Решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Ленинградской области от 28 ноября 2023 г. N 047/06/50-3804/2023

Комиссия Ленинградского УФАС России по контролю в сфере закупок (далее - Комиссия) в составе:

рассмотрев в соответствии с Положением о территориальном органе Федеральной антимонопольной службы, утвержденного приказом ФАС России от 23.07.2015 N 649/15, жалобу Заявителя и в результате проведения в соответствии с п. 1 ч. 15 ст. 99 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон о контрактной системе) внеплановой проверки

УСТАНОВИЛА:

В Ленинградское УФАС России поступила жалоба Заявителя (вх. N 13799-ИП/23 от 22.11.2023) на действия комиссии при проведении запроса котировок в электронной форме на поставку столов и стульев для столовой.

Извещение о проведении запроса котировок в электронной форме размещено 14.11.2023 на официальном сайте единой информационной системы в сфере закупок в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" www.zakupki.gov.ru (далее - ЕИС).

Начальная (максимальная) цена контракта - 385 350,00 рублей.

Рассмотрев представленные документы, Комиссия пришла к следующим выводам.

В силу части 1 статьи 2 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон о контрактной системе) законодательство Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (далее - законодательство Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок) основывается на положениях Конституции Российской Федерации, Гражданского кодекса Российской Федерации, Бюджетного кодекса Российской Федерации и состоит из настоящего Федерального закона и других федеральных законов, регулирующих отношения, указанные в части 1 статьи 1 настоящего Федерального закона. Нормы права, содержащиеся в других федеральных законах и регулирующие указанные отношения, должны соответствовать настоящему Федеральному закону.

Часть 1 статьи 8 Закона о контрактной системе гласит, контрактная система в сфере закупок направлена на создание равных условий для обеспечения конкуренции между участниками закупок. Любое заинтересованное лицо имеет возможность в соответствии с законодательством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами о контрактной системе в сфере закупок стать поставщиком (подрядчиком, исполнителем).

При этом в соответствии с частью 2 указанной статьи Конкуренция при осуществлении закупок должна быть основана на соблюдении принципа добросовестной ценовой и неценовой конкуренции между участниками закупок в целях выявления лучших условий поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг. Запрещается совершение заказчиками, специализированными организациями, их должностными лицами, комиссиями по осуществлению закупок, членами таких комиссий, участниками закупок, операторами электронных площадок, операторами специализированных электронных площадок любых действий, которые противоречат требованиям настоящего Федерального закона, в том числе приводят к ограничению конкуренции, в частности к необоснованному ограничению числа участников закупок.

Согласно части 1 статьи 24 Закона о контрактной системе заказчики при осуществлении закупок применяют конкурентные способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) (далее - конкурентные способы) или осуществляют закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя). Конкурентные способы могут быть открытыми и закрытыми. При открытом конкурентном способе информация о закупке сообщается заказчиком неограниченному кругу лиц путем размещения в единой информационной системе извещения об осуществлении закупки. При закрытом конкурентном способе информация о закупке сообщается путем направления приглашений принять участие в определении поставщика (подрядчика, исполнителя) (далее - приглашение) ограниченному кругу лиц, которые способны осуществить поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг, являющихся объектами закупок.

В соответствии с частью 1 статьи 50 Закона о контрактной системе электронный запрос котировок начинается с размещения в единой информационной системе извещения об осуществлении закупки. Заявка на участие в закупке должна содержать информацию и документы, предусмотренные подпунктами "м" - "п" пункта 1, подпунктами "а" - "в" пункта 2, пунктом 3 или пунктом 4, пунктом 5 части 1 статьи 43 настоящего Федерального закона. Заявка также может содержать информацию и документы, предусмотренные подпунктом "д" пункта 2 части 1 статьи 43 настоящего Федерального закона.

В соответствии с частью 2 статьи 50 Закона о контрактной системе не позднее одного часа с момента окончания срока подачи заявок на участие в закупке оператор электронной площадки в соответствии с пунктом 9 части 6 статьи 43 настоящего Федерального закона направляет заказчику заявки на участие в закупке, а также предусмотренные пунктами 2 и 3 части 6 статьи 43 настоящего Федерального закона информацию и документы участников закупок, подавших такие заявки.

