Решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Тюменской области от 27 ноября 2023 г. N 072/06/44/218/2023

Комиссия Управления Федеральной антимонопольной службы по Тюменской области по контролю в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (далее - Комиссия, антимонопольный орган) в составе:

рассмотрев в дистанционном режиме, посредством плагина True Conf в порядке, предусмотренном главой 6 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее также - Закон о контрактной системе, Закон N 44-ФЗ) жалобу ООО "Пассажирское автотранспортное предприятие" на действия заказчика в лице Департамента городского хозяйства Администрации города Ишима при проведении электронного аукциона на выполнение работ, связанных с осуществлением регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом по регулируемым тарифам, обслуживаемым транспортными средствами категории (реестровый номер закупки 0167300008323000189),

УСТАНОВИЛА:

В Управление Федеральной антимонопольной службы по Тюменской области (далее - Тюменское УФАС России) поступила жалоба ООО "Пассажирское автотранспортное предприятие" на действия заказчика в лице Департамента городского хозяйства Администрации города Ишима при проведении электронного аукциона на выполнение работ, связанных с осуществлением регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом по регулируемым тарифам, обслуживаемым транспортными средствами категории.

Указанная жалоба заявителя признана соответствующей требованиям, предусмотренным статьёй 105 Закона о контрактной системе, и принята к рассмотрению. Во исполнение требований части 8 статьи 105 Закона о контрактной системе информация о содержании поступившей жалобы, дате и времени её рассмотрения размещены в реестре жалоб на официальном сайте Единой информационной системы в сфере закупок (www.zakupki.gov.ru).

Заявитель в жалобе указывает, что заказчик объединил всю маршрутную сеть в два электронных аукциона с использованием транспортных средств класса "МЗ", для участия в данной закупки участник должен обеспечить наличие 23 единиц подвижного состава М-3 класса. При данных обстоятельствах заказчик искусственно ограничил конкуренцию создав объективную невозможность участия в закупке субъектам малого и среднего предпринимательства.

Заказчиком представлены письменные возражения на жалобу заявителя, которые приобщены к материалам дела. Представители заказчика и уполномоченного органа просят Комиссию Тюменского УФАС России признать жалобу заявителя необоснованной.

Исследовав материалы дела и оценив в совокупности представленные документы, Комиссия приходит к следующим выводам.

Из материалов дела усматривается, что Администрация города Ишима являясь уполномоченным органом, выступило организатором проведения электронного аукциона на выполнение работ, связанных с осуществлением регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом по регулируемым тарифам, обслуживаемым транспортными средствами категории, с начальной (максимальной) ценой контракта 375 783 901,15 рублей, в интересах заказчика Департамента городского хозяйства Администрации города Ишима.

Информация об электронном аукционе была размещена 17.11.2023 на официальном сайте ЕИС в сфере закупок: http://zakupki.gov.ru, с реестровым номером закупки 0167300008323000189.

Адрес электронной площадки в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" определенной для проведения закупки http://www.rts-tender.ru

Частью 2 статьи 8 Закона о контрактной системе предусмотрено, что запрещается совершение заказчиками, специализированными организациями, их должностными лицами, комиссиями по осуществлению закупок, членами таких комиссий, участниками закупок, операторами электронных площадок, операторами специализированных электронных площадок любых действий, которые противоречат требованиям настоящего Федерального закона, в том числе приводят к ограничению конкуренции, в частности к необоснованному ограничению числа участников закупок.

Частью 1 статьи 12 Закона о контрактной системе предусмотрено, что государственные органы, органы управления государственными внебюджетными фондами, муниципальные органы, казенные учреждения, иные юридические лица в случаях, установленных настоящим Федеральным законом, при планировании и осуществлении закупок должны исходить из необходимости достижения заданных результатов обеспечения государственных и муниципальных нужд.

Частью 1 статьи 24 Закона о контрактной системе предусмотрено, что заказчики при осуществлении закупок применяют конкурентные способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) (далее - конкурентные способы) или осуществляют закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя).

