Апелляционное определение Волгоградского областного суда от 22 февраля 2018 г. N 33а-3260/2018

Судебная коллегия по административным делам Волгоградского областного суда в составе:

председательствующего судьи Ждановой С. В.

судей Сергеева С. С., Балашовой И.Б.

при секретаре Редько Е.Н.

с участием прокурора Бецковой И.Б.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению ООО "Гранд-М" к администрации Волгограда о признании недействующим постановления администрации Волгограда от 01.02.2017 N 132 "Об утверждении схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории Волгограда в части невключения нестационарных объектов, принадлежащих обществу, возложении обязанности устранить нарушение прав

по апелляционной жалобе административного истца ООО "Гранд-М" в лице представителя Горожанкина Сергея Александровича

на решение Центрального районного суда г. Волгоград от 21 ноября 2017 года, которым отказано в удовлетворении административных исковых требований ООО "Гранд-М" к администрации Волгограда о признании недействующим постановления администрации Волгограда от 01.02.2017 N 132 "Об утверждении схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории Волгограда в части невключения нестационарных объектов, принадлежащих обществу, возложении обязанности устранить нарушение прав.

Заслушав доклад судьи Волгоградского областного суда Сергеева С. С., судебная коллегия установила:

ООО "Гранд-М" обратилось в суд с административным иском к администрации Волгограда. Заявленные требования мотивированы тем, что на основании договоров аренды общество является арендатором земельных участков на территории Красноармейского района Волгограда, на которых размещены нестационарные торговые объекты.

Так, на земельном участке с кадастровым номером 34:34:080075:49 по адресу: г. Волгоград, пр. Героев Сталинграда, 50Г расположен павильон, место размещения которого ранее предусматривалось схемой размещения нестационарных торговых объектов на территории Волгограда на 2012 - 2016 годы под номером 1.606, на основании договора аренды N 9975 от 11.08.2011; на земельном участке с кадастровым номером 34:34:080074:101 по адресу: г. Волгоград, б-р им. Энгельса, 18Г расположен павильон, место размещения которого ранее предусматривалось схемой размещения нестационарных торговых объектов на территории Волгограда на 2012 - 2016 годы под номером 1.634, на основании договора аренды земельного участка N 9972 от 11.08.2011; на земельном участке с кадастровым номером 34:34:080084:47 по адресу: г. Волгоград, пр. Героев Сталинграда, 33Д расположен павильон, место размещения которого ранее предусматривалось схемой размещения нестационарных торговых объектов на территории Волгограда на 2012 - 2016 годы под номером 1.605, на основании договора аренды N 10511 от 15.05.2012 г.

Постановлением администрации Волгограда от 01.02.2017 N 132 утверждена Схема размещения нестационарных торговых объектов на территории Волгограда на 2017 - 2021 годы, в которой не предусмотрены места размещения вышеуказанных нестационарных объектов.

Считает, что оспариваемый нормативно-правовой акт нарушает права на ведение предпринимательской деятельности и противоречит ч. 6 ст. 10 Федерального закона от 28.12.2009 N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации", так как эксплуатация принадлежащих нестационарных торговых объектов началась до утверждения административным ответчиком новой схемы размещения нестационарных торговых объектов, оснований для пересмотра мест размещения принадлежащих ему нестационарных торговых объектов не имелось.

Административный истец просил признать недействующим, как не соответствующим ч. 6 ст. 10 Федерального закона от 28.12.2009 N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации", постановление администрации Волгограда от 01.02.2017 N 132 "Об утверждении схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории Волгограда на 2017 - 2021 года" в части невключения в Схему размещения нестационарных торговых объектов на территории Волгограда на 2017 - 2021 годы принадлежащих ООО "Гранд-М" нестационарных торговых объектов названных выше павильонов, а также возложить обязанность на администрацию Волгограда принять нормативный правовой акт о включении данных нестационарных торговых объектов в Схему размещения нестационарных торговых объектов на территории Волгограда на 2017 - 2021 годы.

Судом постановлено указанное выше решение.

