Апелляционное определение Волгоградского областного суда от 6 июня 2018 г. N 33а-8825/2018

Судебная коллегия по административным делам Волгоградского областного суда в составе

председательствующего Ждановой С. В.,

судей Антропова Е.А. и Балашовой И.Б.,

при секретаре Булдаковой С. В.,

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению прокурора Нехаевского района Волгоградской области о признании недействующими постановлений администрации Нехаевского муниципального района Волгоградской области от 16 декабря 2011 года N 1213 "Об утверждении административного регламента предоставления муниципальной услуги "Предоставление дополнительного образования детям", N 1214 "Об утверждении административного регламента предоставления муниципальной услуги "Предоставление общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам", N 1216 "Об утверждении административного регламента предоставления муниципальной услуги "Предоставление общедоступного бесплатного дошкольного образования" по апелляционной жалобе администрации Нехаевского муниципального района Волгоградской области на решение Нехаевского районного суда Волгоградской области от 5 апреля 2018 года, которым исковые требования удовлетворены.

Заслушав доклад судьи Волгоградского областного суда Ждановой С. В., объяснения прокурора отдела прокуратуры Волгоградской области Скуратовой И.А., поддержавшей доводы апелляционной жалобы, судебная коллегия по административным делам Волгоградского областного суда установила:

16 декабря 2011 года администрацией Нехаевского муниципального района Волгоградской области издано постановление N 1213 "Об утверждении Административного регламента предоставления муниципальной услуги "Предоставление дополнительного образования детям". Названное постановление обнародовано путём размещения на информационном стенде администрации Нехаевского муниципального района Волгоградской области 18 декабря 2011 года и действует в редакции постановления администрации Нехаевского муниципального района Волгоградской области от 17 ноября 2015 года N 779, размещённого на официальном сайте администрации Нехаевского муниципального района Волгоградской области http://nehaevadm.ru.

Пунктом 1 этого постановления утверждён названный административный регламент.

Также 16 декабря 2011 года администрацией Нехаевского муниципального района Волгоградской области издано постановление N 1214 "Об утверждении Административного регламента предоставления муниципальной услуги "Предоставление общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам". Указанное постановление обнародовано путём размещения на информационном стенде администрации Нехаевского муниципального района Волгоградской области 18 декабря 2011 года и действует в редакции постановления администрации Нехаевского муниципального района Волгоградской области от 17 ноября 2015 года N 778, размещённого на официальном сайте администрации Нехаевского муниципального района Волгоградской области http://nehaevadm.ru.

Пунктом 1 этого постановления утверждён названный административный регламент.

Кроме того, администрацией Нехаевского муниципального района Волгоградской области 16 декабря 2011 года издано постановление N 1216 "Об утверждении Административного регламента предоставления муниципальной услуги "Предоставление общедоступного бесплатного дошкольного образования", которое обнародовано путём размещения на информационном стенде администрации Нехаевского муниципального района Волгоградской области 18 декабря 2011 года. Указанное постановление действует в редакции постановления администрации Нехаевского муниципального района Волгоградской области от 7 июня 2017 года N 390, обнародованного 7 июня 2017 года путём размещения на информационном стенде в администрации Нехаевского муниципального района.

Пунктом 1 этого постановления утверждён названный административный регламент.

Прокурор Нехаевского района Волгоградской области обратился в суд с административным исковым заявлением в защиту интересов неопределённого круга лиц, о признании недействующими полностью поименованных постановлений, ссылаясь на их противоречие положениям законодательства Российской Федерации, имеющим большую юридическую силу, а именно - Федеральному закону от 27 июля 2010 года N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" (далее - Федеральный закон N 210-ФЗ), Федеральному закону от 29 декабря 2012 года N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" (далее также - Федеральный закон N 273-ФЗ, Закон об образовании), Федеральному закону от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ).

Прокурор считает, что предоставление дошкольного начального общего, основного общего, среднего общего и дополнительного образования не относится к муниципальным услугам, является собственным полномочием образовательных организаций, а не участием таковых в предоставлении муниципальных услуг органом местного самоуправления. Осуществление данного правомочия регулируется наряду с федеральным и региональным законодательством, федеральными образовательными стандартами и локальными правовыми актами образовательной организации, а не административными регламентами предоставления муниципальных услуг администрации муниципального образования.

