Постановление Конституционного суда Республики Саха (Якутия) от 18 апреля 2017 г. N 1-П "По делу о толковании статьи 60 Конституции (Основного закона) Республики Саха (Якутия)"

Конституционный суд Республики Саха (Якутия) в составе Председателя А.Н. Ким-Кимэн, судей Ю.Н. Бацева, Е.М. Винокурова, Г.Г. Кононова, И.И. Николаева, с участием заявителя - народного депутата Республики Саха (Якутия) М.С. Филипповой, представителя Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) - начальника государственно-правового управления аппарата Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) С.Н. Федуловой, представителя Главы Республики Саха (Якутия) и Правительства Республики Саха (Якутия) - заместителя руководителя департамента по государственно-правовым вопросам Администрации Главы Республики Саха (Якутия) и Правительства Республики Саха (Якутия) О.И. Захаровой, представителя Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Республике Саха (Якутия) - и.о. начальника отдела по вопросам нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации М.И. Эверстова рассмотрел в открытом заседании дело о толковании статьи 60 Конституции (Основного закона) Республики Саха (Якутия).

Поводом к рассмотрению дела явился запрос народного депутата Республики Саха (Якутия) Марфы Семеновны Филипповой. Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в понимании статьи 60 Конституции (Основного закона) Республики Саха (Якутия).

Заслушав сообщение судьи-докладчика И.И. Николаева, объяснения заявителя, выступления приглашенных на заседание представителей государственных органов, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный суд Республики Саха (Якутия) установил:

1. Народный депутат Республики Саха (Якутия) М.С. Филиппова обратилась в Конституционный суд Республики Саха (Якутия) с запросом о толковании статьи 60 Конституции (Основного закона) Республики Саха (Якутия). По мнению заявителя, в конституционно-правовом регулировании отношений, связанных с реализацией статуса народного депутата Республики Саха (Якутия), существует неопределенность в понимании и применении статьи 60 Конституции (Основного закона) Республики Саха (Якутия) в части регулирования порядка досрочного прекращения полномочий народного депутата Республики Саха (Якутия) решением Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия).

В соответствии со статьей 60 Конституции (Основного закона) Республики Саха (Якутия) статус народного депутата Республики Саха (Якутия) определяется законом. В законодательстве республики, принятом во исполнение положения статьи 60 Конституции (Основного закона) Республики Саха (Якутия), статус народного депутата Республики Саха (Якутия) определяется Законом Республики Саха (Якутия) от 22 апреля 1994 года З N 7-I "О статусе народного депутата Республики Саха (Якутия)", который устанавливает права, обязанности и ответственность народного депутата Республики Саха (Якутия), закрепляет основания и порядок досрочного прекращения полномочий народного депутата Республики Саха (Якутия).

Заявитель полагает, что часть 2 статьи 3 Закона Республики Саха (Якутия) от 22 апреля 1994 года З N 7-I "О статусе народного депутата Республики Саха (Якутия)" закрепляет дискреционное правомочие Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия), предоставляющее возможность действовать по собственному усмотрению при принятии им альтернативных вариантов решения вопроса о досрочном прекращении полномочий народного депутата Республики Саха (Якутия), что, по мнению заявителя, не соответствует пункту 5.2. статьи 12 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", устанавливающему императивные правила досрочного прекращения депутатской деятельности, предусматривающие обязанность законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации принять решение о досрочном прекращении депутатских полномочий не позднее чем через 30 дней со дня появления основания для досрочного прекращения депутатских полномочий, а если это основание появилось в период между сессиями законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации - не позднее чем через три месяца со дня появления этого основания.

Конституционный суд Республики Саха (Якутия), руководствуясь нормами Конституционного закона Республики Саха (Якутия) "О Конституционном суде Республики Саха (Якутия) и конституционном судопроизводстве", принимает решение только по предмету, указанному в обращении, и лишь в отношении той части акта, толкование которой просит заявитель, не будучи при этом связанным основаниями и доводами, изложенными в обращении.

Подлежащее толкованию положение закреплено в статье 60 Конституции (Основного закона) Республики Саха (Якутия) в целях обеспечения в законодательстве Республики Саха (Якутия) полноты статуса народного депутата как полномочного представителя народа в высшем законодательном, представительном и контрольном органе государственной власти Республики Саха (Якутия). Регулирование статуса народного депутата Республики Саха (Якутия) как совокупность его прав, обязанностей, гарантий и ответственности осуществляется комплексно нормами законодательства Российской Федерации и Республики Саха (Якутия).

