронной площадки и изучив заявку победителя электронного конкурса, установила, что участником для подтверждения своей квалификации представлена совокупность контрактов на сумму 101 628 747, 03 рублей, то есть больше предельного максимального значения, установленного Заказчиком..

Доводы Заказчика о том, что законодательством не предусмотрен порядок установления предельно необходимого минимального количественного значения квалификационных характеристик, Заказчик вправе определить их самостоятельно и Заказчик использовал формулы Постановления Правительства РФ от 31.12.2021 N 2604 и может устанавливать любые критерии не могут быть учтены.

Во-первых, использование формул Постановления Правительства РФ от 31.12.2021 N 2604 не означает, что Заказчику может устанавливать любые минимальные и максимальные значения, в том числе непропорциональные ни своему НМЦК, или начать отчет опыта с какой-либо суммы с целью ограничения количества участников,

При этом в случае, если антимонопольный орган выявил установление Заказчиком требований, ограничивающих количество участников закупки, он однозначно не может проигнорировать такое нарушение, последовав главному принципу антимонопольного контроля - соблюдению конкуренции.

Во-вторых, приводя доводы, Заказчик не представил обоснования сути самого нарушения - на чем основано установление диспропорции по неценовому критерию.

В противном случае заказчиками может быть установлено любое соотношение таких сумм, что позволит заказчикам "манипулировать" оценками заявок на участие в закупке подравнивая суммы под "конкретного исполнителя".

Вышеуказанные нарушения подтверждаются судебной практикой, например, в рамках дела N А05-5797/2020 Арбитражный суд Северо-Западного округа (Соколова С.В., Родин Ю.А., Савицкая И.Г.) делает вывод: "Проанализировав положения конкурсной документации по нестоимостному критерию и фактические обстоятельства настоящего дела, суды в данном случае усмотрели нарушение принципа добросовестной ценовой и неценовой конкуренции, констатировали несоотносимость установленных Учреждением стоимостного и нестоимостного критериев оценки заявок на участие в открытом конкурсе".

К аналогичным выводам приходил суд по делу А56-72775/2022 (с участием Ленинградского УФАС России) о том, что Заказчик не может без соответствующих обоснований брать любые предельные минимальные и/или максимальные значения.

К аналогичным выводам приходил суд по делу А56-72775/2022 (с участием Ленинградского УФАС России) о том, что Заказчик не может без соответствующих обоснований брать любые предельные минимальные и/или максимальные значения.

Более того, Комиссия одновременно проводила проверки в отношении закупок с Извещениями 0345200003923000015, 0145200000423000967, 0145200000423000966, 0145200000423000965, 0145200000423000963, 0145200000423000962, 0145200000423000961, 0145200000423000960, 0145200000423000959 и в каждом деле, фиксируя нарушения, усматривает схожие обстоятельства.

По каждой из указанных закупок установлена своя НМЦК, однако величина предельного максимального (минимального) значения устанавливается Заказчиком не исходя из каких-либо объективных обоснованных сумм (так материалами дел подтверждается, что в одном случае оно (значение) полностью равное, в другом близкое к НМЦК, в других вовсе превышает в несколько раз), то есть усматривается систематическое установление величины значения по сумме или точно совпадающей с представленным победителем контрактом с наибольшей ценой или в близком диапазоне, для получения единственной заявкой максимального количества баллов.

То есть в закупках принимает участие единственная заявка, а представленный контракт с наибольшей ценой (суммой цен представленных контрактов) всегда близок (или вовсе совпадает) с величиной предельного значения, при том что Заказчик каждый раз устанавливает их не на основе каких-то обоснований с привязкой к НМЦК, а на основе причин, которые он не может обосновать, которые в извещениях также отсутствуют.

Таким образом, действия Заказчика, установившего предельное максимальное значение по детализирующему показателю критерия "Квалификация участников закупки", ограничивающее конкуренцию, в отсутствие надлежащего обоснования, не соответствуют положениям Постановления Правительства N 2604 и Закона о контрактной системе.

Комиссией также установлено, что в пункте 8.2.7 проекта контракта Заказчиком установлено: "В случае неисполнения или ненадлежащего исполнения Подрядчиком обязательств по привлечению к выполнению Работ по Контракту субподрядных организаций из числа субъектов малого предпринимательства (СМП) и (или) социально ориентированных некоммерческих организаций (СОНО), установленных пунктами 7.3.21 - 7.3.25. Контракта, Заказчик обязан потребовать от Подрядчика, а Подрядчик обязан уплатить неустойку (штраф) в размере 5 процентов объема такого привлечения, установленного в пункте 7.3.21. Контракта. Подрядчик несет гражданско-правовую ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение условий о привлечении к исполнению Контракта субподрядчиков (соисполнителей) в случае:

а) не привлечения субподрядчиков, соисполнителей в объеме, установленном в Контракте;

б) представления с нарушением установленных сроков указанных в подпунктах 7.3.22. - 7.3.23, 7.3.25 Контракта, либо за недостоверность сведений, содержащихся в указанных представленных документах".

Согласно пункту 6 Постановления Правительства РФ от 23.12.2016 N 1466 "Об утверждении типовых условий контрактов, предусматривающих привлечение к исполнению контрактов субподрядчиков, соисполнителей из числа субъектов малого предпринимательства, социально ориентированных некоммерческих организаций" одной из обязанностей поставщика (подрядчика, исполнителя) является обязанность нести гражданско-правовую ответственность перед заказчиком за неисполнение или ненадлежащее исполнение условия о привлечении к исполнению контрактов субподрядчиков, соисполнителей, в том числе:

а) за представление документов, указанных в пунктах 2 - 4 настоящего раздела, содержащих недостоверные сведения, либо их непредставление или представление таких документов с нарушением установленных сроков;

б) за непривлечение субподрядчиков, соисполнителей в объеме, установленном в контракте.

Комиссия установила, что пункт 8.2.7 проекта контракта не содержит условия об обязанности подрядчика нести гражданско-правовую ответственность за непредставление документов, указанных в пунктах 2 - 4 Постановления Правительства РФ от 23.12.2016 N 1466.

На основании вышеизложенного, Комиссия усматривает в действиях Заказчика нарушения требований пунктов 1,4 части 2 статьи 42 Закона о контрактной системе.

На основании изложенного и, руководствуясь частью 8 статьи 106, пунктом 2 части 22 статьи 99 Закона о контрактной системе, Комиссия

РЕШИЛА:

1. Признать жалобу ИП Коваленко М.С. обоснованной;

2. Признать в действиях Заказчика нарушения пунктов 1, 4 части 2 статьи 42 Закона о контрактной системе;

3. Выдать Заказчику предписание об устранении выявленных нарушений путем отмены протоколов, внесения изменений в извещение об осуществлении закупки;

4.Передать уполномоченному должностному лицу Ленинградского УФАС России материалы дела для рассмотрения вопроса о возбуждении административного производства.

Настоящее решение может быть обжаловано в судебном порядке в течение трёх месяцев со дня принятия.