Пояснительная записка к проекту федерального закона N 202990-3 "Об электроэнергетике" (не действует)

Пояснительная записка
к проектам федеральных законов "Об электроэнергетике" и "О введении в действие федерального закона "Об электроэнергетике"

Досье на проект федерального закона

Принятие федерального закона "Об электроэнергетике" вызвано необходимостью формирования правовых основ экономических и производственных отношений в электроэнергетике, в том числе в части определения полномочий органов государственной власти по регулированию этих отношений, основных прав и обязанностей хозяйствующих субъектов, участвующих в процессе производства, передачи, сбыта и потребления электроэнергии.

1. Предпосылки для принятия законопроекта "Об электроэнергетике"

Действующее законодательство Российской Федерации не формирует системной правовой базы, регламентирующей правоотношения в сфере функционирования электроэнергетического комплекса. Предметом правового регулирования §6 главы 30 Гражданского кодекса Российской Федерации является исключительно узкая сфера отношений между энергоснабжающими организациями и конечными потребителями энергии, тогда как к иным специфическим видам правоотношений в электроэнергетике, связанных с куплей-продажей электроэнергии в рамках оптового рынка, передачей энергии, оказанием услуг общесистемного характера и др., положения указанных статей Гражданского кодекса фактически неприменимы. Предметом правового регулирования отдельных федеральных законов, регулирующих отношения в сфере электроэнергетики ("О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации", "О естественных монополиях", "Об особенностях несостоятельности (банкротства) субъектов естественных монополий топливно-энергетического комплекса", "Об энергосбережении", "Об особенностях распоряжения акциями Российского акционерного общества энергетики и электрификации "Единая энергетическая система России" и акциями других акционерных обществ электроэнергетики, находящимися в федеральной собственности", "О лицензировании отдельных видов деятельности"), являются частные вопросы отношений в секторе, такие как ценообразование, лицензирование отдельных видов деятельности, особенности банкротства энергокомпаний, особенности обращения акций организаций электроэнергетики, но при этом ни один из перечисленных законодательных актов не дает представления о системе хозяйственных отношений на рынке электроэнергии, участниках рынка, их правах и ответственности, системе управления технологической инфраструктурой рынка.

Действие положений указанных актов федерального законодательства в отсутствие системного понимания сущности отношений в энергетическом секторе делает возможным произвольное применение отрывочных норм соответствующих федеральных законов.

Более того, в силу технологической специфики электроэнергетики законодательная регламентация особой системы правоотношений в отрасли является неотъемлемым условием ее надежного и бесперебойного функционирования. Под технологической спецификой следует понимать как физические особенности обращения электроэнергии как товара (электроэнергия потребляется непосредственно в момент производства и не подлежит складированию, кроме того, несоответствие свойств электроэнергии стандартным параметрам качества и надежности может приводить к возникновению аварийных ситуаций), так и наличие единой технологической инфраструктуры отрасли, созданной специально для организованного управления технологическими режимами работы отрасли и потоками энергии (единая национальная электрическая сеть и система оперативно-диспетчерского управления в электроэнергетике).

Технологическая специфика электроэнергетики обуславливает необходимость существования особой системы оборота электроэнергии как товара и наличие институционально организованных сфер ее купли-продажи оптового и розничных рынков. Единая система управления технологическими режимами работы отрасли и потоками энергии, наличие которой предопределено условием надежного и бесперебойного функционирования электроэнергетики, не допускает произвольного заключения юридическими и физическими лицами сделок в сфере купли-продажи энергии и оказания сопутствующих этому услуг, требуя от этих субъектов соблюдения единых правил осуществления хозяйственной деятельности в сфере оборота энергии, определенным образом ограничивающих принцип свободы договора, что допускается в соответствии со статьей 421 Гражданского кодекса Российской Федерации.

2. Содержание проекта федерального закона "Об электроэнергетике"

Концептуальные основы проекта федерального закона "Об электроэнергетике" (далее - законопроект) изложены в его концепции. Принятие законопроекта обеспечит реализацию экономической модели реформирования электроэнергетики Российской Федерации, предусмотренной Основными направлениями реформирования электроэнергетики Российской Федерации, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 11 июля 2001 г. N 526 (см. финансово-экономическое обоснование к законопроекту).

Предметом правового регулирования законопроекта является установление правовых основ экономических и производственных отношений в сфере электроэнергетики, полномочий органов государственной власти по регулированию этих отношений, основных прав и обязанностей лиц, участвующих в процессе производства, передачи, распределения и потребления электроэнергии.

