Решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Пермскому краю от 18 декабря 2023 г. N 19008/23

Комиссия Управления Федеральной антимонопольной службы по Пермскому краю (далее - Комиссия),

рассмотрев жалобу ООО "ТК "Виктория"" (далее - Заявитель) на действия Управление развития инфраструктуры администрации Осинского городского округа (далее - Заказчик), ГКУ ПК "Центр организации закупок" (далее - Уполномоченное учреждение) при проведении электронного аукциона на выполнение работ, связанных с осуществлением регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом по регулируемым тарифам (изв. N 0356500001423006359),

УСТАНОВИЛА:

Заявитель полагает, что нормы Федерального закона от 05.04.2013 г. N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон о закупках) нарушены действиями Заказчика, Уполномоченного учреждения выразившиеся в следующем:

1) исходя из п. 1.6 проекта контракта и разъяснений положений документации у участников не имеется возможности просчитать экономическую целесообразность заключения договора по результатам аукциона ввиду отсутствия утвержденных тарифов на перевозки пассажиров;

2) в один лот объединен 21 маршрут, что противоречит письму ФАС России от 02.10.2020 NИА/85875/20 "По вопросу формирования лотов при организации регулярных перевозок пассажиров и багажа в соответствии с ФЗ от 13.07.2015 N220-ФЗ";

3) начальная (максимальная) цена контракта существенно снижена, что возлагает на участников дополнительные расходы.

В ходе рассмотрения жалобы и в ходе проведения внеплановой проверки, осуществленной Комиссией Пермского УФАС России в соответствии с ч. 3 ст. 99 Закона о закупках установлено следующее.

Согласно извещению N 0356500001423006359 Заказчиком, уполномоченным учреждением проводился электронный аукцион на выполнение работ, связанных с осуществлением регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом по регулируемым тарифам.

В соответствии с извещением о проведении электронного аукциона:

1) извещение о проведении электронного аукциона размещено в единой информационной системе в сфере закупок www.zakupki.gov.ru (далее - ЕИС) - 05.12.2023 г.

2) способ определения поставщика (подрядчика, исполнителя) - Аукцион;

3) начальная максимальная цена контракта - 14 244 620,40 руб.;

4) дата окончания подачи заявок - 13.12.2023 г.

В письменных пояснениях, а также в ходе заседания Комиссии, представители Заказчика указали, что определение начальной (максимальной) цены контракта на выполнение работ, связанных с осуществлением регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом по регулируемым тарифам (далее - НМЦК) строго регламентируется Приказом Минтранса России от 20.10.2021 года N 351 "Об утверждении Порядка определения начальной (максимальной) цены контракта, а также цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), при осуществлении закупок в сфере регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом" (далее - Приказ N 351). Заявитель имеет все данные для расчета планируемой выручки, в том числе по среднегодовому количеству перевезенных пассажиров и тарифам на перевозки пассажиров и багажа автомобильным транспортом (кроме такси) по муниципальным маршрутам регулярных перевозок на территории Осинско гогородского округа (далее - тарифы), установленным на 2023 год. Тарифы на 2024 год будут рассмотрены Думой Осинского городского округа 25.12.2023. Как правило, они увеличиваются на процент инфляции, не более 10%, в крайнем случае, остаются неизменными. Относительно второго довода Заявителя представители Заказчика указали, что объединение в 1 лот 21 маршрут служит в целях оптимизации работы перевозчика, эффективности использования подвижного состава и времени работы водителей, обеспечения бесперебойного, безопасного равномерного функционирования системы пассажирских перевозок, а также компенсации недостаточного пассажиропотока и доходности по некоторым маршрутах. Согласно представленных отчетов о полученной плате за проезд пассажиров и провоз багажа в соответствии с действующим контрактом, сумма платы по разовым билетам по маршрутам N 104Б, N 105, N 108А в 7 раз ниже полученной платы по маршрутам N 2, N 102, а сумма платы по разовым билетам по маршруту N 1 в 40 раз меньше полученной платы по маршруту N 3. Объединение в 1 лот наиболее окупаемых маршрутов с менее окупаемыми способствуют эффективному решению вопросов, связанных с обеспечением транспортного обслуживания населения, а также соблюдению эффективности использования бюджетных средств. И напротив, выделение нерентабельных маршрутов перевозки повлекло бы создание непривлекательных условий для потенциальных исполнителей лотов, в результате аукцион не привлек бы участников и договор на осуществление социально значимых перевозок мог быть не заключен. Все включенные в один лот услуги имеют один вид деятельности, в том числе экономический и связаны характером предоставляемых услуг. Письмо ФАС России от 02.10.2020 NИА/85875/20 "По вопросу формирования лотов при организации регулярных перевозок пассажиров и багажа в соответствии с ФЗ от 13.07.2015 N220-ФЗ" носит лишь рекомендательный характер и не является обязательным к применению. Относительно третьего довода представители Заказчика указали, что на основании п.3 ч.219 Бюджетного кодекса РФ получатель бюджетных средств принимает бюджетные обязательства в пределах доведенных до него лимитов бюджетных обязательств, в соответствии с этим начальная (максимальная) цена контракта на выполнение работ, связанных с осуществлением регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом по регулируемым тарифам на муниципальных маршрутах в границах Осинского городского округа. Администрация Осинского городского округа субсидирует перевозчику затраты на выполнение работ, связанных с осуществлением регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом по регулируемым тарифам в соответствии с выделенными лимитами бюджетных обязательств, и не ведет учет выручки и затрат подрядчика. Участие в аукционе - право участника закупки.