По мнению прокурора, оспариваемые нормативные правовые акты нарушают право неопределённого круга лиц - жителей Нехаевского муниципального района Волгоградской области на получение бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего и дополнительного образования, возлагая на них обязанность по прохождению административных процедур, установленных органом местного самоуправления - администрацией Нехаевского муниципального района Волгоградской области за пределами предоставленной федеральным законодательством компетенции.

Судом принято решение об удовлетворении исковых требований: признаны не соответствующими федеральному законодательству и не действующими полностью со дня вступления решения суда в законную силу постановления администрации Нехаевского муниципального района Волгоградской области от 16 декабря 2011 года N 1213, 1214, 1216. На административного ответчика возложена обязанность опубликовать (обнародовать) сообщение о настоящем решении суда в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу.

В апелляционной жалобе ставится вопрос об отмене судебного акта ввиду неправильного применения норм материального права, несоответствия выводов суда обстоятельствам дела и о вынесении нового решения.

Суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объёме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционной жалобе (часть 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Признавая оспариваемые постановления не соответствующими федеральному законодательству суд первой инстанции пришёл к выводу о том, что предоставление дополнительного образования, общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам, а также предоставление общедоступного бесплатного дошкольного образования не относится к муниципальным услугам, предоставляемым органом местного самоуправления, поскольку, в силу приведённых норм Федерального закона N 131-ФЗ, Федерального закона N 273-ФЗ, Федерального закона N 210-ФЗ, относится исключительно к полномочиям образовательных организаций, а не участием таковых в предоставлении муниципальных услуг администрацией муниципального района, осуществление данных правомочий регулируются, наряду с Федеральным законом N 273-ФЗ и региональным законодательством, федеральными образовательными стандартами и локальными актами образовательных организаций.

Вместе с тем, с указанными выводами суда первой инстанции согласиться нельзя по следующим основаниям.

Общественные отношения, связанные с предоставлением государственных и муниципальных услуг, регулируются Федеральным законом от 27 июля 2010 года N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг".

Согласно пункту 2 статьи 2 указанного Федерального закона муниципальная услуга, предоставляемая органом местного самоуправления - деятельность по реализации функций органа местного самоуправления, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах полномочий органа, предоставляющего муниципальные услуги, по решению вопросов местного значения, установленных в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и уставами муниципальных образований.

Таким образом, по вопросам местного значения орган местного самоуправления предоставляет муниципальные услуги.

Перечень основных муниципальных услуг, оказание которых обязана обеспечить местная власть, перечислен в законодательстве о местном самоуправлении в качестве его предметов ведения или вопросов местного значения.

Федеральный закон N 131-ФЗ (пункт 11 части 1 статьи 15) относит к вопросам местного значения муниципального района организацию предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования по основным общеобразовательным программам в муниципальных образовательных организациях (за исключением полномочий по финансовому обеспечению реализации основных общеобразовательных программ в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами), организацию предоставления дополнительного образования детей в муниципальных образовательных организациях (за исключением дополнительного образования детей, финансовое обеспечение которого осуществляется органами государственной власти субъекта Российской Федерации), создание условий для осуществления присмотра и ухода за детьми, содержания детей в муниципальных образовательных организациях, а также осуществление в пределах своих полномочий мероприятий по обеспечению организации отдыха детей в каникулярное время, включая мероприятия по обеспечению безопасности их жизни и здоровья.

Пункт 11 статьи 5 Устава Нехаевского муниципального района Волгоградской области (действующего в период возникновения спорных правоотношений) в части вопросов местного значения Нехаевского муниципального района содержит аналогичные положения.

Специальным законом, регулирующим общественные отношения, возникающие в сфере образования, и устанавливающим правовые, организационные и экономические основы образования в Российской Федерации, общие правила функционирования системы образования и осуществления образовательной деятельности, определяющим правовое положение участников отношений в сфере образования, является Закон об образовании.

Федеральный законодатель в части 4 статьи 4 названного Закона предусмотрел обязательность соответствия норм, регулирующих отношения в сфере образования и содержащихся в других федеральных законах и иных нормативных правовых актах Российской Федерации, законах и иных нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации, а также правовых актах органов местного самоуправления, именно Закону об образовании, а также запрет ограничивать права или снижать уровень предоставления гарантий по сравнению с гарантиями, установленными этим Законом.