Законопроект определяет электроэнергетику в качестве составной части федеральных энергетических систем, устанавливает технологические и экономические основы функционирования электроэнергетики, общие принципы организации хозяйственных отношений и основы федеральной политики в электроэнергетике.

Глава III законопроекта ("Единая национальная электрическая сеть") определяет понятие и правовой статус единой национальной электрической сети, являющейся системообразующим элементом Единой энергетической системы России. Заключение договоров на оказание услуг по передаче электроэнергии с использованием объектов, входящих в единую национальную электрическую сеть, определение режима использования указанных объектов и вопросов вывода указанных объектов из эксплуатации осуществляется централизованно организацией по управлению единой национальной электрической сетью (федеральной сетевой компанией). Учитывая основополагающую роль единой национальной электрической сети для безопасности государства, защиты прав и законных интересов юридических и физических лиц в обеспечении единства экономического пространства в сфере оборота электрической энергии, собственники или иные законные владельцы объектов электросетевого хозяйства, входящих в единую национальную электрическую сеть, в соответствии с пунктом 2 статьи 1 Гражданского кодекса Российской Федерации частично ограничиваются в осуществлении соответствующих прав пользования и распоряжения указанными объектами (на возмездной основе).

Законопроект определяет также правовой статус организации по управлению единой национальной электрической сетью (открытое акционерное общество, не менее 51 процента акций которого находится в собственности Российской Федерации), порядок оказания ей услуг и регулирования ее деятельности. Организации по управлению единой национальной электрической сетью и ее аффилированным лицам запрещается заниматься деятельностью по купле-продаже электроэнергии на внутреннем рынке Российской Федерации (за исключением покупки электроэнергии для цели компенсации экономически и технологически обоснованных потерь в электрических сетях).

Глава IV "Оперативно-диспетчерское управление в электроэнергетике" определяет понятие, правовой статус и порядок деятельности системы оперативно-диспетчерского управления в электроэнергетике, состав субъектов оперативно-диспетчерского управления и их иерархию, основные принципы оперативно-диспетчерского управления, особенности оперативно-диспетчерского управления в аварийных электроэнергетических режимах и в изолированных территориальных электроэнергетических системах.

Верхним уровнем иерархии оперативно-диспетчерского управления является системный оператор, деятельность остальных субъектов оперативно-диспетчерского управления подчинена оперативным диспетчерским командам вышестоящего уровня системы оперативно-диспетчерского управления. Законопроект определяет правовой статус системного оператора (открытое акционерное общество, не менее 51 процента акций которого находится в собственности Российской Федерации), порядок оказания им услуг и регулирования его деятельности. Системному оператору и его аффилированным лицам запрещается заниматься деятельностью по купле-продаже электроэнергии на внутреннем рынке Российской Федерации.

Законопроектом предусматривается ограничение гражданско-правовой ответственности субъектов оперативно-диспетчерского управления за действия (бездействие), повлекшие неблагоприятные последствия для субъектов электроэнергетики, в соответствии с пунктом 1 статьи 400 Гражданского кодекса Российской Федерации (пункт 3 статьи 17 законопроекта). Указанные ограничения продиктованы ограниченными возможностями субъектов оперативно-диспетчерского управления по извлечению в результате своей деятельности прибыли, за счет которой могут компенсироваться убытки, причиненные действиями (бездействием).

Законопроект (глава V "Система государственного регулирования в электроэнергетике") подробно определяет систему и содержание мер государственного воздействия на отношения в отрасли, распределяет полномочия в области государственного регулирования и контроля в электроэнергетике между Правительством Российской Федерации и уполномоченными им федеральными органами исполнительной власти. В целях обеспечения благоприятных, недискриминационных и стабильных условий для осуществления предпринимательской деятельности в электроэнергетике законопроектом предусмотрено ограничение избыточного государственного вмешательства в деятельность субъектов электроэнергетики, установление исчерпывающего перечня методов государственного воздействия на отношения в электроэнергетике, максимальная регламентация применения этих методов.

Хозяйственные отношения в сфере оборота электроэнергии регламентируют главы законопроекта, посвященные оптовому и розничным рынкам электроэнергии (главы VI и VII). Институциональная организация оптового рынка основана на саморегулировании деятельности его участников посредством принятия правил оптового рынка соглашением этих субъектов (в котором участвует федеральный орган исполнительной власти. уполномоченный Правительством Российской Федерации) и формирования постоянно действующей системы контроля за соблюдением указанных правил. Законопроектом предусмотрено наличие организованной системы договоров между субъектами оптового рынка, определяющей условия продаж электроэнергии и оказания услуг на рынке. Помимо указанной системы договоров поставщикам и покупателям электроэнергии предоставляется право в порядке, предусмотренном правилами оптового рынка, заключать прямые двусторонние договоры купли-продажи электроэнергии.