В письменных пояснениях, а также в ходе заседания Комиссии, представитель Уполномоченного учреждения указал, что Порядок определения НМЦК при осуществлении закупок в сфере регулярных перевозок утвержден приказом Минтранса России от 20.10.2021 г. N 351 (далее - Порядок). НМЦК по рассматриваемой закупке определялась, исходя из формулы N 2, расчет которой никак не зависит от установленного тарифа на перевозки и(или) планируемого количества перевозимых пассажиров. НМЦК по указанной закупке (и впоследствии цена контракта) покрывает затраты Подрядчика на топливо, заработные платы водителя, кондуктора, ремонт транспортных средств, расходы на смазочные материалы, на износ шин, страхование персонала и т.д. Из определяемой НМЦК также согласно формуле N 2 вычитается планируемая плата за проезд пассажиров и провоз багажа, поскольку она остается в распоряжении Подрядчика. При этом согласно п. 3 Порядка данный показатель исчисляется, в частности, из:

- фактической платы за проезд пассажиров и провоз багажа, полученной в течение периода не менее 12 месяцев, предшествующего дате начала проведения расчетов НМЦК,

- индекса изменения тарифов / индекса потребительских цен на платные услуги населению,

- фактического пробега в течение периода не менее 12 месяцев, предшествующего дате начала проведения расчетов НМЦК,

- планируемого пробега и т.д.

Таким образом, тариф на оплату проезда не влияет на доходы Подрядчика, которые последний получит дополнительно к сумме цены контракта. Размер тарифа, срок его утверждения никак не зависят от (без-)действий Заказчика. Задачей Заказчика в данном случае является исключительно обеспечение населения услугами регулярных перевозок. В силу п. 1 ст. 2 ГК РФ предпринимательской является самостоятельная, осуществляемая на свой риск деятельность, направленная на систематическое получение прибыли от пользования имуществом, продажи товаров, выполнения работ или оказания услуг. На основании изложенного изменение в процессе исполнения контракта тарифов на перевозки, пассажиропотока является предпринимательским риском Подрядчика и не зависит от воли сторон по контракту. Расчет рентабельности является задачей участника закупки, а не Заказчика. При этом условия закупки позволяют участнику сформировать ценовое предложение для принятия участия в закупке.

