Решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Ленинградской области от 24 июня 2024 г. N 047/10/104-1770/2024

Комиссия Ленинградского УФАС России по контролю в сфере закупок (далее - Комиссия, Комиссия Ленинградского УФАС) в составе:

в присутствии представителей (посредством системы видеоконференцсвязи в соответствии с письмом ФАС России от 29 мая 2020 г. N МЕ/45732/20 "О рассмотрении жалоб, проведении внеплановых проверок, рассмотрении обращений о включении сведений в отношении участников закупок, поставщиков (подрядчиков, исполнителей) в реестр недобросовестных поставщиков"):

от АМО "Подпорожский муниципальный район Ленинградской области" (далее - Заказчик):

от ООО "Меромакс" (далее - Участник, Общество, Исполнитель, Подрядчик):

рассмотрев направленные Заказчиком во исполнение требований статьи 104 Федерального закона от 05.04.2014 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон о контрактной системе, Закон N44-ФЗ) обращения о включении сведений об Участнике в реестр недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей) (далее - реестр недобросовестных поставщиков, РНП),

УСТАНОВИЛА:

В Ленинградское УФАС России поступила информация, изложенная в обращении Заказчика, о включении сведений об Участнике в реестр недобросовестных поставщиков в связи с принятием решения об одностороннем отказе от исполнения контракта (вх. N 7588/24 от 18.06.2024).

Из представленных в Ленинградское УФАС документов следует, что между Заказчиком и Участником заключен контракт от 18.03.2024 N 01453000238240000050001 (далее - Контракт) на выполнение работ по комплексному благоустройству общественной территории набережная реки Свирь (2 этап), г. Подпорожье Ленинградской области (далее - работы).

Из направленного обращения следует, что 07.06.2024 Заказчиком принято решение об одностороннем отказе от исполнения Контракта.

Комиссия Ленинградского УФАС в рассматриваемом случае считает необходимым выяснить и оценить все фактические обстоятельства дел в их совокупности и взаимосвязи.

Согласно части 1 статьи 104 Закона N 44-ФЗ ведение реестра недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей) осуществляется федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление контроля в сфере закупок.

В реестр недобросовестных поставщиков включается информация об участниках закупок, уклонившихся от заключения контрактов, а также о поставщиках (подрядчиках, исполнителях), не исполнивших или ненадлежащим образом исполнивших обязательства, предусмотренные контрактами (часть 2 статьи 104 Закона N 44-ФЗ).

Согласно части 4 статьи 104 Закона N 44-ФЗ Заказчик либо уполномоченный орган или уполномоченное учреждение, наделенные полномочиями в соответствии со статьей 26 настоящего Федерального закона, направляет в федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление контроля в сфере закупок, обращение о включении информации об участнике закупки или о поставщике (подрядчике, исполнителе) в реестр недобросовестных поставщиков в срок, предусмотренный подпунктом "б" пункта 2 части 6 статьи 51, подпунктом "в" пункта 4 части 14 статьи 73, частями 16 и 22.2 статьи 95 настоящего Федерального закона, или не позднее двух рабочих дней, следующих за днем поступления заказчику решения суда о расторжении контракта в связи с существенным нарушением поставщиком (подрядчиком, исполнителем) условий контракта.

В соответствии с частью 7 статьи 104 Закона N 44-ФЗ в течение пяти рабочих дней с даты поступления обращения, указанного в части 4 настоящей статьи, федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление контроля в сфере закупок, осуществляет проверку содержащихся в таком обращении фактов, свидетельствующих об уклонении участника закупки от заключения контракта либо о расторжении контракта по решению суда или об одностороннем отказе заказчика от исполнения контракта в связи с существенными нарушениями поставщиком (подрядчиком, исполнителем) условий контракта. По результатам такой проверки принимается решение о включении в реестр недобросовестных поставщиков соответствующей информации или решение об отказе в ее включении в реестр недобросовестных поставщиков. В случае принятия решения о включении в реестр недобросовестных поставщиков информации о лицах, указанных в части 2 настоящей статьи, такая информация включается в этот реестр не позднее трех рабочих дней с даты принятия данного решения.

