Пояснительная записка к проекту федерального закона N 179035-3 "О ратификации Соглашения об адаптации Договора об обычных вооруженных силах в Европе" (не действует)

Пояснительная записка
по вопросу о ратификации Соглашения об адаптации Договора об обычных
вооруженных силах в Европе

На стамбульском саммите ОБСЕ 19 ноября 1999 г. было подписано Соглашение об адаптации Договора об обычных вооруженных силах в Европе (далее именуется Договор). К настоящему времени из 30 государств - участников Договора это Соглашение ратифицировали Белоруссия и Украина. Для вступления в силу адаптированного Договора необходима его ратификация всеми государствами-участниками.

Параллельно с подписанием указанного Соглашения и в связи с ним на встрече ОБСЕ на высшем уровне в г.Стамбуле был принят Заключительный акт Конференции государств - участников Договора (не требует ратификации). К нему приложены заявления четырех центральноевропейских государств - Венгрии, Польши, Чехии и Словакии о будущем понижении их территориальных предельных уровней (ТПУ), а также Белоруссии, Германии и Украины - об отказе от использования механизмов, позволяющих увеличивать свои ТПУ, России - относительно сдержанности и использования договорных гибкостей в Калининградской и Псковской областях, Молдавии - об отказе принимать на своей территории иностранные обычные вооружения на условиях временного развертывания. К Заключительному акту прилагается также российско-грузинское заявление, фиксирующее в том числе обязательства России относительно сокращения излишков российских вооружений и техники, ограничиваемых Договором (ОДВТ), и вывода (утилизации) ОДВТ, находящихся на российских военных базах в городах Вазиани, Гудауте и на ремонтных предприятиях в г.Тбилиси. Эти обязательства нами полностью выполнены. В Заключительном акте зафиксированы также наши обязательства вывести (уничтожить) к концу 2001 года российские ОДВТ, находящиеся на территории Молдавии.

Все названные политические обязательства являются частью пакета, формирующего единый режим обновленного Договора.

Рассматривая Договор как важнейший инструмент поддержания военно-политической стабильности в Европе, Россия принимала самое активное участие в переговорах по его модернизации (1996 - 1999 годы), которые проводились по ее инициативе. В ходе этих переговоров в целом были решены главные для России задачи: сдержано усиление военного потенциала НАТО на важнейших для нас стратегических направлениях, прежде всего в Центральной и Восточной Европе, и одновременно обеспечена возможность сохранения существовавшей по состоянию на 1 января 1999 г. военной группировки на Кавказе при закреплении жесткого режима ограничений для соседних с Россией фланговых государств-участников. Стамбульские решения об адаптации Договора способствуют повышению стабильности в области обычных вооружений и ослабляют негативные последствия для безопасности страны расширения НАТО. Их реализация, наряду с ориентированным на уже обозримую перспективу решением открыть Договор для участия в нем всех других государств - членов ОБСЕ, является важным фактором, дополняющим усилия в направлении формирования единого пространства безопасности на Европейском континенте, обеспечения условий равной безопасности для всех участников Договора, независимо от их членства в союзах.

Ратификация обновленного Договора не только не нанесет ущерба обороноспособности и безопасности России, но и будет способствовать их укреплению в силу следующих обстоятельств.

В результате выполнения адаптированного Договора будут существенно уменьшен потенциал обычных вооруженных сил крупных в военном отношении европейских стран, США и Канады и снижены их наступательные возможности. Суммарное сокращение национальных уровней вооружений 19 стран НАТО по сравнению с действующими составит: по танкам - около 4800 ед., по ББМ - 4000 ед., по артиллерии - более 4000 ед., что соответствует вооружению примерно 10 отмобилизованных дивизий натовского стандарта.

Вводимая в обновленном Договоре жесткая система национально-территориальных ограничений устанавливает потолок для размещения ограничиваемых Договором наземных вооружений и техники и четкие временные и количественные рамки возможных изменений этого потолка без подрыва общей и региональной стабильности в районе применения (ограничение воздушного компонента ОДВТ будет осуществляться в рамках национальных уровней государств - участников Договора и заявления НАТО о неразмещении на постоянной основе сил альянса на территориях его новых членов). Новая система ограничивает переливы ОДВТ между государствами-участниками. снимает угрозу накопления потенциалов для проведения крупномасштабных наступательных операций и фактически нейтрализует возможность опасных концентраций тяжелых вооружений и техники в приграничных с Россией районах.