Относительно второго довода Заявителя представитель Уполномоченного учреждения указал, что согласно письму ФАС России от 02.10.2020 NИА/85875/20 "По вопросу формирования лотов при организации регулярных перевозок пассажиров и багажа в соответствии с ФЗ от 13.07.2015 N220-ФЗ", а также письму ФАС России от 05.11.2020 N МЕ/96706/20, если заказчик не может сформировать лоты в соответствии с Критериями, это не означает, что его действия по формированию лотов являются нарушением законодательства. В этом случае требуется дополнительное рассмотрение сложившейся конкурентной среды на рынке, для чего заказчик вправе обратиться с приложением соответствующего обоснования в территориальный орган ФАС России для проведения консультаций по количеству лотов при проведении торгов на организацию регулярных перевозок. Указанное письмо органа власти не является нормативным правовым актом. Судебная практика, указанная Заказчиком в письменных пояснениях также подчеркивает рекомендательный характер данного письма. Законодательством о контрактной системе, о перевозках не установлены требования к формированию лотов на выполнение работ, связанных с осуществлением регулярных перевозок пассажиров и багажа. Именно потребность Заказчика является определяющим фактором при формировании объекта закупки. Из пояснений Заказчика следует, что формирование объекта закупки обусловлено экономическими факторами и имеет конечную цель - обеспечить население всеми необходимыми транспортными маршрутами. Согласно позиции Заказчика разделение лота на более мелкие не повлечет за собой увеличение количества потенциальных участников процедуры, в то время как потребует увеличения объема бюджетного финансирования для компенсации затрат на перевозки пассажиров и багажа в рамках менее окупаемых маршрутов.

Относительно третьего довода Заявителя представитель Уполномоченного учреждения указал, что исходя из совокупности требований ст. 99 Закона о закупках у антимонопольного органа отсутствуют полномочия для рассмотрения доводов жалобы относительно формирования начальной (максимальной) цены контракта. Вместе с тем, согласно пункту 2 статьи 72 Бюджетного кодекса Российской Федерации государственные (муниципальные) контракты заключаются и оплачиваются в пределах лимитов бюджетных обязательств. Законодательством о контрактной системе и бюджетным законодательством предусмотрена возможность осуществления закупки только на основании доведенного до заказчика объема прав в денежном выражении и в пределах лимитов бюджетных обязательств. НМЦК, указанная в извещении об осуществлении закупки и определенная в соответствии со ст. 22 Закона о закупках, не должна превышать доведенный до заказчика лимит бюджетных обязательств. НМЦК закупки меньше рассчитанной цены работ, однако это не противоречит требованиям Закона о контрактной системе и Бюджетного кодекса Российской Федерации. Кроме того, принятие заказчиком бюджетных обязательств при отсутствии лимитов бюджетных обязательств может привести к невозможности своевременной оплаты выполненных работ, что повлечет ответственность Заказчика за неисполнение обязательств по контракту и, как следствие, дополнительное расходование бюджетных средств на уплату неустойки.

Согласно п. 9 ч. 1 ст. 42 Закона о закупках при осуществлении закупки путем проведения открытых конкурентных способов заказчик формирует с использованием единой информационной системы, подписывает усиленной электронной подписью лица, имеющего право действовать от имени заказчика, и размещает в единой информационной системе извещение об осуществлении закупки, содержащее начальную (максимальную) цену контракта (цена отдельных этапов исполнения контракта, если проектом контракта предусмотрены такие этапы), источник финансирования, наименование валюты в соответствии с общероссийским классификатором валют. В случае, предусмотренном ч. 24 ст. 22 Закона о закупках, указываются начальная цена единицы товара, работы, услуги, а также начальная сумма цен указанных единиц и максимальное значение цены контракта. В случаях, установленных Правительством Российской Федерации в соответствии с ч. 2 ст. 34 Закона о закупках, указываются ориентировочное значение цены контракта либо формула цены и максимальное значение цены контракта.