Цены на электроэнергию для покупателей оптового рынка складываются под воздействием спроса и предложения и определяется по результатам сопоставления ценовых заявок поставщиков и покупателей электроэнергии.

Организация процесса купли-продажи электрической энергии в рамках оптового рынка осуществляется администратором торговой системы оптового рынка - некоммерческой организацией, создаваемой субъектами оптового рынка и уполномоченной на подготовку проекта правил оптового рынка и предложений по внесению в них изменений и дополнений, контроль за соблюдением условий соглашения субъектов оптового рынка и правил оптового рынка субъектами оптового рынка, контроль за действиями системного оператора, организацию системы гарантий и расчетов на оптовом рынке, заключение договоров и осуществление расчетов за электроэнергию и оказываемые услуги.

Глава VII "Розничные рынки электрической энергии" устанавливает состав субъектов и принципы организации отношений в рамках розничных рынков, систему гарантий надежного обеспечения электроэнергией потребителей, систему регулирования деятельности по снабжению электроэнергией граждан, порядок ценообразования на розничных рынках и использования их технологической инфраструктуры.

В качестве основы надежного обеспечения электроэнергией потребителей законопроект предусматривает организацию деятельности на розничных рынках специализированных энергосбытовых организаций - гарантирующих поставщиков электроэнергии, обязанных заключить договор на поставку (продажу) энергии или энергоснабжение с любым потребителем, который к ним обратится (статья 426 Гражданского кодекса Российской Федерации). Сбытовые надбавки на услуги гарантирующих поставщиков будут подлежать государственному регулированию. Потребители электроэнергии, количественные характеристики потребления (в том числе консолидированного потребления) электроэнергии которыми превышают минимально допустимые значения, устанавливаемые Правительством Российской Федерации, получают право покупки электроэнергии у независимых энергосбытовых организаций по свободным ценам.

Статья 37 "Регулирование деятельности по снабжению электрической энергией граждан" предусматривает введение лицензирования* деятельности энергосбытовых организаций по продаже электроэнергии потребителям (с внесением соответствующих поправок в Федеральный закон "О лицензировании отдельных видов деятельности") в целях обеспечения защиты прав, законных интересов и здоровья граждан - потребителей электроэнергии. Пункт 1 статьи 36 устанавливает ответственность энергосбытовых организаций перед потребителями электроэнергии за надежность обеспечения потребителей электроэнергией и качество энергии. Пункт 2 статьи 37 закрепляет публичный характер договоров на поставку (продажу) энергии населению, заключаемых любыми энергосбытовыми организациями.

Глава VIII законопроекта регулирует отдельные особенности осуществления хозяйственной деятельности в электроэнергетике (отношения в сфере внешнеторгового оборота электроэнергии, особенности строительства энергетических объектов и вывода их из эксплуатации, ведение раздельного учета доходов, продукции и затрат по видам деятельности).

3. Введение законопроекта в действие

В целях обеспечения поэтапного введения в действие предлагаемой модели правового регулирования отношений в электроэнергетике с учетом необходимости безусловного обеспечения надежной и бесперебойной работы отрасли для нормального функционирования всей экономики Российской Федерации, а также организационной, методологической и институциональной адаптации субъектов отрасли к работе в рамках модели, предусмотренной законопроектом, предполагается введение законопроекта в действие с 1 июля 2002 года, а разделов и статей законопроекта, регламентирующих функционирование оптового и розничных рынков энергии, а также систему государственного регулирования цен (тарифов), - с даты начала функционирования в Российской Федерации конкурентного рынка электрической энергии (с 1 июля 2004 года).

При этом, до введения в действие статей законопроекта, регламентирующих систему государственного регулирования цен (тарифов), предлагается сохранить действие Федерального закона "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации", полностью утрачивающего силу с момента введения в действие статьи 23 законопроекта. Вопросы регулирования тарифов на тепловую энергию после отмены Федерального закона "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации" определяются статьей 5 проекта федерального закона "О введении в действие Федерального закона "Об электроэнергетике".

Вопросы введения законопроекта в действие определяются в проекте федерального закона "О введении в действие Федерального закона "Об электроэнергетике", регулирующего также переходные положения по введению конкурентного рынка электрической энергии.