Пунктом 1 части 2 статьи 42 Закона о контрактной системе предусмотрено, что извещение об осуществлении закупки, если иное не предусмотрено настоящим Федеральным законом, должно содержать описание объекта закупки в соответствии со статьей 33 настоящего Федерального закона.

Пунктом 1 части 1 статьи 33 Закона о контрактной системе предусмотрено, что в описании объекта закупки указываются функциональные, технические и качественные характеристики, эксплуатационные характеристики объекта закупки (при необходимости). В описание объекта закупки не должны включаться требования или указания в отношении товарных знаков, знаков обслуживания, фирменных наименований, патентов, полезных моделей, промышленных образцов, наименование страны происхождения товара, требования к товарам, информации, работам, услугам при условии, что такие требования или указания влекут за собой ограничение количества участников закупки.

Частью 2 статьи 33 Закона о контрактной системе предусмотрено, что описание объекта закупки в соответствии с требованиями, указанными в части 1 настоящей статьи, должно содержать показатели, позволяющие определить соответствие закупаемых товара, работы, услуги установленным заказчиком требованиям. При этом указываются максимальные и (или) минимальные значения таких показателей и (или) значения показателей, которые не могут изменяться.

Потребности заказчика (государственные или муниципальные нужды) не могут рассматриваться как вторичные по отношению к интересам и возможностям участников размещения государственного заказа.

Объект закупки отнесен заказчиком к коду ОКПД2 - 49.31.21.110 "Услуги (работы) по регулярным перевозкам пассажиров автобусами в городском и пригородном сообщении".

В указанной закупке сформировано 8 муниципальных маршрутов.

Комиссия Тюменского УФАС России отмечает, что основными критериями для определения взаимосвязи работ по перевозкам являются их единое целевое назначение, сходная специфика и методы работы.

Поскольку порядок формирования лотов по выполнению работ связанных с перевозками пассажиров и багажа автомобильным транспортом на законодательном и подзаконном нормативном уровне не определен, решение о способе размещения таких закупок принимается заказчиком самостоятельно исходя из протяженности территории, наличия остановочных пунктов, протяженности маршрутной сети, численности населения, предполагаемого пассажиропотока, финансирования (доведенных лимитов бюджетных ассигнований) и прочее. В данном случае заказчик наделен правом самостоятельно выделять лоты по группам, классам, видам и иным единицам, выставлять предмет торгов единым лотом, а также определять его содержание.

Пунктом 3 Обзора судебной практики применения законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (утв. Президиумом Верховного Суда РФ 28.06.2017) разъяснено, что при проведении государственных (муниципальных) закупок допускается включение в один лот технологически и функционально взаимосвязанных между собой товаров, работ и услуг.

Объединение в один лот работ (услуг), наличие функциональной и технологической связи определяется общей сферой применения работ, услуг их целевым назначением характеризующимися следующими критериями:

- необходимость выполнения работ как единого системного комплекса, в качестве единого технологического процесса единой маршрутной сети в пределах административно-территориальных границ;

- перевозки осуществляются в пределах определенных административно-территориальных границ;

- единое целевое назначение выполняемых работ;

- работы являются однородными по своему назначению, в связи с этим, их объединение в один лот допустимо и не влечет ущемления прав и законных интересов потенциальных участников закупки;

Маршруты объединенные в один лот в рамках рассматриваемой закупки, связаны единым технологическим процессом, единой сферой применения работ, определенными территориальными границами (в данном случае Тюменский район, Тюменской области), выполняются определенными категориями транспортных средств, перевозки осуществляются по утвержденным схемам маршрутов, основными пассажирообразующими и пересадочными узлами являются остановочные пункты, работы обусловлены их высокой социальной значимостью и связаны с обеспечением точного соблюдения графика движения транспортных средств в целях перевозок пассажиров и багажа на протяжении длительного периода времени, обеспечением бесперебойной работы транспорта, сходной спецификой и методом работы, используемой техникой находящейся в исправном состоянии и в конечном итоге направлены на обеспечение качественного оказания услуг перевозок пассажиров и багажа.