Заказчик вправе принять решение об одностороннем отказе от исполнения контракта по основаниям, предусмотренным Гражданским кодексом Российской Федерации для одностороннего отказа от исполнения отдельных видов обязательств, при условии, если это было предусмотрено контрактом (часть 9 статьи 95 Закона о контрактной системе).

В рассматриваемом Контрактом установлено, что стороны имеют право в одностороннем порядке отказаться от исполнения Контракта.

Из существа одностороннего отказа Заказчика следует, что обязательства по Контракту не исполнялись Обществом в надлежащем виде, что позволило сделать вывод о том, что к установленному сроку результат не будет достигнут.

Комиссия Ленинградского УФАС учитывает данную позицию сторон и отмечает, что основания включения в реестр недобросовестных поставщиков не могут ограничиваться только формальной констатацией ненадлежащего исполнения хозяйствующим субъектом тех или иных обязательств, нормативных требований без выяснения и оценки всех фактических обстоятельств дела в совокупности и взаимосвязи.

Согласно п. 1.2. Контракта Подрядчик обязуется своими силами с использованием своего инвентаря и автотранспорта выполнить и передать Муниципальному заказчику работы по комплексному благоустройству общественной территории набережная реки Свирь (2 этап), г. Подпорожье Ленинградской области в соответствии с описанием объекта закупки (Приложение N1), планом-графиком производства работ (Приложение N2), локальной сметой (Приложение N3), являющимися неотъемлемой частью Контракта, а Муниципальный заказчик обязуется оплатить работы в соответствии с Контрактом.

Согласно п. 3.1. Контракта срок выполнения работ: с момента заключения Контракта до 01.09.2024 г. В случае если подрядчик не приступает в течение четырнадцати дней к исполнению Контракта, а также в случае отставания от плана - графика производства работ более чем на 2 недели Заказчик вправе расторгнуть контракт в одностороннем порядке.

Согласно п. 10.1.Контракт вступает в силу с момента его подписания Сторонами и действует до 01 октября 2024 г., а в части взаиморасчетов до полного исполнения Сторонами своих обязательств по Контракту.

К Контракту прилагаются:

1. Описание объекта закупки.

2. План-график производства работ.

3. Локальная смета.

Комиссией установлено и сторонами не оспаривается, что Участник вышел на объекты и начал исполнят обязательства, вместе с тем в ходе исполнения Контракта между сторонами возник существенный гражданско-правовой спор, который привел к одностороннему отказу Заказчика.

Комиссия при этом отмечает, что не разрешает гражданско-правовой спор, однако считает необходимым указать позиции стороны в настоящем решении, при этом изложение доводов не сводится к поддержке Заказчика или Участника, поскольку это не входит в компетенцию антимонопольного органа.

Из позиции Заказчика следует:

- Обществом нарушен срок установки видеонаблюдения и паспорта объекта;

- Общество выполняло работы по Контракту не в соответствии с графиком выполнения работ, что зафиксировано в соответствующих Актах.

На основании вышеизложенного Заказчик считает, что правомерно действовал при принятии решения об одностороннем отказе от исполнения Контракта, поскольку выполнить все работы до 01.09.2024 невозможно.

По вопросу соразмерности меры в виде включения в РНП, Заказчик оставил его на усмотрение антимонопольного органа.

Из позиции Участника:

- приступив к исполнению Контракта, Подрядчиком обнаружено отсутствие проектной документации, которая должна быть;

- при исполнении своих обязательств с момента подписания Контракта, Обществом установлено, что Заказчик в определенных частях хотел, чтобы работы выполнялись с отступлениями от сметы, являющейся приложением в Контракту, в результате чего каждая позиция и материал начал согласовываться к Заказчиком (в материалы дела приобщены письма такой переписки);

- намерений уклониться от своих обязательств не имелось, в той части где это было возможно, обязательства исполнялись, в ходе исполнения Контракта по видеонаблюдению Заказчик самостоятельно пожелал установку 1 видеокамеры, паспорт объекта установлен, при появлении трудностей письма направлялись Заказчику;

- на объекте также присутствовало третье лицо, которое осуществляло работы по рытью траншей, о чем Общество не было уведомлено и что препятствовало исполнению Контракта;

- Участник просит обратить внимание, что в Общество специализируется на данном виде работ, от обязательств не отказывалось, считает меру в виде включения сведений о нем в РНП неприменимой, с учетом фактических обстоятельств дел и считает, что способно было завершить работы до 01.09.2024.