В силу подпункта "а" пункта 1 части 3 статьи 50 Закона о контрактной систем члены комиссии по осуществлению закупок рассматривают заявки на участие в закупке, информацию и документы, направленные оператором электронной площадки в соответствии с частью 2 настоящей статьи, и принимают решение о признании заявки на участие в закупке соответствующей извещению об осуществлении закупки или об отклонении заявки на участие в закупке по основаниям, предусмотренным пунктами 1 - 8 части 12 статьи 48 настоящего Федерального закона.

В соответствии с пунктом 2 части 12 статьи 48 Закона о контрактной при рассмотрении вторых частей заявок на участие в закупке соответствующая заявка подлежит отклонению в случаях непредставления информации и документов, предусмотренных пунктами 2 и 3 части 6 статьи 43 настоящего Федерального закона, несоответствия таких информации и документов требованиям, установленным в извещении об осуществлении закупки.

Согласно пункту 3 части 6 статьи 43 Закона о контрактной системе при проведении электронных процедур документы, подтверждающие соответствие участника закупки дополнительным требованиям, установленным в соответствии с частью 2 или 2.1 (при наличии таких требований) статьи 31 настоящего Федерального закона, и предусмотренные подпунктом "н" пункта 1 части 1 настоящей статьи, не включаются участником закупки в заявку на участие в закупке. Такие документы в случаях, предусмотренных настоящим Федеральным законом, направляются (по состоянию на дату и время их направления) заказчику оператором электронной площадки из реестра участников закупок, аккредитованных на электронной площадке.

В соответствии с подпунктом "н" пункта 1 части 1 статьи 43 Закона о контрактной системе для участия в конкурентном способе заявка на участие в закупке, если иное не предусмотрено настоящим Федеральным законом, должна содержат документы, подтверждающие соответствие участника закупки требованиям, установленным пунктом 1 части 1 статьи 31 настоящего Федерального закона, документы, подтверждающие соответствие участника закупки дополнительным требованиям, установленным в соответствии с частями 2 и 2.1 (при наличии таких требований) статьи 31 настоящего Федерального закона, если иное не предусмотрено настоящим Федеральным законом.

Из содержания жалобы следует, что закупочной комиссией неправомерно было принято решение о признании заявки подателя жалобы несоответствующей требованиям извещения об осуществлении закупки.

В соответствии с Протоколом подведения итогов определения поставщика (подрядчика, исполнителя) от 21.11.2023 заявка Заявителя отклонена по следующим основаниям:

"Отклонить заявку на участие в закупке по п.1 ч.12 ст.48 N44-ФЗ "Непредставление информации и документов, предусмотренных извещением об осуществлении закупки (за исключением информации и документов, предусмотренных п. 2, 3 ч. 6 ст. 43 Закона 44-ФЗ), несоответствие таких информации и документов требованиям" Заказчиком было установлено требование о соответствии товара изображению, участником закупки в составе заявки предоставлены характеристики товара без указания на соответствие изображению".

По мнению Заявителя, такое отклонение заявки Заявителя является ненадлежащим, несоответствующим нормам Закона о контрактной системе.

Рассмотрев жалобу по существу, документы и сведения, размещенные в ЕИС, проведя внеплановую проверку определения поставщика (подрядчика, исполнителя) на предмет соответствия требованиям законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд, Комиссия соглашается с доводами жалобы на основании следующего.

В соответствии с подпунктом "б" пункта 8 Постановления Правительства РФ от 31.10.2022 N 1946 "О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации по вопросам осуществления закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, закупок товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц и признании утратившими силу постановления Правительства Российской Федерации от 26 сентября 1997 г. N 1222 и отдельных положений некоторых актов Правительства Российской Федерации" в Правилах использования каталога товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 8 февраля 2017 г. N 145 "Об утверждении Правил формирования и ведения в единой информационной системе в сфере закупок каталога товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд и Правил использования каталога товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" в абзац первый пункта 7 дополнить предложением следующего содержания: "При проведении предусмотренных Федеральным законом электронных процедур, закрытых электронных процедур характеристики объекта закупки, предусмотренные пунктом 1 части 1 статьи 33 Федерального закона, указываются с использованием единой информационной системы при формировании извещения об осуществлении закупки, приглашения принять участие в определении поставщика (подрядчика, исполнителя) в соответствии с частью 1 статьи 42, пунктом 1 части 1 статьи 75 Федерального закона соответственно".

Данное требование вступило в законную силу 01.10.2023 г. (п. 8 постановления Правительства РФ от 31.10.2022 N 1946).