______________________________

* В данном случае введение лицензирования указанного вида деятельности рассматривается не как создание дополнительного административного барьера на пути предпринимательской деятельности в сфере сбыта электроэнергии, а как неотъемлемое условие либерализации сбытового рынка, который сегодня даже без применения лицензирования является чрезмерно зарегулированной сферой (лицензирование заменит многие регулирующие механизмы, существующие сегодня)

Концепция проекта федерального закона "Об электроэнергетике"

Принятие проекта федерального закона "Об электроэнергетике" (далее - законопроект) необходимо для формирования правовых основ функционирования электроэнергетики. Предлагаемая в рамках законопроекта модель организации отношений в отрасли основана на обеспечении безусловной реализации в электроэнергетике принципов, закрепленных пунктом 1 статьи 8 Конституции Российской Федерации в отношении всех сфер хозяйственной деятельности, - соблюдения гарантий единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств, поддержки конкуренции, свободы экономической деятельности при условии поддержания технологического единства электроэнергетической системы страны, ее надежного и безопасного функционирования.

Распространение на электроэнергетику принципов, установленных пунктом 1 статьи 8 Конституции Российской Федерации, и законодательное их закрепление применительно к различным формам регулирования отношений в электроэнергетике, позволит сделать ее привлекательной для инвестиционного капитала и привлечь в отрасль средства, необходимые для финансирования простого и расширенного воспроизводства ее основных средств. Следует отметить, что в течение последних 10 лет электроэнергетика, будучи потенциально привлекательной для инвестиционного капитала, практически не смогла привлечь заемных средств на модернизацию и производственное развитие, в результате чего текущее производственно-техническое состояние основных средств предприятий отрасли и его динамика являются угрожающими (выбытие энергетических мощностей, отрабатывающих парковый ресурс, устойчиво опережает вводы новых мощностей) и формируют потенциальную перспективу возникновения в Российской Федерации энергетического кризиса.

Законопроект призван определить понятие электроэнергетики как сферу экономики, включающую совокупность (1) объектов производственно-технологического назначения, непосредственно используемых в процессе производства, передачи и сбыта электроэнергии, (2) хозяйствующих субъектов, осуществляющих эти виды деятельности, и (3) комплекс экономических взаимоотношений, возникающих в процессе осуществления этих видов деятельности.

Законопроект направлен на установление общих принципов организации хозяйственных отношений в электроэнергетике и государственного регулирования этих отношений, включая такие основополагающие принципы, как технологическое единство электроэнергетической системы страны, обеспечение бесперебойного и надежного функционирования электроэнергетики для удовлетворения спроса на электроэнергию со стороны потребителей, обеспечивающих надлежащее исполнение своих обязательств перед субъектами электроэнергетики, свободу экономической деятельности и единство экономического пространства в сфере оборота электроэнергии, использовании рыночных отношений и конкуренции в качестве основного инструмента формирования устойчивой системы удовлетворения спроса на электроэнергию, обеспечения ее надлежащего качества и ее минимизации стоимости, обеспечение благоприятных, недискриминационных и стабильных условий предпринимательской деятельности, ограничение государственного вмешательства в деятельность субъектов электроэнергетики.

Законопроект должен определить, что электроэнергетика, являясь неотъемлемой частью федеральных энергетических систем, отнесенных в соответствии со статьей 71 Конституции Российской Федерации к ведению Российской Федерации, с учетом централизованного характера системы оперативно-диспетчерского управления и межрегиональной структуры Единой энергетической системы России, находится в ведении Российской Федерации, а принятие нормативных правовых актов в области государственного регулирования отношений в сфере электроэнергетики, государственное регулирование и контроль в электроэнергетике осуществляют федеральные органы государственной власти (Правительство Российской Федерации и уполномоченные им федеральные органы исполнительной власти).

Проект закрепит следующие общие положения правового регулирования отношений в электроэнергетике, призванные обеспечить баланс интересов всех субъектов отрасли, а также государства:

1. В общей структуре гражданского оборота обособляется оборот электрической энергии, в рамках которого могут заключаться договоры, как непосредственно связанные с процессом купли-продажи энергии (договоры купли-продажи, поставки, и т.д.), так и содействующие торговым отношениям (договоры поручения, комиссии, агентирования, и др.). Оборот электроэнергии осуществляется в рамках оптового рынка электроэнергии (сфера оборота электроэнергии в границах единого экономического пространства Российской Федерации с участием крупных производителей и покупателей электроэнергии) и розничных рынков электрической энергии (сферы оборота электрической энергии вне оптового рынка с участием потребителей электроэнергии).