Вступление в силу Соглашения об адаптации Договора не влечет за собой автоматического понижения национального уровня для России. Российские уровни ОДВТ соответствуют параметрам ныне действующего Договора: по танкам - 6350 ед., по ББМ - 11280 ед., по артсистемам - 6315 ед., по боевым самолетам - 3416 ед., по ударным вертолетам - 855 ед. Более того, увеличена российская квота вооружений для регулярных частей.

В соответствии с фланговым режимом адаптированного Договора Россия получает возможность иметь в новой фланговой зоне (ЛенВО - без Псковской области, СКВО - без Волгоградской, Астраханской и восточной части Ростовской областей) почти в четыре раза больше ББМ; 2 140 ед. вместо 580 в регулярных частях по ныне действующему Договору. По танкам и артиллерии России разрешено использовать право на дополнительное временное развертывание (153 танка и 140 артсистем). Россия сохранила возможность переброски вооружений и техники из северного района в кризисный южный район фланговой зоны.

Обновленный Договор позволяет сохранить присутствие российских вооружений и техники в Армении и на Украине. В рамках двусторонних договоренностей с Грузией в контексте адаптированного Договора удалось решить главный вопрос - добиться согласия Грузии на сохранение на ее территории российских ОДВТ в параметрах базового временного развертывания (153 танка, 241 ББМ, 140 артсистем). Что касается Молдавии, то в соответствии с ее Конституцией на молдавской территории запрещено присутствие иностранных вооруженных сил, что нашло отражение в стамбульских решениях ОБСЕ.

С учетом откровенно пронатовских устремлений Болгарии и Румынии, а также во многом евроатлантических тенденций в политике Грузии, Азербайджана и неустойчивой ситуации в Молдавии принципиальное значение имеет запрет на чрезвычайные временные развертывания (ЧВР) (459 танков, 723 ББМ и 420 артсистем) во фланговом районе. Не допускаются ЧВР также в Греции, Турции и Норвегии. Дополнительной гарантией против дестабилизирующей концентрации обычных вооружений и техники во фланговом районе является положение Договора, согласно которому перераспределение там национальных и территориальных уровней возможно только между фланговыми государствами.

Режим адаптированного Договора создает основу для формирования широкой зоны стабильности в Центральной и Восточной Европе. Он ограничивает возможности развертывания в этом регионе обычных вооруженных сил стран НАТО. Польша, Венгрия, Чехия и Словакия взяли обязательства до конца 2002 года (Польша - до конца 2003 года) сократить свои территориальные и национальные уровни по сравнению с существующими на 595 танков, 665 ББМ и 440 артсистем. Территориальные уровни этих стран, а также Германии не будут пересматриваться в сторону повышения. Взяли обязательства дополнительно сократить свои уровни Германия (по танкам территориальный и национальный предельные уровни снижаются на 200 ед.) и Италия (территориальный предельный уровень понижается на 81 танк, 167 ББМ и 137 артсистем).

Кроме того, вне рамок Договора страны НАТО приняли обязательство политического характера: не размещать на постоянной основе свои существенные боевые силы на территориях новых членов альянса. В результате возможное развертывание сил НАТО на территориях Польши, Венгрии и Чехии не приведет к опасной дестабилизации военной обстановки в регионе.

Со своей стороны Россия заявила, что будет проявлять адекватную сдержанность в Калининградской и Псковской областях и не станет размещать там дополнительно на постоянной основе существенные боевые силы.