Конституционно-правовой смысл статьи 60 Конституции (Основного закона) Республики Саха (Якутия) может и должен быть определен во взаимосвязи с другими положениями действующего законодательства Республики Саха (Якутия), закрепляющими статус народного депутата Республики Саха (Якутия), и в соответствии с федеральными законами, регулирующими статус депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Таким образом, предметом рассмотрения по настоящему делу является статья 60 Конституции (Основного закона) Республики Саха (Якутия), действующая во взаимосвязи с частью 2 статьи 3 Закона Республики Саха (Якутия) от 22 апреля 1994 года З N 7-I "О статусе народного депутата Республики Саха (Якутия)" и с учетом положений пункта 5.2. статьи 12 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

2. В Российской Федерации, как в федеративном правовом государстве, Конституция Российской Федерации и федеральные законы имеют верховенство на всей ее территории, и федеративное устройство Российской Федерации основано на единстве системы государственной власти и разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации (часть 1 статьи 1, часть 2 статьи 4 и часть 3 статьи 5 Конституции Российской Федерации).

В соответствии с частью 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Согласно части 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частью 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации.

В соответствии с пунктом "н" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находится установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления. Положение части 1 статьи 77 Конституции Российской Федерации определяет, что система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом.

Таким федеральным законом является Федеральный закон от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", в статье 12 которого приводится перечень ограничений и оснований, не совместимых с осуществлением депутатской деятельности и влекущих за собой досрочное прекращение депутатских полномочий в безусловном порядке.

Порядок прекращения полномочий народного депутата по основаниям несоблюдения ограничений, запретов, либо неисполнения обязанностей, связанных с депутатской деятельностью, предусмотрен пунктом 5.2. статьи 12 настоящего Федерального закона, а именно: решение законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации о досрочном прекращении депутатских полномочий принимается не позднее чем через 30 дней со дня появления основания для досрочного прекращения депутатских полномочий, а если это основание появилось в период между сессиями законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации - не позднее чем через три месяца со дня появления этого основания.

Таким образом, федеральными законоположениями предусмотрен порядок принятия законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации решения о досрочном прекращении депутатских полномочий.

3. Согласно преамбуле Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" система законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и настоящим Федеральным законом, и образование, формирование, деятельность законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, их полномочия и ответственность, порядок взаимодействия между собой и с федеральными органами государственной власти основываются на Конституции Российской Федерации и регулируются федеральными конституционными законами, настоящим Федеральным законом, иными федеральными законами, конституциями (уставами), законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации деятельность органов государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляется в соответствии с принципами верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов на всей территории Российской Федерации и единства системы государственной власти (пункт 1 статьи 1 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации").

Следовательно, поскольку деятельность законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации регулируется конституцией (уставом), законами и иными нормативными актами соответствующего субъекта Российской Федерации, порядок принятия решения о досрочном прекращении полномочий народного депутата Республики Саха (Якутия) регулируется Конституцией (Основным законом) Республики Саха (Якутия), Конституционным законом Республики Саха (Якутия) от 10 июля 2002 года 35-З N 401-II "О Государственном Собрании (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия)", Законом Республики Саха (Якутия) от 22 апреля 1994 года З N 7-I "О статусе народного депутата Республики Саха (Якутия)", Регламентом Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) от 17 апреля 2008 года ГС N 17-IV.

Согласно части 3 статьи 3 Закона Республики Саха (Якутия) от 22 апреля 1994 года З N 7-I "О статусе народного депутата Республики Саха (Якутия)" основаниями досрочного прекращения полномочий народного депутата являются: 1) письменное заявление народного депутата о сложении своих полномочий; 2) избрание или поступление народного депутата на должность, замещение которой несовместимо с исполнением полномочий народного депутата; 3) вступление в законную силу обвинительного приговора суда в отношении народного депутата; 4) признание народного депутата безвестно отсутствующим либо объявление его умершим на основании решения суда, вступившего в законную силу; 5) утрата народным депутатом гражданства Российской Федерации, приобретение им гражданства иностранного государства либо получение им вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства; 6) вступление в законную силу решения суда об ограничении дееспособности народного депутата либо о признании его недееспособным; 7) смерть народного депутата; 8) иные основания, предусмотренные федеральным законодательством.

В соответствии с частью 2 статьи 3 Закона Республики Саха (Якутия) от 22 апреля 1994 года З N 7-I "О статусе народного депутата Республики Саха (Якутия)" по указанным основаниям полномочия народного депутата могут быть досрочно прекращены решением Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия). Следовательно, Государственное Собрание (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) правомочно решать вопрос о досрочном прекращении полномочий народного депутата Республики Саха (Якутия) по своему усмотрению в рамках его компетенции.

В настоящее время часть 2 статьи 3 Закона Республики Саха (Якутия) от 22 апреля 1994 года З N 7-I "О статусе народного депутата Республики Саха (Якутия)" компетентными органами не обжалована в судебном порядке, не отменена и является действующей.

Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении от 4 апреля 2002 года N 8-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в связи с запросами Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) и Государственного Совета - Хасэ Республики Адыгея указал, что конституционный принцип федерализма и вытекающих из него взаимных прав и обязанностей федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации обусловливает необходимость их согласованной деятельности по обеспечению соответствия нормативных актов субъектов Российской Федерации федеральной Конституции и федеральным законам, а также, то, что отдельные положения нормативных актов, в том числе конституций республик, уставов, законов и иных нормативных актов субъектов Российской Федерации утрачивают силу после проверки по запросам соответствующих органов Российской Федерации, и ее субъектов и признания неконституционными этих отдельных положений. Согласно настоящему Постановлению Конституционного Суда Российской Федерации соответствующими судами должно быть установлено, что конституция, устав, закон или иной нормативный правовой акт содержат положения, противоречащие Конституции Российской Федерации и федеральным законам, а законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации в течение установленного срока не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению судебного решения, в том числе не отменил нормативный акт, признанный судом противоречащим федеральному закону и недействующим.

Согласно пункту 1 статьи 3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения, в случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.

"Противоречие", по Большому энциклопедическому словарю, - "наличие (в рассуждении, тексте, теории) двух высказываний, из которых одно - отрицание другого". Закон Республики Саха (Якутия) от 22 апреля 1994 года З N 7-I "О статусе народного депутата Республики Саха (Якутия)" в части регулирования оснований и порядка досрочного прекращения полномочий народного депутата Республики Саха (Якутия) не противоречит Федеральному закону от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". Однако Законом Республики Саха (Якутия) от 22 апреля 1994 года З N 7-I "О статусе народного депутата Республики Саха (Якутия)" и Регламентом Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) от 17 апреля 2008 года ГС N 17-IV не предусмотрена конкретная процедура досрочного прекращения полномочий народного депутата Республики Саха (Якутия) решением Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия).

4. Правовое регулирование отношений, связанных с обеспечением соблюдения положений о досрочном прекращении статуса народного депутата Республики Саха (Якутия), установленного Законом Республики Саха (Якутия) от 22 апреля 1994 года З N 7-I "О статусе народного депутата Республики Саха (Якутия)", должно осуществляться законодателем в контексте и других законоположений, относящихся к статусу парламента и статусу депутата, включая депутатскую неприкосновенность и к их судебной защите.

Определяющие в порядке конкретизации предписаний статьи 60 Конституции (Основного закона) Республики Саха (Якутия) условия осуществления народным депутатом Республики Саха (Якутия) своих полномочий (часть 2 статьи 3 Закона Республики Саха (Якутия) от 22 апреля 1994 года З N 7-I "О статусе народного депутата Республики Саха (Якутия)") устанавливают для парламентариев ряд запретов, которые во многом аналогичны предусмотренным для лиц, замещающих государственные должности, муниципальные должности, должности государственной и муниципальной службы, то есть связаны с особым публичным статусом указанных лиц и направлены на создание условий, не допускающих возможные злоупотребления с их стороны при осуществлении публичной власти.

Претерпевание указанных негативных последствий, как не связанное по своей природе с уголовным, административным или гражданско-правовым деликтом либо дисциплинарным проступком, не является мерой уголовной, административной или гражданско-правовой ответственности, не относится оно и к мерам дисциплинарной ответственности. Подобное претерпевание выступает в качестве специальной меры конституционно-правовой ответственности: полномочия народного депутата Республики Саха (Якутия) прекращаются досрочно, и он утрачивает свой статус вследствие нарушения запретов и несоблюдения требований, установленных законодательством Республики Саха (Якутия), принятым в развитие положений Конституции (Основного закона) Республики Саха (Якутия), которая имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Республики Саха (Якутия).

Как неоднократно отмечал Конституционный Суд Российской Федерации применительно к различным видам деятельности по отправлению публичных функций, гражданин, добровольно избирая такой род занятий, соглашается с условиями и ограничениями, с которыми связан приобретаемый им правовой статус (определения от 1 декабря 1999 года N 219-О, от 7 декабря 2001 года N 256-О, от 20 октября 2005 года N 378-О, от 5 марта 2009 года N 377-О-О).

5. Статья 60 Конституции (Основного закона) Республики Саха (Якутия) и Закон Республики Саха (Якутия) от 22 апреля 1994 года З N 7-I "О статусе народного депутата Республики Саха (Якутия)" не предусматривают непосредственно процедуры, обеспечивающей порядок досрочного прекращения полномочий народного депутата Республики Саха (Якутия), и не предрешают степень конкретизации их законодательного регулирования, предоставляя законодателю достаточно широкую дискрецию как в установлении порядка досрочного прекращения полномочий народного депутата Республики Саха (Якутия), так и в определении составляющих этот порядок элементов.