Представитель заказчика в заседании Комиссии Тюменского УФАС России пояснил, что на функциональную взаимосвязь данных маршрутов при их объединении в один лот указывает то, что без учета бюджетного финансирования маршруты в принципе, как таковые, являются нерентабельными, поскольку имеют положительное значение при установлении начальной (максимальной) цены контракта и экономически не привлекательны для потенциальных исполнителей, что выступает отдельным критерием и основанием для объединения услуг перевозки в один лот.

Представитель заказчика также обратил внимание, что податель жалобы не имеет опыта исполнения контрактов в сфере осуществления перевозок, а следовательно, в любом случае не соответствует установленным в составе извещения об осуществлении закупки дополнительным требованиям предъявляемым к участникам закупки по позиции 38 раздела VIII приложения к Постановлению Правительства РФ от 29.12.2021 N 2571 "О требованиях к участникам закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд и признании утратившими силу некоторых актов и отдельных положений актов Правительства РФ".

При рассмотрении возможности дробления лота, выделения монолотов, то есть выделения определенных маршрутов в небольшую группу заказчиком учитывались риски срывов исполнения единичных контрактов в связи с возможными изменениями пассажиропотока в ходе исполнения перевозок, возможное ухудшение качества перевозок. В тоже время, при наличии в контракте нескольких маршрутов, у потенциального перевозчика имеется реальная возможность дифференциации основных ресурсов между маршрутами с различной рентабельностью с целью сохранения возможности дальнейшего исполнения перевозок в рамках одного лота, в том числе при поломке транспорта и прочее.

Кроме того, подрядчик (исполнитель) должен учитывать объем выполняемых перевозок, планировать затраты топлива, амортизации, скорости движения, выхода на маршрут транспортных средств в целях своевременного исполнения графика перевозок, бесперебойной работы транспорта в случае выхода из строя того или иного транспортного средства. При этом, повышается ответственность самого перевозчика за выполнение большого объема перевозок, что в свою очередь влечет для заказчика обязанность организовать надлежащий контроль за движением транспортных средств на маршрутах (соблюдение графика движения транспорта, качество и техническое состояние транспорта, соблюдение требований относительно пассажировместимости и прочее).

Статьёй 34 Бюджетного кодекса РФ предусмотрен принцип эффективности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности).

Таким образом, заказчики, уполномоченные органы и учреждения, комиссии по осуществлению закупок должны исходить из целей максимального удовлетворения, как потребностей заказчика, в том числе, потребности в качественном товаре (работе, услугах), так и результатов расходования бюджетных средств с момента размещения извещения об осуществлении закупки и завершая стадией исполнения обязательств по контракту.

Значительное снижение начальной (максимальной) цены контракта, определенной в строгом соответствии с приказом Министерства транспорта РФ от 20.10.2021 N 351 "Об утверждении Порядка определения начальной (максимальной) цены контракта, а также цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), при осуществлении закупок в сфере регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом" с установленной рентабельностью, возможно только в случае ценового демпинга при проведении торгов, что напрямую отразится на качестве последующего предоставления транспортных услуг, либо приведет к срыву перевозок и дестабилизации социально-экономической обстановки на территории муниципального образования (муниципального района), что является недопустимым.

В заседании Комиссии Тюменского УФАС России представитель подателя жалобы указала на нарушение заказчиком порядка, предусмотренного пунктом 1.2 письма ФАС России N ИА/85875/20 от 02.10.2020 "По вопросу формирования лотов при организации регулярных перевозок пассажиров и багажа в соответствии с Федеральным законом от 13.07.2015 N 220-ФЗ" поскольку численность населения города Ишима составляет более 50 тыс. человек но не превышает 150 тыс. человек.

Вместе с тем, податель жалобы не учитывает позицию содержащуюся в разделе III вышеуказанного письма ФАС России N ИА/85875/20 от 02.10.2020, о том, что территориальный орган ФАС России на основе имеющихся сведений о состоянии конкуренции на соответствующем товарном рынке вправе не признавать нарушением формирование заказчиком при проведении торгов на организацию регулярных перевозок меньшего количества лотов, чем указано в разделах I, II настоящего разъяснения, при условии достаточности количества лотов для соблюдения конкурентной среды при проведении таких торгов. При этом неизменными должны оставаться условия о сроках исполнения обязательств по контракту, максимальном размере обеспечения исполнения контракта, предоставляемого лицом, с которым заключается контракт.