Адаптированный Договор ограничивает возможности размещения сил на территории иностранных государств. Такое размещение должно осуществляться с явно выраженного согласия принимающего эти силы государства - участника Договора. Оно имеет право на подобное размещение как в счет заполнения зазора между своим ТПУ и реальным наличием собственных вооружений и техники, так и путем временного превышения ТПУ на фиксированные величины базового и, в случае кризисных ситуаций чрезвычайного временных развертываний. Осуществление обоих видов временных развертывании подлежит контролю и подпадает под дополнительные меры транспарентности. В случае временного развертывания с превышением ТПУ более чем на 153 танка, 241 ББМ и 140 артсистем предусмотрен и политический ограничитель - безотлагательный созыв конференции государств-участников. на которой принимающие и осуществляющие развертывание государства-участники должны объяснить его причины. Задействуется механизм ОБСЕ - об итогах конференции информируется Постоянный совет ОБСЕ, который может принять необходимые политические меры для урегулирования ситуаций, связанных с этим развертыванием.

При рассмотрении вопроса о ЧВР новые члены НАТО - Польша, Венгрия и Чехия, а также Словакия зарезервировали за собой право принимать на своей территории ЧВР сверх своих ТПУ. В то же время, поскольку они обязались при этом понизить уровни своих сил, осуществление потенциальных ЧВР не приведет к дестабилизации обстановки в Центральной Европе.

Принципиально новое качество обновленного Договора - охват ограничительным, инспекционным и информационным режимами динамических изменений количества ОДВТ. Помимо ЧВР, подлежат уведомлению и контролю все значимые в военном отношении (30 танков, 30 ББМ и 10 артсистем) трансграничные перемещения наземных ОДВТ. Договор ограничивает также транзитные переброски вооружений и техники по времени - как совокупному, так и по сроку пребывания транзитных вооружений на территории одного государства-участника.

Качественно модифицированы информационный и контрольный механизмы Договора. В него включены положения, позволяющие более оперативно отслеживать изменения в количестве вооружений, структуре и дислокации обычных вооруженных сил государств-участников в районе применения Договора. Обновленный режим инспекций позволяет составить более полное представление о масштабах мероприятий, в рамках которых осуществляется развертывание дополнительного количества вооружений, и о динамике передислокаций существенных в военном отношении группировок войск.

В соответствии со статьей 31 упомянутого Соглашения и на основании подпункта "г" пункта 1 и пункта 2 статьи 15 Федерального закона "О международных договорах Российской Федерации" Соглашение об адаптации Договора подлежит ратификации, поскольку оно касается вопросов, затрагивающих обороноспособность Российской Федерации, а также вопросов разоружения и международного контроля над вооружениями. Кроме того, при заключении Соглашения стороны условились о его последующей ратификации.

Соглашение об адаптации Договора не содержит иных правил, чем предусмотренные законодательством Российской Федерации.

С точки зрения финансово-экономических последствий Соглашение не обязывает Россию предпринимать какие-либо действия, требующие дополнительного финансирования за счет средств федерального бюджета. В то же время для реализации приобретаемых нами возможностей, связанных с осуществлением инспекционной деятельности по контролю натовскими группировками в отдельных регионах Европы, могут потребоваться дополнительные средства, которые, однако, составят незначительную часть от той суммы, которую удастся сэкономить за счет снижения масштабов перемещения войск и техники из флангового района в результате изменения параметров фланговых ограничений для Российской Федерации. Соответствующие расчеты возможных дополнительных расходов проведены Генеральным штабом Вооруженных Сил Российской Федерации и рассмотрены Минфином России.

В случае ратификации Соглашения Россия в ближайшее время сможет перехватить и существенно развить инициативу в области контроля над обычными вооружениями, в значительной мере выбив почву из под ног критиков временного превышения нами фланговых лимитов в связи с необходимостью проведения антитеррористической операции в Чеченской Республике, пытающихся использовать этот факт для оказания давления на Россию.

Ратификация Российской Федерацией адаптированного Договора, несомненно, произведет благоприятный "демонстрационный эффект", ускорит запуск ратификационных процедур в других государствах - участниках Договора и его вступление в силу. Это даст нам дополнительный эффективный рычаг воздействия на те страны, которые связывают свое будущее с вступлением в Североатлантический альянс. Реальней станет и перспектива расширения круга государств-участников обновленного Договора, что будет способствовать укреплению стабильности и предсказуемости на всем пространстве европейской безопасности.