2. Институционально выделяется технологическая инфраструктура электроэнергетики - единая национальная электрическая сеть и система оперативно-диспетчерского управления в отрасли, определяются ее понятие, правовой статус и назначение. Закрепляется право субъектов рынка на недискриминационный доступ к отраслевой инфраструктуре (т.е. гарантируется недопустимость предоставления одним субъектам преимуществ перед другими в вопросах пользования инфраструктурой). Запрещается совмещение функций по управлению технологической инфраструктурой отрасли с участием в обороте энергии.

3. Ограничения свободы хозяйственной деятельности на рынках энергии допускаются лишь постольку, поскольку это является необходимым для обеспечения (1) баланса экономических интересов всех участников рынка и недопущения избыточного удовлетворения интересов отдельных групп, (2) стратегических интересов государства, (3) недопущения аварийных ситуаций в процессе производства, передачи и распределения энергии. Устанавливается, что указанные ограничения применяются как посредством государственного регулирования отрасли (там, где затруднено эффективное саморегулирование), так и посредством самоорганизации участников рынка (добровольное принятие ограничений).

4. Система оперативно-диспетчерского управления в электроэнергетике полностью отделяется от участия в обороте энергии и хозяйственных интересов иных субъектов. Устанавливается принцип безусловного подчинения субъектов электроэнергетики оперативным диспетчерским командам системного оператора, а также принцип приоритетности обеспечения экономической эффективности решений, принимаемых системным оператором и иными субъектами оперативно-диспетчерского управления.

5. В проекте регламентируется потенциальная модель взаимоотношений электроэнергетической отрасли в целом и отдельных ее субъектов с государством. Государство в лице Правительства Российской Федерации и уполномоченных им федеральных органов исполнительной власти сохраняет определенную часть административных полномочий, однако в предлагаемой модели реализация этих полномочий допускается в основном в случае недостаточности механизмов саморегулирования рыночных отношений. Законопроект направлен на достижение трех основных целей политики государства в отношении электроэнергетики:

а) максимального обеспечения электрической энергией потребителей, обеспечивающих полное и своевременное исполнение своих обязательств перед субъектами электроэнергетики, как экономического (оплата принятой энергии), так и технического характера (соблюдение установленных норм, стандартов и правил потребления энергии);

б) обеспечения потребностей национальной экономики в энергии прежде всего за счет замены системы директивного утверждения государством балансов электроэнергии и мощности, представляющей собой неэффективный и ущербный для инвестиционного климата в отрасли механизм, законсервированный со времен планово-распределительной экономики, эффективной системой долгосрочного прогнозирования спроса и предложения на рынках электрической энергии и комплекса мер стимулирующего (экономического) характера, направленных на достижение объема производства энергии, необходимого для удовлетворения потребностей экономики страны;

в) обеспечения максимального привлечения в отрасль инвестиционного капитала за счет установления прозрачных, понятных и справедливых правил экономических и производственных отношений в отрасли, формирования исчерпывающего перечня форм и методов государственных воздействий в электроэнергетике (включая ценовое регулирование, технический надзор в отрасли и др.), ограничения административного нормотворчества в виде издания подзаконных актов, регулирующих отношения в электроэнергетике;

г) меры по защите прав граждан - потребителей электрической энергии на розничных рынках электрической энергии.

6. Система функционирования оптового рынка электрической энергии в полном соответствии с пунктом 1 статьи 8 Конституции Российской Федерации будет основана на саморегулировании деятельности его участников посредством утверждения технологических и коммерческих правил оптового рынка соглашением этих субъектов и формирования постоянно действующей системы контроля за соблюдением указанных правил.

Установление в соответствии с пунктом 1 статьи 421 Гражданского кодекса Российской Федерации обязательной для всех субъектов оптового рынка системы договоров, заключаемых на рынке, необходимо для обеспечения единообразия хозяйственных отношений на оптовом рынке в силу (1) технологической специфики функционирования отрасли и (2) максимального использования на оптовом рынке механизмов конкуренции. На оптовом рынке будет сформирована постоянно действующая система государственного контроля за его функционированием.

В целях обеспечения поэтапного введения в действие предлагаемой модели правового регулирования отношений в электроэнергетике с учетом необходимости безусловного обеспечения надежной и бесперебойной работы отрасли для нормального функционирования всей экономики Российской Федерации, а также организационной, методологической и институциональной адаптации субъектов отрасли к работе в рамках модели, предусмотренной законопроектом, предусмотрено отложенное введение в действие отдельных положений законопроекта (глав и статей, регламентирующих функционирование оптового и розничных рынков энергии, систему государственного регулирования цен (тарифов). Введение законопроекта в действие будет осуществляться в порядке, устанавливаемом федеральным законом (проект федерального закона "О введении в действие Федерального закона "Об электроэнергетике"), регулирующим также переходные положения по введению конкурентного рынка электрической энергии.