В апелляционной жалобе представитель административного истца ООО "Гранд-М" Горожанкин С. А. ставит вопрос об отмене судебного акта, принятии по делу нового решения об удовлетворении заявленных требований в полном объеме. Полагает, что административный ответчик не доказал необходимость пересмотра мест размещения принадлежащих административным истцам нестационарных торговых объектов.

Относительно доводов апелляционной жалобы прокурором, участвующим в деле, старшим помощником прокурора прокуратуры г. Волгограда Тапилиным В.А. подано возражение с указанием о законности решения суда.

В судебном заседании представитель административного истца ООО "Гранд-М" Горожанкин С. А. доводы апелляционной жалобы поддержал.

Представитель административного ответчика администрации Волгограда, представители заинтересованных лиц администрации Красноармейского района г. Волгограда, департамента экономического развития администрации Волгограда в судебное заседание не явились, о месте и времени рассмотрения дела извещены надлежащим образом, об уважительности причин неявки не сообщили.

Выслушав представителей сторон, заинтересованных лиц, заключение прокурора, полагавшего решение законным и обоснованным, изучив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционных жалоб, судебная коллегия не находит оснований для отмены постановленного по делу решения.

Отказывая в удовлетворении административного искового заявления, суд первой инстанции исходил из того, что постановление администрации Волгограда от 01.02.2017 N 132 "Об утверждении схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории Волгограда на 2017 - 2021 годы" принято в пределах компетенции названного органа местного самоуправления, с соблюдением установленного порядка, оспариваемое положение не противоречит требованиям нормативных правовых актов, имеющим большую юридическую силу, и прав ООО "Гранд-М" не нарушает.

Выводы суда первой инстанции соответствуют обстоятельствам дела, подтверждаются доказательствами, проверенными и оцененными судом по правилам статьи 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, и согласуются с нормами материального права, регулирующими спорные правоотношения.

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, между администрацией Волгограда и ООО "Гранд-М" заключен договор аренды N 9975 11.08.2011, по условиям которого административному истцу предоставлен в аренду земельный участок с кадастровым номером 34:34:080075:49, площадью 90 кв. м., расположенный по адресу: г. Волгоград, пр. Героев Сталинграда, 50Г, на срок 11 месяцев для размещения временного мобильного некапитального объекта торговли с элементами благоустройства.

С учетом изменений от 05.07.2012 к договору аренды земельного участка от 11.08.2011 г. N 9975, срок аренды земельного участка был продлен до 05.07.2016 г.

11.08.2011 между администрацией Волгограда и ООО "Гранд-М" заключен договор аренды N 9972, по условиям которого административному истцу предоставлен в аренду земельный участок с кадастровым номером 34:34:080074:101, площадью 50 кв. м., расположенный по адресу: г. Волгоград, б-р им. Энгельса, 18Г, на срок 11 месяцев для размещения временного мобильного некапитального объекта торговли с элементами благоустройства.

С учетом изменений от 05.07.2012 к договору аренды земельного участка от 11.08.2011 N 9972, срок аренды земельного участка был продлен до 05.07.2016 г.

15.05.2012 между администрацией Волгограда и ООО "Гранд-М" заключен договор аренды N 10511, по условиям которого административному истцу предоставлен в аренду земельный участок с кадастровым номером 34:34:080084:47, площадью 35 кв. м., расположенный по адресу: г. Волгоград, пр. Героев Сталинграда, 33Д, на срок 5 лет, для размещения временного мобильного некапитального объекта торговли с элементами благоустройства.

Указанные места размещения нестационарных торговых объектов были включены в ранее действовавшую схему размещения нестационарных торговых объектов для реализации товаров, выполнения работ, оказания услуг на территории Волгограда на 2012 - 2016 годы, утвержденную постановлением администрации Волгограда от 01.10.2012 N 2811.

Постановлением администрации Волгограда от 01.02.2017 N 132 утверждена схема размещения нестационарных торговых объектов на территории Волгограда на 2017 - 2021 годы, которой не предусмотрены места для размещения указанных объектов, принадлежащих ООО "Гранд-М".

Указанное постановление опубликовано 02.02.2017 в газете "Городские вести. Царицын - Сталинград - Волгоград" N 11.