В заседании Комиссии Тюменского УФАС России представитель заказчика пояснил, что заказчиком размещены в ЕИС в сфере закупок 8 закупок с реестровыми номерами извещений: 0167300008323000180, 0167300008323000181, 0167300008323000182, 0167300008323000185, 0167300008323000186, 0167300008323000187, 0167300008323000188, 0167300008323000189.

Закупки с реестровыми номерами извещений 0167300008323000188, 0167300008323000189 определены заказчиком в размере начальной (максимальной) цены контракта 272 365 951,58 рублей и 375 783 901,15 рублей соответственно, укрупненный лот.

Уменьшенные лоты составляют закупки с реестровыми номерами извещений 0167300008323000180, 0167300008323000181, 0167300008323000182, 0167300008323000185, 0167300008323000186, 0167300008323000187, соответственно заказчиком значительно уменьшен размер начальной (максимальной) цены контракта.

Вышеуказанные лоты предусматривают функционально и технологически связанные между собой маршруты, маршруты сформированы заказчиком по типу наиболее и наименее часто используемых с учетом сформированного пассажиропотока, что также повлияло на порядок определения начальной (максимальной) цены контракта, что по мнению Комиссии Тюменского УФАС России не указывает на какое-либо нарушение заказчиком порядка формирования лотов и позволяет обеспечить конкурентную среду в сфере осуществления перевозок пассажиров и багажа.

Отсутствие у каких-либо лиц, заинтересованных в заключении контракта, возможности оказать требуемую услугу (выполнить требуемые работы), соответствующих потребностям заказчика, не свидетельствует о нарушении заказчиком прав этих лиц, а также об ограничении заказчиком количества участников закупки.

Довод заявителя о том, что при участии единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) заказчик не может объективно оценить заявки и выявить лучшие условия оказания услуг по мнению Комиссии Тюменского УФАС России является несостоятельным, поскольку рассматриваемая закупка является конкурентной для участия в которой предусмотрен исключительно заявительный порядок, который никаким образом заранее не предопределяет, а равно не подменяет собой действия самой комиссии по осуществлению закупок при рассмотрении и оценке заявок поступивших на участие в закупке.

Упоминаемые подателем жалобы ссылки на ведомственную (административную) и судебную практику по мнению Комиссии Тюменского УФАС России являются несостоятельными, поскольку судебная, а равно административная (ведомственная) практика не является источником права в Российской Федерации, содержит казуальное толкование, не содержит общеобязательных государственных предписаний постоянного или временного характера. Упоминаемые правоприменительные акты приняты с участием иных лиц, в рамках иной процедуры закупки, а следовательно, обстоятельства не являются идентичными. Комиссия Тюменского УФАС России дает самостоятельную (независимую) оценку конкретным обстоятельствам дела, и абсолютно никак не связана решениями иных правоприменительных органов, в том числе, принятых по ранее рассмотренным делам.

Комиссия Тюменского УФАС России по результатам рассмотрения всех доводов жалобы заявителя, проведения в полном объеме внеплановой проверки всех без исключения положений извещения об осуществлении закупки (не ограничиваясь доводами жалобы заявителя) не установила каких-либо иных признаков нарушения законодательства о контрактной системе и полагает необходимым признать жалобу ООО "Пассажирское автотранспортное предприятие" необоснованной.

На основании изложенного, руководствуясь пунктом 1 части 15 статьи 99, частью 8 статьи 106 Закона о контрактной системе,

Р Е Ш И Л А:

Признать жалобу ООО "Пассажирское автотранспортное предприятие" на действия заказчика в лице Департамента городского хозяйства Администрации города Ишима при проведении электронного аукциона на выполнение работ, связанных с осуществлением регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом по регулируемым тарифам, обслуживаемым транспортными средствами категории (реестровый номер закупки 0167300008323000189) необоснованной.

В соответствии с частью 9 статьи 106 Закона о контрактной системе настоящее решение может быть оспорено в арбитражном суде в течение трех месяцев со дня его принятия.

Председатель Комиссии

Члены Комиссии