Полномочия органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов по решению вопросов местного значения в сфере образования установлены частью 1 статьи 9 упомянутого Закона и к ним относятся, в том числе: 1) организация предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования по основным общеобразовательным программам в муниципальных образовательных организациях (за исключением полномочий по финансовому обеспечению реализации основных общеобразовательных программ в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами); 2) организация предоставления дополнительного образования детей в муниципальных образовательных организациях (за исключением дополнительного образования детей, финансовое обеспечение которого осуществляется органами государственной власти субъекта Российской Федерации); 4) создание, реорганизация, ликвидация муниципальных образовательных организаций (за исключением создания органами местного самоуправления муниципальных районов муниципальных образовательных организаций высшего образования), осуществление функций и полномочий учредителей муниципальных образовательных организаций; 5) обеспечение содержания зданий и сооружений муниципальных образовательных организаций; 6) учёт детей, подлежащих обучению по образовательным программам дошкольного, начального общего, основного общего и среднего общего образования, закрепление муниципальных образовательных организаций за конкретными территориями муниципального района, городского округа; 7) осуществление иных установленных настоящим Федеральным законом полномочий в сфере образования.

Из анализа приведённых выше правовых норм следует, что к муниципальным услугам относятся, в том числе, образовательные услуги.

Таким образом, оспариваемые нормативные правовые акты приняты органом местного самоуправления в пределах его компетенции.

Согласно положениям статьи 12, части 15 статьи 13 Федерального закона N 210-ФЗ предоставление муниципальных услуг осуществляется в соответствии с административными регламентами. Порядок разработки и утверждения административных регламентов предоставления муниципальных услуг устанавливается местной администрацией.

Как установлено судом апелляционной инстанции и усматривается из материалов дела, оспариваемые постановления приняты с соблюдением требований, установленных Порядком разработки и утверждения административных регламентов исполнения муниципальных функций и административных регламентов предоставления муниципальных услуг администрацией Нехаевского муниципального района и её структурными подразделениями, утверждённым постановлением администрации Нехаевского муниципального района Волгоградской области от 9 ноября 2010 года N 826 (действовавшим в период возникновения спорных правоотношений), и Порядком разработки и утверждения административных регламентов предоставления государственных и муниципальных услуг администрацией Нехаевского муниципального района, её структурными подразделениями и МУЗ Нехаевской ЦРБ, утверждённым постановлением администрации Нехаевского муниципального района Волгоградской области от 18 января 2012 года N 27 (действовавшим в период внесения изменений в оспариваемые постановления).

На основании изложенного судебная коллегия при рассмотрении административного дела по апелляционной жалобе администрации Нехаевского муниципального района Волгоградской области считает, что оснований для признания оспариваемых постановлений у суда не имелось. Не установлено таких оснований и при рассмотрении настоящего административного дела судом апелляционной инстанции.

При таких обстоятельствах, учитывая, что оспариваемые постановления приняты уполномоченным органом, с соблюдением порядка их принятия, при утверждении нормативных правовых актов требования нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу, административным ответчиком выполнены, судебная коллегия полагает, что решение суда первой инстанции подлежит отмене с вынесением по делу нового решения об отказе в удовлетворении требований прокурора.

Руководствуясь статьями 308-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Волгоградского областного суда определила:

решение Нехаевского районного суда Волгоградской области от 5 апреля 2018 года отменить, апелляционную жалобу администрации Нехаевского муниципального района Волгоградской области - удовлетворить.

В удовлетворении административного искового заявления прокурора Нехаевского района Волгоградской области о признании недействующими постановлений администрации Нехаевского муниципального района Волгоградской области от 16 декабря 2011 года N 1213 "Об утверждении административного регламента предоставления муниципальной услуги "Предоставление дополнительного образования детям", N 1214 "Об утверждении административного регламента предоставления муниципальной услуги "Предоставление общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам", N 1216 "Об утверждении административного регламента предоставления муниципальной услуги "Предоставление общедоступного бесплатного дошкольного образования" - отказать.

Председательствующий

судьи