Материалами дела подтверждается и не оспаривается лицами, участвующими в деле, что постановление N 132 принято администрацией Волгограда в пределах компетенции и обнародовано с соблюдением установленного порядка.

В этой связи вывод суда первой инстанции об отсутствии нарушений процедуры принятия указанного нормативного правового акта является правомерным.

Оспаривая нормативный правовой акт, административные истцы ссылались на его несоответствие части 6 статьи 10 Федерального закона от 28.12.2009 N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации".

В силу части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", части 6 статьи 10 Федерального закона N 381-ФЗ федеральный законодатель, возлагая на органы местного самоуправления полномочия по созданию условий для обеспечения жителей услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания и наделяя в связи с этим органы местного самоуправления полномочиями по утверждению Схемы размещения нестационарных торговых объектов, в порядке, установленном уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, одновременно устанавливает следующее правило, а именно: утверждение схемы размещения нестационарных торговых объектов, а равно как и внесение в нее изменений, не может служить основанием для пересмотра мест размещения нестационарных торговых объектов, строительство, реконструкция или эксплуатация которых были начаты до утверждения указанной схемы.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, приведенной в определении от 29 января 2015 года N 225-О положение части 6 статьи 10 Федерального закона "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации", предусматривающее, что утверждение (изменение) схемы размещения нестационарных торговых объектов не может служить основанием для пересмотра мест размещения торговых объектов, строительство, реконструкция или эксплуатация которых начаты до утверждения указанной схемы, направлено на обеспечение условий для предоставления населению торговых услуг, стабильности прав хозяйствующих субъектов, осуществляющих торговую деятельность, возможности долгосрочного планирования ими своего бизнеса, на недопущение передела рынка, сокращения или прекращения торгового бизнеса, ухудшения положения субъектов предпринимательской деятельности при изменении органами публичной власти схемы размещения нестационарных торговых объектов, сокращения сферы торговых услуг. При этом реализация законоположения должна основываться на вытекающем из Конституции Российской Федерации требовании согласованного осуществления конституционных ценностей, включая ценности, связанные с гарантированием свободы экономической деятельности и поддержкой конкуренции (статья 8, часть 1), с одной стороны, и признанием и гарантированием самостоятельности местного самоуправления в пределах его полномочий (статья 12) - с другой. В соответствии с этим оспариваемое законоположение не может рассматриваться как исключающее необходимость достижения в каждом конкретном случае при утверждении (изменении) схемы размещения нестационарных торговых объектов баланса интересов местного сообщества в целом и соответствующих хозяйствующих субъектов с учетом особенностей конкретного муниципального образования, а потому органы местного самоуправления не лишены возможности, действуя в пределах своих полномочий, решать вопросы размещения торговых объектов, принимая во внимание их нестационарный характер, в целях создания условий для наилучшего удовлетворения потребностей населения в получении необходимых товаров, работ и услуг по месту жительства и без ущерба для стабильного ведения предпринимательства, с тем чтобы при изменении места ведения бизнеса сам бизнес сохранялся.

Приказом комитета промышленности и торговли Волгоградской области от 04.02.2016 N 14-ОД утвержден Порядок разработки и утверждения схем размещения нестационарных торговых объектов на территории Волгоградской области, который устанавливает процедуру разработки, утверждения и изменения органами местного самоуправления схем размещения нестационарных объектов, осуществляющих торговую деятельность на территории муниципальных образований Волгоградской области, и направлен на формирование единых правил размещения нестационарных торговых объектов на территории Волгоградской области.

На основании п. 2.14 указанного Порядка, основанием для отказа во включении мест размещения нестационарных торговых объектов в схему является:

а) несоответствие размещения нестационарного торгового объекта в таком месте требованиям нормативных правовых актов;

б) несоответствие типа (вида) объекта, предполагаемого к размещению в таком месте, требованиям действующего законодательства;

в) несоответствие вида деятельности (специализации) нестационарного торгового объекта, место размещения которого планируется включить в схему, требованиям действующего законодательства;

г) наличие решения уполномоченного органа государственной власти или органа местного самоуправления в отношении территории, на которой планируется размещение нестационарного торгового объекта:

о резервировании или изъятии земель (земельных участков) для государственных или муниципальных нужд;

о комплексном благоустройстве земельного участка (для киосков, павильонов, торговых галерей).

