Виды деятельности учреждений: все ли делать можно, если осторожно?
(обзор решения АС Свердловской области от 1 февраля 2024 г. по делу N А60-45067/2023)
26 февраля 2024 г.
Недавно мы вновь затронули один из ключевых вопросов деятельности государственных / муниципальных учреждений, а именно - взаимосвязь целей создания учреждения и типа создаваемого учреждения. Судя по количеству вопросов в службу Правового консалтинга ГАРАНТ, тема выбора типа учреждения, а также принципиальной возможности создания учреждения в целях осуществления того или иного вида деятельности, не теряет своей актуальности.
В методических рекомендациях, утвержденных Правительством РФ в целях реализации Закона N 83-ФЗ, прямо указано, что государственное / муниципальное учреждение может быть отнесено к определенному типу исходя из возможности исполнения им государственных / муниципальных функций в целях осуществления предусмотренных законодательством полномочий органов государственной власти или органов местного самоуправления. Для исполнения государственных / муниципальных функций может создаваться только казенное учреждение, за исключением случаев, прямо установленных федеральными законами. А вот оказание государственных / муниципальных услуг может быть поручено учреждению любого типа.
Очевидно, что понятия "государственные / муниципальные функции" и "полномочия органов госвласти / местного самоуправления" не тождественны. Государственная / муниципальная услуга - деятельность по реализации функций, которая осуществляется по запросу заявителей в пределах полномочий соответствующего органа. Далеко не все функции органов госвласти и местного самоуправления могут быть реализованы посредством оказания услуг. При этом законодательство предписывает органам госвласти и местного самоуправления создавать бюджетные и автономные учреждения в определенных сферах.
Так, автономные учреждения могут быть созданы в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, средств массовой информации, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах в случаях, установленных федеральными законами. Соответственно, возможность создания АУ в иной сфере деятельности должна быть предусмотрена непосредственно федеральным законом.
Перечень сфер деятельности бюджетных учреждений, прямо предусмотренных положениями Закона N 7-ФЗ о некоммерческих организациях, исчерпывающим не является. Причем данная норма не содержит и оговорки о том, что возможность создания бюджетного учреждения в иных сферах деятельности должна быть предусмотрена исключительно федеральным законом. Вместе с тем, не следует забывать, что речь идет исключительно о тех сферах деятельности, которые неразрывно связаны с обеспечением реализации предусмотренных законодательством РФ полномочий соответствующих органов власти и местного самоуправления. При этом для принятия подобных решений необходимо учитывать запреты, предусмотренные Законом N 135-ФЗ о защите конкуренции.
Наиболее распространенным нарушением таких запретов является осуществление бюджетными и автономными учреждениями дорожной деятельности: зачастую органы местного самоуправления полагают, что само по себе ее отнесение к числу вопросов местного значения является основанием для решения о создании в целях ее осуществления бюджетного или автономного учреждения. Однако это заблуждение: безальтернативный порядок выполнения работ в сфере содержания автомобильных дорог посредством наделения учреждения полномочиями их выполнения без проведения конкурентных процедур создает необоснованное преимущество при осуществлении им своей деятельности, а также ограничивает доступ на данные товарные рынки иных субъектов предпринимательской деятельности (постановление АС Уральского округа от 18.08.2023 N Ф09-4061/23).
Аналогичного мнения судебные инстанции придерживаются и в тех случаях, когда речь идет об осуществлении работ по благоустройству общественных территорий - предоставление субсидии для оплаты подобных работ ставит учреждение в более выгодные условия, обеспечивающие возможность осуществления деятельности в отсутствие конкуренции с другими хозяйствующими субъектами. Причем подобный подход применим как в случаях доведения учреждению субсидии на задание (решение АС Свердловской области от 01.02.2024 по делу N А60-45067/2023), так и субсидии на иные цели (решение АС Сахалинской области от 28.09.2023 по делу N А59-2569/2023).
То обстоятельство, что учреждение заключает контракты для оплаты соответствующих работ с применением конкурентных процедур, не является аргументом при в