Таким образом, пп. "б" п. 8 Постановления Правительства РФ от 31.10.2022 N 1946 заказчики обязаны, при осуществлении закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, извещения об осуществлении которых размещены в единой информационной системе, приглашения принять участие в определении поставщика (подрядчика, исполнителя) по которым направлены с 1 октября 2023 г, указывать характеристики объекта закупки, предусмотренные пунктом 1 части 1 статьи 33 Федерального закона, с использованием единой информационной системы при формировании извещения об осуществлении закупки.

Вместе с тем, в рассматриваемой закупке, извещение которой размещено 14.11.2023, указанные выше требования не были применены, а именно в извещении (сформированном через ЕИС) информация об объекте закупки размещена не в структурированном формате, в нарушение норм действующего законодательства.

Исходя из вышеизложенного, Комиссия приходит к выводу, что Заказчик не разместил Извещение надлежащим образом в структурированной форме.

Также Комиссия установила, согласно описанию объекта закупки, размещенному в составе извещения (2 Описание объекта закупки - товара.docx) Заказчиком представлен перечень закупаемых товаров и требования к этим товарам:

N	Наименование товара	Требования к товару	Количество	Ед. изм.
1	Стол	Размеры стола - Ш1200*Г700*В750 мм Материал столешницы - пластик\ЛДСП, цвет - БУК. Материал ножек - металл\хром. Должен соответствовать ГОСТ 16371-93, ГОСТ 20902-95 Должен соответствовать изображению:	20	штука
2	Стул	Стул венский (или эквивалент) . Должен соответствовать требованиям ГОСТ 16371-93, ГОСТ 19917-2014 Стул на металлическом каркасе с мягким сидением. Цвет обивки ВИК 334 Высота стула не менее 90 и не более 100 см Ширина стула не менее 43 и не более 45 см Глубина стула не менее 43 и не более 45 см. Стул должен соответствовать изображению (возможны отклонения - наличие мягкой спинки или иной узор металлического каркаса на спинке):	120	штука

В силу положений пункта 1 части 1 статьи 33 Закона о контрактной системе в описании объекта закупки указываются функциональные, технические и качественные характеристики, эксплуатационные характеристики объекта закупки (при необходимости). В описание объекта закупки не должны включаться требования или указания в отношении товарных знаков, знаков обслуживания, фирменных наименований, патентов, полезных моделей, промышленных образцов, наименование страны происхождения товара, требования к товарам, информации, работам, услугам при условии, что такие требования или указания влекут за собой ограничение количества участников закупки. Допускается использование в описании объекта закупки указания на товарный знак при условии сопровождения такого указания словами "или эквивалент" либо при условии несовместимости товаров, на которых размещаются другие товарные знаки, и необходимости обеспечения взаимодействия таких товаров с товарами, используемыми заказчиком, либо при условии закупок запасных частей и расходных материалов к машинам и оборудованию, используемым заказчиком, в соответствии с технической документацией на указанные машины и оборудование.

Согласно пункту 2 части 1 статьи 33 Закона о контрактной системе заказчик в случаях, предусмотренных настоящим Федеральным законом, при описании объекта закупки должен руководствоваться, в том числе следующими правилами: использование при составлении описания объекта закупки показателей, требований, условных обозначений и терминологии, касающихся технических характеристик, функциональных характеристик (потребительских свойств) товара, работы, услуги и качественных характеристик объекта закупки, которые предусмотрены техническими регламентами, принятыми в соответствии с законодательством Российской Федерации о техническом регулировании, документами, разрабатываемыми и применяемыми в национальной системе стандартизации, принятыми в соответствии с законодательством Российской Федерации о стандартизации, иных требований, связанных с определением соответствия поставляемого товара, выполняемой работы, оказываемой услуги потребностям заказчика. Если заказчиком при составлении описания объекта закупки не используются установленные в соответствии с законодательством Российской Федерации о техническом регулировании, законодательством Российской Федерации о стандартизации показатели, требования, условные обозначения и терминология, в таком описании должно содержаться обоснование необходимости использования других показателей, требований, условных обозначений и терминологии.

Исходя из требований ст. 33 Закона о контрактной системе, Комиссия отмечает, что сами по себе требования такие как "Стол должен соответствовать изображению" и "Стул должен соответствовать изображению" не являются какими-либо функциональными, техническими и качественными характеристиками или эксплуатационные характеристики объекта закупки.

Комиссия установила в требованиях к содержанию и составу заявки на участие в закупке (4 Требования к содержанию и составу заявки.docx) размещена инструкция по заполнению заявки на участи в закупке (далее - Инструкция).