Из представленного в материалы дела протокола заседания межведомственной комиссии по формированию схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории Волгограда 18 - 19.01.2017 следует, что спорные места размещения нестационарных торговых объектов не включены в Схему по причинам: несоответствия требованиям действующего законодательства и наличия решения уполномоченного органа государственной власти или органа местного самоуправления в отношении территории, на которой планируется размещение нестационарных торговых объектов о комплексном благоустройстве земельного участка.

Из письма комитета экономического развития администрации Волгограда от 27.10.2017 N 1569 следует, что причинами отказа во включении в Схему явились:

- место размещения павильона по адресу: г. Волгоград, пр. Героев Сталинграда, 33Д не соответствует СНиП 2.07.01-89* "Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений" (не соблюдается треугольник видимости);

- место размещения павильона по адресу: г. Волгоград, Героев Сталинграда, 50Г не соответствует "ГОСТ Р 54608-2011. Национальный стандарт Российской Федерации. Услуги торговли. Общие требования к объектам мелкорозничной торговли" (размещение на тепловой сети 2Т 100 мм, водопровод 700 мм);

- место размещения павильона по адресу: г. Волгоград, б-р Энгельса, 18Г не соответствует "ГОСТ Р 54608-2011. Национальный стандарт Российской Федерации. Услуги торговли. Общие требования к объектам мелкорозничной торговли" (не обеспечивается удобный подъезд автотранспорта для разгрузки, не создающий помех для прохода пешеходов).

Также указано на то, что предполагаемые места для размещения павильонов расположены в границах комплексного благоустройства земельных участков, утвержденного постановлением администрации Волгограда от 11.01.2017 N 15 "Об утверждении плана мероприятий ("дорожной карты") по формированию городской среды, включающего комплексное благоустройство территорий Волгограда".

В соответствии с пунктом 6.2 "ГОСТ Р 54608-2011. Национальный стандарт Российской Федерации. Услуги торговли. Общие требования к объектам мелкорозничной торговли" не допускается размещение объектов мелкорозничной торговли в охранной зоне инженерных сетей, под железнодорожными путепроводами и автомобильными эстакадами, а также в 5-метровой охранной зоне от входов (выходов) в подземные пешеходные переходы.

Пунктом 6.3 ГОСТ Р 54608-2011 установлено, что при размещении объектов мелкорозничной торговли должны быть обеспечены благоустройство и оборудование мест размещения, в том числе:

- благоустройство площадки для размещения нестационарного торгового объекта и прилегающей территории;

- возможность подключения нестационарных торговых объектов к сетям инженерно-технического обеспечения (при необходимости);

- удобный подъезд автотранспорта, не создающий помех для прохода пешеходов, заездные карманы;

- беспрепятственный проезд пожарного и медицинского транспорта, транспортных средств Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (МЧС) к существующим зданиям, строениям и сооружениям.

В силу п. 6.23 Строительных норм и правил СНиП 2.07.01-89* "Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений", на нерегулируемых перекрестках и примыканиях улиц и дорог, а также пешеходных переходах необходимо предусматривать треугольники видимости. Размеры сторон равнобедренного треугольника для условий "транспорт-транспорт" при скорости движения 40 и 60 км/ч. должны быть соответственно не менее, м: 25 и 40. Для условий "пешеход-транспорт" размеры прямоугольного треугольника видимости должны быть при скорости движения транспорта 25 и 40 км/ч. соответственно 8 х 40 и 10 х 50 м.

В пределах треугольников видимости не допускается размещение зданий, сооружений, передвижных предметов (киосков, фургонов, реклам, малых архитектурных форм и др.), деревьев и кустарников высотой более 0,5 м.

Кроме того, согласно требованиям стандарта отрасли ОСТ 218.1.002-2003 "Автобусные остановки на автомобильных дорогах. Общие технические требования", размещение торговых киосков не допускается в помещении (на площади) автопавильона; торговые киоски допускается размещать за пределами посадочных площадок и площадок ожидания (подпункты 3.10.7 и 3.16.1).