В соответствии с п. 1 ч. 2 ст. 42 Закона о закупках извещение об осуществлении закупки, если иное не предусмотрено Закона о закупках, должно содержать описание объекта закупки в соответствии со ст. 33 Закона о закупках.

В силу с п. 1, 2 ч. 1 ст. 33 Закона о закупках заказчик при описании в документации о закупке объекта закупки должен руководствоваться следующими правилами:

1) в описании объекта закупки указываются функциональные, технические и качественные характеристики, эксплуатационные характеристики объекта закупки (при необходимости). В описание объекта закупки не должны включаться требования или указания в отношении товарных знаков, знаков обслуживания, фирменных наименований, патентов, полезных моделей, промышленных образцов, наименование страны происхождения товара, требования к товарам, информации, работам, услугам при условии, что такие требования или указания влекут за собой ограничение количества участников закупки. Допускается использование в описании объекта закупки указания на товарный знак в следующих случаях:

а) сопровождение такого указания словами "или эквивалент";

б) несовместимость товаров, на которых размещаются другие товарные знаки, и необходимость обеспечения взаимодействия таких товаров с товарами, используемыми заказчиком;

в) осуществление закупки запасных частей и расходных материалов к машинам и оборудованию, используемым заказчиком, в соответствии с технической документацией на указанные машины и оборудование;

г) осуществление закупки медицинских изделий, специализированных продуктов лечебного питания, необходимых для назначения пациенту по медицинским показаниям (индивидуальная непереносимость, по жизненным показаниям) по решению врачебной комиссии, которое фиксируется в медицинской документации пациента и журнале врачебной комиссии. Перечень указанных медицинских изделий, специализированных продуктов лечебного питания и порядок его формирования утверждаются Правительством Российской Федерации.

2) использование при составлении описания объекта закупки показателей, требований, условных обозначений и терминологии, касающихся технических характеристик, функциональных характеристик (потребительских свойств) товара, работы, услуги и качественных характеристик объекта закупки, которые предусмотрены техническими регламентами, принятыми в соответствии с законодательством Российской Федерации о техническом регулировании, документами, разрабатываемыми и применяемыми в национальной системе стандартизации, принятыми в соответствии с законодательством Российской Федерации о стандартизации, иных требований, связанных с определением соответствия поставляемого товара, выполняемой работы, оказываемой услуги потребностям заказчика. Если заказчиком при составлении описания объекта закупки не используются установленные в соответствии с законодательством Российской Федерации о техническом регулировании, законодательством Российской Федерации о стандартизации показатели, требования, условные обозначения и терминология, в таком описании должно содержаться обоснование необходимости использования других показателей, требований, условных обозначений и терминологии.

В силу ч. 2 ст. 33 Закона о закупках документация о закупке в соответствии с требованиями, указанными в части 1 ст. 33 Закона о контрактной системе, должна содержать показатели, позволяющие определить соответствие закупаемых товара, работы, услуги установленным заказчиком требованиям. При этом указываются максимальные и (или) минимальные значения таких показателей, а также значения показателей, которые не могут изменяться.

Из приведенных норм следует, что действующее законодательство в сфере осуществления закупок допускает самостоятельное формирование Заказчиком объекта закупки, исходя из целей осуществления закупки и потребностей последнего. При этом, потребность Заказчика является определяющим фактором при формировании объекта закупки.

Кроме того, при установлении требований к качественным, техническим и функциональным показателям Заказчик также руководствуется собственными потребностями и не обязан обосновывать установленные требования. При этом данные требования не должны приводить к ограничению количества участников закупки.

В соответствии с извещением объектом закупки является выполнение работ, связанных с осуществлением регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом по регулируемым тарифам. Перечень маршрутов указан в приложении N 1 к проекту контракта.

Так, приложение N 1 к проекту контракта "Параметры маршрутов" содержит перечень маршрутов, на которых должны быть оказаны транспортные услуги, в количестве 21 шт.

Федеральным законом от 13.07.2015 г. N 220-ФЗ "Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - ФЗ N 220) установлен порядок организации транспортного обслуживания регулярных перевозок, в том числе, по муниципальным маршрутам.