В обосновании отклонения заявки подателя жалобу комиссия Заказчика указывает на то, что участником закупки в составе заявки предоставлены характеристики товара без указания на соответствие изображению.

Изучив положения Инструкции, Комиссия установила, что Инструкцией не предусмотрено пояснений/регламентирующих положений в отношении того, как указывать в заявке сведения в отношении характеристик содержащих слова/словосочетание "Должен", "Должен соответствовать".

Более того, Инструкция содержит следующее требование: "Заявка также может содержать иные информацию и документы, в том числе эскиз, рисунок, чертеж, фотография, иное изображение предлагаемого участником закупки товара. При этом отсутствие таких информации и документов не является основанием для отклонения заявки".

При этом Комиссия отмечает, согласно части 5 статьи 43 Закона о контрактной системе подача заявки на участие в закупке означает согласие участника закупки, подавшего такую заявку, на поставку товара, выполнение работы, оказание услуги на условиях, предусмотренных извещением об осуществлении закупки, документацией о закупке (в случае, если настоящим Федеральным законом предусмотрена документация о закупке), и в соответствии с заявкой такого участника закупки на участие в закупке.

Поскольку соответствие изображениям, не является характеристиками товара в понимании статьи 33 Закона о контрактной системе, то сама по себе подача заявки означает согласие с ними, что с учетом Инструкции не требовало особого указания от участников.

Таким образом, Комиссия приходит к выводу о том, что подобное отклонение заявки является ненадлежащим и не советует требованиям Закона о контрактной системе, при этом на участие было подано 2 заявки, а в результате необоснованного отклонения, принято решение о признании только одной заявки соответствующей требованиям.

Поскольку отклонение заявки произошло при изначальном ненадлежащем Описании объекта закупки, то Комиссия считает целесообразным обязать Заказчика внести изменения в извещение.

Комиссия при этом, проанализировав требования к товарам и Инструкцию в своей совокупности применительно ко всем товарам и выявляет, что она также составлена с нарушением Закона о контрактной системе.

Целью включения в Извещение Инструкции является установление объективного порядка для заполнения участником закупки заявки, отвечающей потребностям Заказчика.

В соответствии с пунктом 3 части 2 статьи 42 Закона о контрактной системе извещение об осуществлении закупки, если иное не предусмотрено названным Федеральным законом, должно содержать, в том числе, требования к содержанию, составу заявки на участие в закупке в соответствии с указанным Федеральным законом и инструкцию по ее заполнению. При этом не допускается установление требований, влекущих за собой ограничение количества участников закупки.

Исходя из положений пункта 3 части 2 статьи 42 Закона о контрактной системе Заказчику необходимо устанавливать требования к составу заявки и инструкцию по ее заполнению для каждого извещения исходя из своих потребностей.

То есть в целях обеспечения возможности участникам закупки надлежащим образом заполнить заявку и указать требуемые показатели заказчик устанавливает в составе извещения инструкцию по заполнению заявок на участие в данной закупке.

Извещение об осуществлении закупки должно содержать электронные документы, отражающие конкретные значения показателей, требуемые Заказчику в рамках данной закупки.

Кроме того, извещение об осуществлении закупки должно содержать инструкцию по заполнению участником конкретных значений показателей в заявке на участие в закупке. Для заполнения сведений по каждому показателю участнику необходимо руководствоваться инструкцией, предусматривающей положения для заполнения значений показателей, установленных Заказчиком в рамках данной закупки.

В инструкции по заполнению заявки необходимо подробно описать, как нужно указывать параметры и как заполнить графы заявки. При составлении заявки участник должен понимать, соответствует ли продукция, которую он предлагает, требованиям Заказчика.

Согласно пункту 3 части 2 статьи 42 Закона о контрактной системе, также не допускается установление требований, влекущих за собой ограничение количества участников закупки.

Неустановление заказчиком надлежащей инструкции по заполнению заявки приводит к возникновению у участников ее непонимание, что приводит к ошибкам (в том числе технического характера) при заполнении и формировании своих заявок, что в свою очередь может привести к признанию таких заявок не соответствующими установленным заказчиком требованиям.