В соответствии с частью 12.1 статьи 95 Закона о контрактной системе в случае принятия заказчиком предусмотренного частью 9 настоящей статьи решения об одностороннем отказе от исполнения контракта, заключенного по результатам проведения электронных процедур, закрытых электронных процедур:

1) заказчик с использованием единой информационной системы формирует решение об одностороннем отказе от исполнения контракта, подписывает его усиленной электронной подписью лица, имеющего право действовать от имени заказчика, и размещает такое решение в единой информационной системе. В случаях, предусмотренных частью 5 статьи 103 настоящего Федерального закона, такое решение не размещается на официальном сайте;

2) решение об одностороннем отказе от исполнения контракта не позднее одного часа с момента его размещения в единой информационной системе в соответствии с пунктом 1 настоящей части автоматически с использованием единой информационной системы направляется поставщику (подрядчику, исполнителю). Датой поступления поставщику (подрядчику, исполнителю) решения об одностороннем отказе от исполнения контракта считается дата размещения в соответствии с настоящим пунктом такого решения в единой информационной системе в соответствии с часовой зоной, в которой расположен поставщик (подрядчик, исполнитель);

3) поступление решения об одностороннем отказе от исполнения контракта в соответствии с пунктом 2 настоящей части считается надлежащим уведомлением поставщика (подрядчика, исполнителя) об одностороннем отказе от исполнения контракта.

В силу части 13 статьи 95 Закона N 44-ФЗ решение заказчика об одностороннем отказе от исполнения контракта вступает в силу и контракт считается расторгнутым через десять дней с даты надлежащего уведомления заказчиком поставщика (подрядчика, исполнителя) об одностороннем отказе от исполнения контракта.

В соответствии с частью 14 статьи 95 Закона N 44-ФЗ заказчик обязан отменить не вступившее в силу решение об одностороннем отказе от исполнения контракта, если в течение десятидневного срока с даты надлежащего уведомления поставщика (подрядчика, исполнителя) о принятом решении об одностороннем отказе от исполнения контракта устранено нарушение условий контракта, послужившее основанием для принятия указанного решения, а также заказчику компенсированы затраты на проведение экспертизы в соответствии с частью 10 настоящей статьи.

Комиссия Ленинградского УФАС установила, что Участник уведомлен о принятом решении об одностороннем отказе от исполнения Контракта, согласно данным ЕИС, также направлял Заказчику возражения.

Согласно части 10 статьи 104 Закона о контрактной системе Правительством Российской Федерации устанавливается порядок ведения реестра недобросовестных поставщиков. Постановлением Правительства РФ от 30.06.2021 N 1078 утверждены Правила ведения реестра недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей) (далее - Правила).

Правилами установлено, что уполномоченный орган по результатам рассмотрения обращения и проведения проверок, указанных в подпункте "а" настоящего пункта, принимает решение о включении информации об участнике закупки, о поставщике (подрядчике, исполнителе) в реестр либо в случаях, предусмотренных пунктами 14 и 15 настоящих Правил, об отказе во включении участника закупки, поставщика (подрядчика, исполнителя) в реестр, а также выдает (при необходимости) предписание, предусмотренное пунктом 2 части 22 статьи 99 Федерального закона (пп б п. 13 Правил).

Исходя из представленных доказательств, документов и пояснений сторон, Комиссия УФАС по Ленинградской области пришла к следующим выводам:

Комиссия считает необходимым особо отменить отметить, что материалами дела подтверждается, что между Заказчиком и Участником существует значительный гражданско-правовой спор по Контракту.

Комиссия, озвучивала во время заседания, а также в решении дополнительно подчеркивает Заказчику и Участнику (а также суду, в случае приобщения данного решения в материалы судебного дела), что она не рассматривала данный гражданско-правовой спор между сторонами, так как не может дать по нему свою оценку, ввиду того, что это не входит в сферу ее компетенции.