Согласно ч. 1 ст. 11 ФЗ N 220 муниципальные маршруты регулярных перевозок в границах одного городского поселения или одного городского округа устанавливаются, изменяются, отменяются уполномоченным органом местного самоуправления соответствующего городского поселения или соответствующего городского округа.

В соответствии с ч. 1 ст. 14 ФЗ N 220 в целях обеспечения доступности транспортных услуг для населения уполномоченные органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченные органы местного самоуправления устанавливают муниципальные маршруты регулярных перевозок, межмуниципальные маршруты регулярных перевозок, смежные межрегиональные маршруты регулярных перевозок для осуществления регулярных перевозок по регулируемым тарифам.

Порядок формирования лотов при проведении уполномоченным органов конкурса на право осуществления регулярных перевозок, определен Письмом ФАС России от 02.10.2020 г. N ИА/85875/20 "По вопросу формирования лотов при организации регулярных перевозок пассажиров и багажа в соответствии с Федеральным законом от 13.07.2015 N 220-ФЗ". Так, во втором абзаце письма указано, что в соответствии с п. 1 ч. 1 ст. 33 Закона о закупках заказчик при описании объекта закупки должен руководствоваться, в том числе, правилом, что в описание объекта закупки не должны включаться требования к товарам, информации, работам, услугам при условии, что такие требования или указания влекут за собой ограничение количества участников закупки.

Согласно ч. 1 ст. 17 Федерального закона от 26.07.2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции" при проведении торгов, запроса котировок цен на товары, запроса предложений запрещаются действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции.

Исходя из совокупного толкования указанных положений законодательства о контрактной системе и антимонопольного законодательства, преследующих единые цели и задачи, следует, что запрещаются любые действия, которые приводят или могут привести к ограничению (устранению, недопущению) конкуренции, как с точки зрения их фактического, так и возможного влияния на конкурентную среду при проведении закупок.

В силу пп. 1.1 п. 1 раздела 1 Письма ФАС России от 02.10.2020 г. N ИА/85875/20 "По вопросу формирования лотов при организации регулярных перевозок пассажиров и багажа в соответствии с ФЗ N 220-ФЗ" минимальное количество лотов и максимальный размер обеспечения исполнения контракта для муниципальных маршрутов, в случае, если численность населения муниципального образования не превышает 50 тысяч человек, все маршруты разделены не менее чем на 10 лотов. Обеспечение исполнения контракта, предоставляемое лицом, с которым заключается контракт, не должно превышать 100 млн. руб.

Как указали представители Заказчика в ходе заседания Комиссии численность муниципального образования - Осинский городской округ, составляет 19 526 человек. Также, в дополнениях к возражениям Заказчик отметил, что на территории Осинского городского округа только два перевозчика имеют возможность оказывать услуги, требуемы по условиям контракта - Заявитель и ООО "Осинское УТТ".

Вместе с тем, согласно информации из единой информационной системы в сфере закупок, заявка ООО "Осинское УТТ" была отозвана оператором электронной площадки, Заявитель заявку не подавал ввиду имеющихся, согласно доводам жалобы, нарушениям Закона о закупках.

Следовательно, поскольку численность населения муниципального образования - Осинский городской округ, не превышает 50 тысяч человек, а также ввиду того, что принцип конкуренции при проведении указанной закупки не соблюден, объединение в один лот 21 маршрута не соответствует положениям Закона о закупках, позиции, изложенной в Письме ФАС России от 02.10.2020 г. N ИА/85875/20 "По вопросу формирования лотов при организации регулярных перевозок пассажиров и багажа в соответствии с Федеральным законом от 13.07.2015 N 220-ФЗ".

На основании указанного выше, Комиссия приходит к выводу что в действиях Заказчика имеется нарушение требований п. 1 ч. 2 ст. 42 Закона о закупках. Доказательств иного в материалы жалобы не представлено.