Финансово-экономическое обоснование
проекта федерального закона "Об электроэнергетике"

Принятие проекта федерального закона "Об электроэнергетике" является необходимым условием реализации экономической модели реформирования электроэнергетики Российской Федерации в соответствии с программой реформ, предусмотренной Основными направлениями реформирования электроэнергетики Российской Федерации, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 11 июля 2001 г. N 526.

В сегодняшних условиях функционирование частично реформированной в 1992-2001 годах электроэнергетики в значительной степени неэффективно и представляет собой препятствие для развития экономики Российской Федерации. Так, ежегодные суммарные затраты всех потребителей Российской Федерации на оплату электрической и тепловой энергии составляют 472 млрд.рублей, в том числе 325 млрд. рублей - на оплату электрической и тепловой энергии, отпускаемой организациями, входящими в холдинг РАО "ЕЭС России", имея тенденцию к устойчивому росту, превышающему темпы инфляции (рост средних по России тарифов на электроэнергию составил в июле 2001 г. к декабрю 2000 г. 25,1%). Существующая монопольная структура отрасли, отсутствие условий конкуренции и, соответственно, экономической мотивации для повышения эффективности хозяйственной деятельности, обуславливают отсутствие стимулов к снижению производственных и прочих расходов, приводя к их неизменному росту. Анализ структуры расходов, включаемых в тарифы на электрическую и тепловую энергию, свидетельствует о значительном объеме допускаемых организациями электроэнергетики избыточных и непроизводительных расходов, вызванных привлечением избыточных ресурсов и их покупкой по завышенным ценам, недоиспользованием или неоптимальными режимами использования производственных мощностей, сохранением устаревших технологий и оборудования, финансированием за счет поступлений от оплаты энергии социальной сферы и непрофильных затратных (в том числе убыточных) сфер деятельности, недостаточной эффективностью на многих предприятиях системы планирования и управления издержками производства. По оценке, ежегодный суммарный объем завышенных расходов в целом по всем организациям электроэнергетики составляет до 60 млрд.рублей. Данные расходы не несут никакого полезного эффекта, а бремя их несения перекладывается на потребителей энергии, в то время отсутствие давления конкуренции не позволяет эффективным образом добиться ограничения дальнейшего роста указанных нерациональных расходов и их сокращения.

Как показывает практика, степень возможного влияния органов государственного регулирования тарифов на возможное сокращение этих расходов, как правило, минимальна, так как для этого необходимо контролировать огромные объемы первичных бухгалтерских документов, множество сделок по приобретению относительно небольших партий товара и т.п. Организация такого контроля со стороны государства потребовала бы не меньших расходов, чем собственно сумма экономии. Более серьезным вопросом является переориентация в сторону экономии издержек производственно-технической политики - в том числе, внедрения системы диагностики оборудования и планово-предупредительных ремонтов (сегодня многие предприятия отрасли работают в аварийно-восстановительном режиме), замены устаревших технологий и оборудования, что требует значительных первоначальных затрат, предполагает длительные сроки окупаемости и не может быть реализовано усилиями государственных органов.

Это очевидно свидетельствует, что эффективная экономия издержек может быть достигнута только в результате изменения системы мотивации менеджмента и персонала и создания экономической заинтересованности в достижении экономии.

Устойчиво не используются не менее 30 млн. КВт генерирующих энергетических мощностей, содержание которых также оплачивают потребители энергии (ежегодные расходы на эти цели составляют 12-15 млрд.рублей). Отсутствие конкуренции также не стимулирует собственников невостребованных мощностей к их выводу к эксплуатации и сокращению расходов.

Вышесказанное диктует необходимость перехода от сложившейся организационной структуры отрасли и системы хозяйствования, во многом воспроизводящей прежнюю планово-распределительную систему (с использованием механизмов утверждения балансов производства и поставок электрической энергии и мощности и повсеместным применением государственного регулирования тарифов), к модели экономических отношений, основанной на максимальном использовании рыночных отношений и конкуренции в потенциально конкурентных секторах электроэнергетики (производстве, сбыте энергии) в качестве основного инструмента повышения эффективности этих секторов отрасли, создания мотивации для снижения издержек и повышения качества услуг. Неотъемлемым условием для формирования в отрасли эффективной конкуренции являются демонополизация отрасли и отмена, там где это экономически целесообразно, государственного регулирования тарифов.