В настоящем решении, предмет оценки вытекает исключительно из механизма полномочий антимонопольного органа, закрепленного в соответствующих нормативных правовых актах, а именно, к выявлению намеренности в действиях (бездействии) Участника какого-либо уклонения от исполнения обязательств по Контракту, которые подтвердят его недобросовестное поведение и позволят выявить признаки, позволяющие включить сведения о таком исполнителе в РНП.

То есть, Комиссия по обращениям Заказчика рассматривала лишь применение такой меры публичной ответственности как включение сведений об Обществе в реестр недобросовестных поставщиков на 2 года с учетом всех обстоятельств и фактов в рамках полномочий Комиссии Ленинградского УФАС в соответствии с Законом о контрактной системе и Правилами ведения реестра недобросовестных поставщиков, а не разрешала гражданско-правовые споры.

На вышеуказанные моменты Комиссия обращает внимание сторон в связи с тем, что Верховный Суд РФ в Определении по делу N А32-47028/2018 от 12.03.2020 перечислил обязанности антимонопольного органа и подчеркнул, что сам по себе отказ заказчика от исполнения контракта не имеет как такового значения для включения сведений в реестр недобросовестных поставщиков, а выступает поводом для передачи сведений от заказчиков к контролирующему органу.

Под влиянием судебной власти сформировался подход, согласно которому антимонопольный орган обязан установить вину лица в форме умысла, определить степень его заботливости и осмотрительности, выявить наличие или отсутствие нацеленности и заинтересованности в действиях (бездействии), направленных на исполнение его обязательств.

Таким образом, антимонопольный орган полноценно исследует и анализирует действия (бездействие) участника контрактной системы в связи с развитием института РНП, основанном на эволюции судебной интерпретации положений Закона о контрактной системе, а не поверхностном анализе текста одностороннего отказа Заказчика.

Комиссия принимает во внимание факт возникновения противоречий между сторонами Контракта, которые могли оказать влияние на возможность исполнения обязательств, так как оба контрагента должны учитывать права и законные интересы друг друга, а также действовать в соответствии с ожиданиями обычного поведения участника гражданского оборота.

Из всего вышеизложенного, Комиссия Ленинградского УФАС, согласно правовой позиции ФАС России и Верховного суда Российской Федерации, не может руководствоваться лишь формальным несоблюдением промежуточных сроков без учета всех фактов, которые свидетельствуют о том, что Участник стремился выполнить обязательства в рамках исполнения Контрактов.

В ходе полного и совокупного анализа всех документов в материалах дела Комиссия находит подтверждение доказательств того, что Участник исполнял обязательства по Контрактам.

Комиссия находит подтверждения и доказательства несоразмерности меры в том, что Участник приступил к обязательствам и делал их, в ходе исполнения Контракта сам Заказчик подтвердил необходимость внесения изменений в документацию, что подтверждается многочисленными письмами, о сложностях Участник направлял письма Заказчику, стремился разрешить с Заказчиком возникшую ситуацию, вместе с тем при возникновении неразрешимых вопросов, просил содействия Заказчика, что в совокупности не может доказывать намеренное неисполнение обязательств, даже если действительно принять во внимание позицию Заказчика, что имелись нарушения со стороны Исполнителя.

Таким образом, Комиссия руководствуется тем, что в ходе исполнения Контракта действительно могли возникнуть обстоятельства, разрешение которого возможно лишь при взаимодействии сторон, Комиссия не считает объективным и целесообразным задействовать механизм включения в РНП по отношению к Обществу.

Комиссия при этом подчеркивает сторонам, что не занимает, чью-либо позицию по гражданско-правовому спору, то есть не говорит о том, что и как было выполнено или настолько замечания Заказчика являются обоснованными/необоснованными, поскольку инструментарием такой оценки/проверки и компетенцией антимонопольный орган не облает.

Комиссия лишь усматривает в хронологии событий последовательность действий Общества, желание выполнить обязательства и взаимодействовать с Заказчиком, что для Комиссии является доказательством его стремления исполнить возложенные на себя обязательства, что не может трактоваться как исключительно недобросовестное поведение Общества, с учетом того, что конечный срок в Контракте 01.09.2024 на дату рассмотрения настоящего дела не истек.