Относительно первого довода Заявителя Комиссия отмечает следующее.

Согласно п. 1.6 проекта контракта плата за проезд пассажиров и провоз багажа по маршрутам, предусмотренных приложением N 1 к Контракту, поступает в распоряжение Подрядчика.

В соответствии с п. 2.1. Технического задания сроком начала выполнения работ является 01.01.2024 г.

Как указывали в пояснениях представители Заказчика работы, связанные с осуществлением регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом по регулируемым тарифам с 2017 года по настоящее время выполняет Заявитель. Тарифы на 2024 год будут рассмотрены Думой Осинского городского округа 25.12.2023 г.

Следовательно, положение п. 1.6 проекта контракта регламентирует порядок исполнения контракта и не препятствует возможности подачи заявки на участие в закупке. Довод признан необоснованным.

Относительно третьего довода жалобы Комиссия отмечает, что в соответствии с ч. 3 ст. 99 Закона о закупках, федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление контроля в сфере закупок осуществляется контроль в сфере закупок за исключением контроля, предусмотренного ч. 5, 8 и 10 ст. 99 Закона о закупках.

Согласно п. 3 ч. 8 ст. 99 Закона о закупках органы внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля осуществляют контроль (за исключением контроля, предусмотренного ч. 10 настоящей статьи) в отношении определения и обоснования начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), начальной цены единицы товара, работы, услуги, начальной суммы цен единиц товара, работы, услуги.

В силу п. 2 ч. 9 ст. 99 Закона о закупках контроль в сфере закупок в соответствии с ч. 8 ст. 99 Закона о закупках осуществляется в соответствии с порядком, предусмотренным бюджетным законодательством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами, регулирующими бюджетные правоотношения, в целях установления законности составления и исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в отношении расходов, связанных с осуществлением закупок, достоверности учета таких расходов и отчетности в соответствии с настоящим Федеральным законом, Бюджетным кодексом Российской Федерации и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Российской Федерации органом государственного финансового контроля, являющимся органом (должностными лицами) исполнительной власти субъекта Российской Федерации, в отношении закупок для обеспечения нужд субъекта Российской Федерации.

Исходя из совокупности изложенного, у Комиссии отсутствуют полномочия для рассмотрения доводов жалобы относительно формирования начальной (максимальной) цены контракта.

При этом, в приложении к извещению приложены соответствующие расчеты формирования начальной (максимальной) цены контракта. Указанная информация доступна для ознакомления потенциальными участниками закупки.

На основании статей 99, 106 Федерального закона "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" Комиссия,

РЕШИЛА:

1. Признать жалобу ООО "ТК "Виктория"" на действия Управления развития инфраструктуры администрации Осинского городского округа, ГКУ ПК "Центр организации закупок" при проведении электронного аукциона на выполнение работ, связанных с осуществлением регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом по регулируемым тарифам (изв. N 0356500001423006359) обоснованной в части второго довода жалобы.

2. Признать жалобу ООО "ТК "Виктория"" на действия Управления развития инфраструктуры администрации Осинского городского округа, ГКУ ПК "Центр организации закупок" при проведении электронного аукциона на выполнение работ, связанных с осуществлением регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом по регулируемым тарифам (изв. N 0356500001423006359) в части третьего довода жалобы не подлежащей рассмотрению.

3. Признать в действиях Заказчика, Уполномоченного учреждения нарушения п. 1 ч. 2 ст. 42 Закона о закупках, выявленные в ходе рассмотрения жалобы.

4. В целях устранения нарушений Заказчику, Уполномоченному учреждению, Аукционной комиссии, Оператору электронной площадки выдать предписание.

5. Передать материалы настоящей жалобы должностному лицу Пермского УФАС России для принятия решения о привлечении должностных лиц Заказчика, Уполномоченного учреждения к административной ответственности за допущенное нарушение Закона о закупках.

Настоящее решение может быть обжаловано в судебном порядке в течение трех месяцев со дня его принятия.