В соответствии со статьей 2 Закона Республики Саха (Якутия) от 22 апреля 1994 года З N 7-I "О статусе народного депутата Республики Саха (Якутия)" статус народного депутата определяется Конституцией (Основным законом) Республики Саха (Якутия), федеральным законодательством и законодательством Республики Саха (Якутия).

Статья 12 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" предполагает установление и тщательную проверку фактов, выяснение всей совокупности обстоятельств и оценку собранных доказательств, их достаточности для разрешения вопроса о том, допущено ли депутатом нарушение, влекущее прекращение депутатских полномочий. Указанные факты и обстоятельства должны быть подтверждены, в том числе документально, с соблюдением критериев правовой определенности, объективности и достоверности. При этом заседания комитета (комиссии) и пленарное заседание законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации по вопросу о прекращении полномочий депутата должны проводиться на основе общих принципов демократических правовых процедур, предполагающих обязанность выслушать депутата, дать ему возможность изложить свою позицию по существу рассматриваемого вопроса, привести аргументы и представить доказательства в обоснование своей позиции. Процедура, в рамках которой решается вопрос о том, допустил ли народный депутат действие или бездействие, которые влекут досрочное прекращение депутатских полномочий, должна обеспечивать обоснованность и законность соответствующих решений. В этих целях могут применяться процессуальные нормы внутрипарламентской деятельности, в том числе деятельности комитетов, комиссий, рабочих групп и т.п. При этом народным депутатам Республики Саха (Якутия) должна быть гарантирована возможность на равных основаниях участвовать в пленарном заседании парламента республики, выражать собственное мнение по рассматриваемому вопросу.

Указанный вывод подтверждается постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 27 декабря 2012 года N 34-П по делу по проверке конституционности положений пункта "в" части первой и части пятой статьи 4 Федерального закона "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.

Таким образом, вопрос о досрочном прекращении полномочий народного депутата Республики Саха (Якутия) может быть рассмотрен и на основе норм Регламента Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия), однако действующим Регламентом Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) от 17 апреля 2008 года ГС N 17-IV соответствующая процедура не установлена.

Государственному Собранию (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) следует рассмотреть вопрос о внесении изменений и дополнений в действующие нормативные правовые акты Республики Саха (Якутия), регулирующие порядок досрочного прекращения полномочий народного депутата Республики Саха (Якутия) решением Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия), с учетом норм Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в целях обеспечения своевременного и законного рассмотрения вопроса о досрочном прекращении полномочий народного депутата Республики Саха (Якутия) в разумные сроки и в соответствии с действующим законодательством.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 3, 107-112 Конституционного закона Республики Саха (Якутия) "О Конституционном суде Республики Саха (Якутия) и конституционном судопроизводстве", Конституционный суд Республики Саха (Якутия) постановил:

1. Статус народного депутата Республики Саха (Якутия) в соответствии со статьей 60 Конституции (Основного закона) Республики Саха (Якутия) во взаимосвязи с ее статьями 1, 14, 54, 55, 56, 58, 59, 65, а также положениями законодательства Республики Саха (Якутия) и федерального законодательства означает его правовое положение, предусматривающее совокупность прав, обязанностей, социальных гарантий и ответственности при осуществлении им депутатских полномочий.

2. По смыслу статьи 60 Конституции (Основного закона) Республики Саха (Якутия) вопрос о персональной ответственности народного депутата Республики Саха (Якутия) в связи с возникшими основаниями, предусмотренными действующим законодательством, которые могут повлечь досрочное прекращение полномочий народного депутата Республики Саха (Якутия) решением Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия), должен незамедлительно инициироваться, вноситься на рассмотрение пленарного заседания парламента республики, а решение приниматься в соответствии с установленным процессуальным порядком и соблюдением сроков принятия решения.

3. Государственному Собранию (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) надлежит, руководствуясь положениями Конституции (Основного закона) Республики Саха (Якутия) и основанными на них правовыми позициями Конституционного суда Республики Саха (Якутия), выраженными в настоящем постановлении, внести в действующие нормативные правовые акты изменения, направленные на совершенствование правового регулирования процедуры досрочного прекращения полномочий народного депутата Республики Саха (Якутия).

4. Настоящее постановление окончательно, обжалованию не подлежит, вступает в силу немедленно после его провозглашения, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами, его юридическая сила не может быть преодолена актами органов государственной власти Республики Саха (Якутия).

5. Настоящее постановление подлежит опубликованию в газетах "Якутия", "Саха сирэ", "Ил Тумэн" и на официальном сайте Конституционного суда Республики Саха (Якутия) в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, также в "Вестнике Конституционного суда Республики Саха (Якутия)".

Конституционный суд Республики Саха (Якутия)

г. Якутск, 18 апреля 2017 года

N 1-П