То есть, анализ дел в своей совокупности не позволяет Комиссии усмотреть прямого умысла в действиях Участника сорвать обязательства перед Заказчиком.

Комиссия руководствуется статьями 95, 104 Закона о контрактной системе, а также Правилами ведения реестра недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей), утвержденными Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2021 N 1078, при этом, анализ вышеприведенных положений законодательства свидетельствует о том, что включение сведений о лице в реестр недобросовестных поставщиков по существу является санкцией за недобросовестное поведение данного лица.

Реестр недобросовестных поставщиков служит инструментом, обеспечивающим реализацию целей регулирования соответствующих отношений по добросовестной конкуренции и предотвращению злоупотреблений в сфере размещения заказов, и соответственно является механизмом защиты государственных и муниципальных заказчиков о недобросовестных действий поставщиков (исполнителей, подрядчиков).

Также включение хозяйствующего субъекта в реестр недобросовестных поставщиков представляет собой один из видов юридической ответственности, поскольку такое включение является санкцией за недобросовестное поведение поставщика в регулируемой сфере правоотношений и влечет за собой негативные последствия в виде лишения возможности хозяйствующего субъекта в течение двух лет участвовать в государственных (муниципальных) торгах.

Следовательно, включение лица в реестр недобросовестных поставщиков невозможно без установления его вины, выражающейся в сознательном неисполнении обязанностей по контракту. Основанием для включения в реестр недобросовестных поставщиков является только такое уклонение лица от неисполнения обязанностей по контракту, которое предполагает его недобросовестное поведение, совершение им умышленных действий (бездействия) в противоречие требованиям Закона о контрактной системе.

Термин недобросовестное поведение предполагает не только формальное нарушение требований законодательства, но и отсутствие реального намерения исполнить контракт, в связи с чем, для включения в реестр недобросовестных поставщиков по данному основанию, помимо факта нарушения, необходимо установить направленность действий (бездействия) и подтвердить недобросовестный характер поведения Участника.

При этом, по смыслу статьи 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации введение ответственности за правонарушение и установление конкретной санкции, ограничивающей конституционное право, исходя из общих принципов права, должно отвечать требованиям справедливости, быть соразмерным конституционно закрепляемым целям и охраняемым законным интересам, а также характеру совершенного деяния.

Из вышеуказанного Комиссия считает возможным подчеркнуть, что рассматривая возможность применения дополнительной санкции, исходя из позиции Заказчика и Общества, Комиссия считает, что:

- в случае ненадлежащего исполнения условий Контракта со стороны Общество (если оно имело место быть) законодательством и положениями Контракта предусмотрено применение к Участнику гражданско-правовых санкций в виде взыскания штрафов, пени, убытков, что может является в данном случае достаточной мерой по сравнению с санкцией в виде включения сведений в РНП, которая явно несоразмерна всем действиям, которые осуществлял Участник;

- в случае, если обязательства исполнены Обществом надлежащим образом, то должны быть приняты и оплачены Заказчиком.

Резюмируя все вышеуказанное и рассматривая вопрос соразмерности действий (бездействия) Участника, Комиссия Ленинградского УФАС приходит к выводу, что включение Участника в реестр недобросовестных поставщиков не может рассматриваться в качестве необходимой меры ответственности, поскольку не обеспечивает реализацию целей как ведения реестра, так и Закона о контрактной системе, а также является несоразмерным характеру осуществленных действий (бездействия) Участника.

Таким образом, Комиссия при изучении материалов дела не находит безусловных действий (бездействия) Участника при исполнении обязательств по Контракту, которые соразмерны включению сведений о нем в РНП.

При таких обстоятельствах, Комиссия Ленинградского УФАС руководствуясь статьей 104 Закона о контрактной системе

РЕШИЛА:

сведения об ООО "Меромакс" в реестр недобросовестных поставщиков не включать.

Настоящее решение может быть обжаловано заинтересованным лицом в судебном порядке в установленные законом сроки.