Эти меры позволят добиться сокращения общего объема издержек в электроэнергетике в абсолютном ежегодном выражении (в текущих ценах) в размере до 60 млрд.рублей.

Вместе с тем, учитывая существующую высокую степень монополизации электроэнергетики и длительность процесса децентрализации структуры собственности и управления в отрасли, проект предполагает ряд мер, направленных на недопущение возможного искусственного монопольного завышения тарифов (в частности, речь идет о специфических для отрасли мерах антимонопольного контроля на рынках электроэнергии, формировании организованных рынков электроэнергии с прозрачными механизмами определения реального спроса на товар и реального предложения товара).

Данные меры позволят избежать существенного роста тарифов на электроэнергию в результате их частичной либерализации. Однако, с учетом наличия ценовых диспропорций, образовавшихся в результате административного сдерживания регулируемых тарифов после августовского экономического кризиса 1998 г., и реально более высокой потребительской ценности электроэнергии как товара по сравнению с существующими расценками, рост тарифов будет неизбежен - так, сегодня средний тариф на электроэнергию для потребителей России составляет 1,7 цента за кВтч, тогда как, по модельной оценке, с учетом возрастающего спроса на электроэнергию и динамики инвестиционных потребностей электроэнергетики реальная цена электроэнергии, сложившаяся бы под воздействием спроса и предложения без прямого государственного воздействия, составила бы не менее 2,8 центов за кВтч, или примерно на 60% выше, что соответствует уровню, сложившемуся до августовского экономического кризиса 1998 г.

С другой стороны, электроэнергетика в течение всего периода реформ (в 1992-2001 гг.) испытывала острый недостаток инвестиционных ресурсов. С учетом старения основных производственных фондов, опережающих темпов их выбытия по сравнению со вновь вводимыми мощностями и прогнозируемых темпов роста электропотребления на 21-35% в период к 2010 г. и в 1,4-1,8 раза к 2020 г. по сравнению с уровнем 1995 г. (требующих расширенного воспроизводства основных производственных фондов) оцениваемая суммарная потребность в инвестициях в секторе в период до 2020 г. составляет до 3 трлн.рублей. Отсутствие этих средств может послужить причиной для возникновения дефицита электроэнергии, результатом которого могут стать ухудшение качества жизни населения и серьезные ресурсные ограничения экономического роста.

Далее, из средств, фактически направленных организациями электроэнергетики в 1992-2001 гг. на финансирование капитальных вложений производственного назначения, более 90% были привлечены за счет внутреннего накопления (т.е. за счет включения в регулируемые тарифы целевых инвестиционных средств на невозвратной основе). Такой способ финансирования капитальных вложений, в отличие от привлечения заемных средств инвесторов, существенно снижает эффективность капитального строительства, освобождая организации электроэнергетики от необходимости поиска потенциальных инвесторов, ограничивая требовательность к отбору эффективных проектов и перекладывая весь инвестиционный риск на потребителей электроэнергии. Более того, в таких условиях распыление бремени финансирования капитальных затрат по всем потребителям энергии искусственно завышает конкурентоспособность сооружаемых объектов (им не нужно предусматривать в цене своей продукции средства на возврат вложенного капитала) и, таким образом, лишает частных инвесторов мотивации для вложения средств в строительство других объектов (цена на продукцию которых будет дороже с учетом необходимости возврата вложенного капитала). Большинство перечисленных проблем были в свое время отмечены в разделе "Электроэнергетика" Основных положений структурной реформы в сферах естественных монополий, одобренных Указом Президента Российской Федерации от 28 апреля 1997 г. N 426 "Об Основных положениях структурной реформы в сферах естественных монополий", однако с тех пор ситуация существенным образом не изменилась.

Проект федерального закона "Об электроэнергетике" предполагает коренное изменение подходов к организации инвестиционного процесса в электроэнергетике с переходом от централизованного планирования инвестиций и принудительного включения инвестиционных средств в регулируемые тарифы к ориентации на привлечение в отрасль масштабных частных инвестиций. С учетом того, что электроэнергетика является отраслью, потенциально высоко привлекательной для частного капитала (стабильно высокий спрос на энергию обуславливает относительно невысокую степень сбытовых рисков), формирование стабильных и экономически выгодных для инвесторов правил ведения предпринимательской деятельности в электроэнергетике позволит, по оценке, привлечь в отрасль инвестиции в объеме от 50 до 70 млрд.долл. США в период до 2020 г.