Согласно актам обследования земельных участков от 14.11.2017 N 8/456-17-ДЗР (б-р Энгельса, 18Г на остановке общественного транспорта "б-р им. Энгельса"), от 16.11.2017 N 8/457-17-ДЗР (пр. им. Героев Сталинграда, 50Г на остановке общественного транспорта "б-р им. Энгельса"), от 16.11.2017 N 8/455-17-ДЗР (пр. им. Героев Сталинграда, 33Д на остановке общественного транспорта "Проспект Героев Сталинграда") составленных должностными лицами департамента земельных ресурсов администрации Волгограда, спорные места размещения нестационарных торговых объектов расположены на остановочных площадках общественного транспорта.

Проанализировав представленные в материалы дела доказательства, с учетом требований приведенных нормативных актов, суд первой инстанции справедливо отметил, что включение указанных выше мест размещения нестационарных торговых объектов административных истцов в схему размещения нестационарных торговых объектов будет противоречить требованиям указанных нормативных актов.

В связи с указанным судебная коллегия находит правильным вывод суда первой инстанции о том, что при принятии оспариваемого административным истцами нормативного правового акта администрацией Волгограда обеспечено соблюдение баланса частных и публичных интересов, в связи с чем постановление администрации Волгограда от 01.02.2017 N 132 в оспариваемой части не противоречит имеющей большую юридическую силу норме ч. 6 ст. 10 Федерального закона от 28.12.2009 N 381-ФЗ.

Доводы апелляционной жалобы о том, что административный ответчик не доказал необходимость пересмотра мест размещения принадлежащих административным истцам нестационарных торговых объектов, судебной коллегией признаются не состоятельными к отмене постановленного по делу решения.

Согласно разъяснений, содержащихся в пункте 18 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29.11.2007 N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" проверяя полномочия органа (должностного лица), необходимо учитывать, что суды не вправе обсуждать вопрос о целесообразности принятия органом или должностным лицом оспариваемого акта, поскольку это относится к исключительной компетенции органов государственной власти Российской Федерации, ее субъектов, органов местного самоуправления и их должностных лиц.

Данные разъяснения направлены на реализацию конституционного принципа разделения властей, гарантированного ст. 10 Конституции РФ.

Администрация Волгограда, действуя в пределах своей компетенции, вправе утвердить схему размещения нестационарных торговых объектов на территории Волгограда на 2017 - 2021 годы, предусмотрев в ней конкретные места размещения, сама по себе целесообразность такого решения предметом судебной проверки являться не может. В этой связи постановление администрации Волгограда от 01.02.2017 N 132 в части, не предусматривающей места размещения нестационарных торговых объектов истцов, не может быть признано недействующим исключительно по мотивам несогласия с ним административных истцов и включения иных объектов.

Ссылка административного истца в апелляционной жалобе на то, что судом оставлен без внимания факт того, что договоры о предоставлении в пользование земельных участков являются действующими, опровергаются представленными в материалы дела доказательствами.

Так, в актах обследования земельных участков от 14.11.2017 и от 16.11.2017 приведены сведения о датах прекращения договорных отношений по аренде участков. Срок действия договоров на размещение нестационарных торговых объектов на территории Красноармейского района Волгограда между администрацией Красноармейского района Волгограда и ООО "Гранд-М" от 11.08.2011 N 9972, N 9975 истек с 21.07.2017, 22.07.2017, соответственно.

Другие доводы апелляционных жалоб сводятся к иной оценке представленных по делу доказательств, основаны на ошибочном толковании норм действующего законодательства, не опровергают выводы суда первой инстанции и не содержат оснований для отмены судебного постановления, предусмотренных статьёй 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

При указанных обстоятельствах решение суда первой инстанции является законным и обоснованным, оснований для его отмены не имеется.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 308 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия определила:

решение Центрального районного суда г. Волгоград от 21 ноября 2017 года оставить без изменения, апелляционную жалобу административного истца ООО "Гранд-М" в лице представителя Горожанкина Сергея Александровича - без удовлетворения.

Судья Волгоградского областного суда

С. С. Сергеев