Например, Инструкция содержит, в том числе следующие положения:

"При предоставлении участнику выбора конкретного показателя предлагаемого для поставки товара посредством перечисления возможных вариантов с использованием слов "или", знака "/" участник закупки должен выбрать и указать один конкретный вариант значения; при предоставлении участнику выбора конкретного показателя предлагаемого для поставки товара посредством перечисления возможных вариантов с использованием слов "не более", "не менее", "не ниже", "не выше", символов "", "", "от", "до", участник закупки должен выбрать и указать один конкретный вариант значения с большими/меньшими или равными значениями; при предоставлении участнику выбора конкретного показателя предлагаемого для поставки товара посредством перечисления возможных вариантов с использованием слов " более", " менее", "ниже", "выше", символов ">", "<", участник закупки должен выбрать и указать один конкретный вариант значения с большими/меньшими значениями. При предоставлении участнику выбора конкретного показателя предлагаемого для поставки товара посредством перечисления возможных вариантов с использованием слов "от_до", "не более и не менее", "в диапазоне", знаков "_-_", участник закупки должен выбрать и указать один диапазонный вариант значения".

Вместе с тем, анализ показателей к товарам указывает, что ни для одного случая не используется требований как, например, символов "", "",">", "<", предлогов "от", "до", "отдо", из чего следует, что данные положения Инструкции не должны включаться в инструкцию по заполнению заявки, поскольку не существует характеристики, описываемой подобным образом.

Исходя из вышеизложенного, потенциальному участнику закупки не представляется возможным определить, каким образом заполнять вышеуказанные показатели.

Согласно письму ФАС России от 01.07.2016 N ИА/44536/16 "Об установлении заказчиком требований к составу, инструкции по заполнению заявки на участие в закупке": "Неустановление заказчиком надлежащей инструкции по заполнению заявки может привести к возникновению у участников закупок ошибок технического характера при заполнении и формировании своих заявок, что в свою очередь может привести к признанию таких заявок не соответствующими установленным заказчиком требованиям".

Таким образом, Инструкция вводит в заблуждение потенциальных участников закупки, и увеличивает объем текста инструкции, что приводит фактически к затруднению заполнения заявки, провоцирует ошибки при заполнении заявки, необходимо выискивать требуемые значения одного наименования товара при неоднозначности трактовки союзов, предлогов, знаков препинания и символов, что свидетельствует не о стремлении заказчика довести необходимые требований в предельно ясной и доступной форме, а, напротив, "запутать" участника закупки, спровоцировав ошибки при заполнении заявки.

Заказчик не представил пояснений причины указания неиспользуемых положений Инструкции.

Комиссия отмечает, что описание объекта закупки должно быть выполнено таким образом, чтобы не только не ограничивать количество участников закупки, но и повысить шансы на приобретение именно такого товара, какой необходим.

В данном случае неопределенность, противоречивость, неполнота либо неисполнимость положений, установленных в извещении об осуществлении закупки, создают препятствия для потенциальных участников аукциона. Условия извещения должны содержать ясные и четкие требования, не допускающие неоднозначного толкования с тем, чтобы любой участник экономических правоотношений при решении вопроса об участии в аукционе имел четкое представление о том, какие документы он должен представить для участия в аукционе и каким требованиям он должен соответствовать.

Исходя из вышеизложенного, такая инструкция по заполнению заявки участников является ненадлежащей и составленной в нарушение Закона о контрактной системе, поскольку установлено требование, влекущее за собой ограничение количества участников закупки.

Неиспользуемые положения инструкции по заполнению значений конкретных показателей товаров влекут за собой ограничение общего числа участников закупки, поскольку вводит в заблуждение потенциальных участников закупки, увеличивает объем текста инструкции, что приводит фактически к затруднению заполнения заявки.

Фактически из большого объема неиспользуемых положений инструкции участнику необходимо найти используемые.

В связи с чем, подобная Инструкция не позволяет определить соответствие товара требованиям Заказчика и препятствует правильному заполнению аукционной заявки.

Вышеуказанные доводы подтверждаются судебной практикой, например Арбитражный суд Московского округа в решении по делу А40-185244/2021

Указанная правовая позиция поддержана Тринадцатым арбитражным апелляционным судом в решении по делу N А56-105421/2022.

Руководствуясь частью 8 статьи 106 Закона о контрактной системе, Комиссия

РЕШИЛА:

1. Признать жалобу ИП Миронова Д.С. обоснованной;

2. Признать в действиях закупочной комиссии нарушение пп. а) пункта 1 части 3 статьи 50, пункта 1 части 2 статьи 42 Закона о контрактной системе;

3. Выдать предписание об устранении выявленных нарушений путем отмены протоков, внесение изменений в извещение;

4. Передать уполномоченному должностному лицу Ленинградского УФАС России материалы дела для рассмотрения вопроса о возбуждении административного производства.