Основным инструментом создания адекватной мотивации для потенциальных инвесторов в регулируемых секторах, где существует дополнительный ценовой риск избыточного административного воздействия государства на регулируемые тарифы, должен стать принцип обеспечения регулирующими органами гарантий экономически обоснованного уровня доходности капитала, вложенного в регулируемую деятельность, посредством установления регулирующими органами фиксированной ставки нормы прибыли на капитал, используемый в регулируемых видах деятельности, обеспечивающей необходимый процент доходности этого капитала, аналогичного тому, который существует в иных сферах предпринимательской деятельности со сравнимым риском. В данном случае допустимо говорить о сравнении доходности капитала, вложенного в регулируемые сферы деятельности, с доходностью долгосрочных безрисковых ценных бумаг - например, тридцатилетних казначейских обязательств США, которая сегодня составляет от 3 до 4 процентов годовых без учета инфляции (такое сравнение приводится в связи с отсутствием долгосрочных ценных бумаг на российском финансовом рынке). Применение этого принципа позволит повысить инвестиционный рейтинг российской электроэнергетики и добиться существенного перетока капитала в отрасль.

В итоге реализации мероприятий по реформированию в электроэнергетике и формирования эффективного конкурентного рынка электрической энергии средние тарифы на электроэнергию для потребителей Российской Федерации могут стабилизироваться к 2005-2006 году, увеличившись до уровня не более 2,6-2,8 центов за кВтч, что с учетом сопоставления реальных доходов населения до и после августовского экономического кризиса 1998 г. позволяет говорить о меньшей прогнозируемой доле расходов населения на оплату электрической энергии в 2006 г. по сравнению с первым полугодием 1998 г. (в среднем примерно 87-93%*). Стоимость тепловой энергии для российских потребителей, как предполагается, не будет существенно расти за счет вывода из эксплуатации неэффективных тепловых электростанций, работающих на устаревшем оборудовании.

Следует отметить, что в отсутствие реформ с учетом нарастающей потребности в инвестициях, отсутствия стимулов для прекращения наращивания нерациональных издержек и их снижения, отсутствия требовательности к отбору инвестиционных проектов и неудовлетворительного администрирования инвестиционного процесса, требуемый рост тарифов даже в условиях сохранения регулируемого ценообразования может составить значительно большую величину (до 3-3,4 центов за кВт.ч).

С учетом последнего можно утверждать, что осуществление реформ и принятие проекта федерального закона позволит избежать дополнительных расходов федерального бюджета, связанных с прогрессирующей динамикой роста регулируемых тарифов на электрическую энергию в условиях функционирования неэффективной, частично реформированной электроэнергетики, а также дополнительных проблем, обусловленных опережающим выбытием стареющих производственных фондов и угрозой возникновения дефицита энергии в экономике страны.

______________________________

* Рассчитано с учетом прогнозов изменения среднего уровня доходов населения, средних тарифов на электроэнергию для населения и среднедушевого уровня электропотребления на одного человека

Перечень
актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими
силу, приостановлению, изменению, дополнению и принятию в связи
с проектом федерального закона "Об электроэнергетике"

1. Принятие проекта федерального закона "Об электроэнергетике" потребует признания утратившими силу:

с 1 июля 2004 г. Федерального закона от 7 мая 1998 года N 74-ФЗ "Об особенностях распоряжения акциями Российского акционерного общества энергетики и электрификации "Единая энергетическая система России" и акциями других акционерных обществ электроэнергетики, находящимися в федеральной собственности" (Собрание законодательства Российской Федерации, 1998, N 19, ст.2070);

с 1 июля 2005 г. Федерального закона от 14 апреля 1995 года N 41-ФЗ "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации" (Собрание законодательства Российской Федерации, 1995, N 16, ст.1316; 1999, N 7, ст.880).

2. Принятие проекта федерального закона "Об электроэнергетике" потребует:

внесения с 1 июля 2005 года изменений и дополнений в Федеральный закон от 24 июня 1999 года N 122-ФЗ "Об особенностях несостоятельности (банкротства) субъектов естественных монополий топливно-энергетического комплекса" (Собрание законодательства Российской Федерации, 1999, N 26, ст.3179);

внесения с 1 июля 2005 года изменений и дополнений в пункт 1 статьи 17 Федерального закона от 8 августа 2001 г. N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" (Собрание законодательства Российской Федерации, 2001, N 33 (часть I), ст.3430).