Постановление Федерального арбитражного суда Московского округа от 15 августа 2001 г. N КГ-А41/4263-01 Разрешая вопрос о принятии к производству иска о признании недействительными актов ФСФО России, принятых по материалам проверки деятельности конкурсного управляющего, необходимо выяснить, являются ли обжалуемые документы ненормативными актами государственного органа

Постановление Федерального арбитражного суда Московского округа
от 15 августа 2001 г. N КГ-А41/4263-01

иск заявлен предпринимателем, осуществляющим свою деятельность без образования юридического лица, Душиным В.Э. (Душин В.Э.), Закрытым акционерным обществом "Авиатехнология" (ЗАО "Авиатехнология"), Закрытым акционерным обществом "Авиасплав" (ЗАО "Авиасплав"), Закрытым акционерным обществом "ПроКонсульт" (ЗАО "ПроКонсульт"), Закрытым акционерным обществом "АТ-Финанс" (ЗАО "АТ-Финанс") к Федеральной службе России по финансовому оздоровлению и банкротству (ФСФО России) и к Территориальному органу ФСФО России в Московской области (ТО ФСФО России в Московской области) о признании недействительными ненормативных актов государственных органов - акта ТО ФСФО России в Московской области по материалам проверки деятельности конкурсного управляющего ОАО "Быково-Авиа" (письмо ТО ФСФО России в Московской области от 21 августа 2000 г. N АБ-3134 с приложениями на 75 листах), распоряжения ФСФО России от 11 сентября 2000 г. N 141-р, приказа ФСФО России от 31 июля 2000 г. N 229, решения Центральной комиссии ФСФО России по рассмотрению дел по фактам несоблюдения арбитражными управляющими требований и условий лицензируемого вида деятельности, утвержденного протоколом от 29 августа 2000 г. N 112 (т.1, л.д.4-17).

В принятом арбитражным судом дополнении к исковым требованиям истцы просили также признать недействительными акт ТО ФСФО России в Московской области по материалам дополнительной выборочной проверки деятельности конкурсного управляющего ОАО "Быково-Авиа" Душина В.Э., решение Центральной комиссии ФСФО России по рассмотрению дел по фактам несоблюдения арбитражными управляющими требований и условий лицензируемого вида деятельности, утвержденное протоколом от 13 марта 2001 г., распоряжение ФСФО России, которым утвержден упомянутый протокол от 13 марта 2001 г. (т.4, л.д.4-10).

До принятия решения по делу истцы, уточнив исковые требования, просили признать недействительными ненормативные акты государственных органов: акт ТО ФСФО России в Московской области по материалам проверки деятельности конкурсного управляющего ОАО "Быково-Авиа" (письмо ТО ФСФО России в Московской области от 28 августа 2000 г. N АБ-3134 с приложениями на 75 листах), распоряжение ФСФО России от 11 сентября 2000 г. N 141-р, приказ ФСФО России от 31 июля 2000 г. N 229, решение Центральной комиссии ФСФО России по рассмотрению дел по фактам несоблюдения арбитражным управляющим требований и условий лицензируемого вида деятельности, утвержденное протоколом от 29 августа 2000 г. N 112, акт ТО ФСФО России в Московской области по материалам дополнительной выборочной проверки деятельности арбитражного управляющего ОАО "Быково-Авиа" Душина Владимира Эрнестовича от 5 марта 2001 г., решение Центральной комиссии ФСФО России по рассмотрению дел по фактам несоблюдения арбитражными управляющими требований и условий лицензируемого вида деятельности, утвержденное протоколом от 13 марта 2001 г. N 59, распоряжение ФСФО России от 28 марта 2001 г. N 93-р об отзыве лицензии Душина В.Э., утвердившее протокол Центральной комиссии по рассмотрению дел по фактам несоблюдения арбитражными управляющими требований и условий лицензируемого вида деятельности от 13 марта 2001 г. N 59 (т.4, л.д.110-112).

Решением Арбитражного суда Московской области от 15 мая 2001 г. признаны недействительными акт ТО ФСФО России в Московской области по материалам проверки деятельности конкурсного управляющего ОАО "Быково-Авиа" без номера и даты, распоряжение ФСФО России от 11 сентября 2000 г. N 141-р, приказ ФСФО России от 31 июля 2000 г. N 229, решение Центральной комиссии ФСФО России, утвержденное протоколом от 29 августа 2000 г. N 112, акт ТО ФСФО России в Московской области по материалам дополнительной выборочной проверки деятельности арбитражного управляющего ОАО "Быково-Авиа" от 5 марта 2001 г., решение Центральной комиссии ФСФО России, утвержденное протоколом от 13 марта 2001 г. N 59 и распоряжение ФСФО России от 28 марта 2001 г. N 93-р, а также распределены судебные расходы. Решение мотивировано тем, что все перечисленные документы являются ненормативными актами государственных органов, что содержащиеся в актах проверок сведения не соответствуют фактам, в том числе установленным судебными актами арбитражного суда, что все обжалуемые документы нарушают права Душина В.Э., поскольку он не был ознакомлен с ними и был в связи с этим лишен возможности представить свои объяснения и возражения, что приказ ФСФО России от 31 июля 2000 г. N 229 об открытии в отношении конкурсного управляющего Душина В.Э. надзорного производства, назначении заседания комиссии по рассмотрению акта и материалов выборочной проверки деятельности указанного конкурсного управляющего и поручении проверки ТО ФСФО в Московской области издан без указания конкретного основания, что истец исполнял свои обязанности в соответствии с Федеральным законом и оснований для принятия ответчиками обжалуемых актов не имелось. Первая инстанция указала также, что распоряжением ФСФО России от 7 февраля 2001 г. N 32-р было, в частности, отменено распоряжение от 11 сентября 2000 г. N 141-р (т.5, л.д.37-42).

В апелляционном порядке решение не обжаловано.

В кассационной жалобе ТО ФСФО России в Московской области просит решение от 16 мая 2001 г. отменить и принять новое решение об отказе истцам в удовлетворении исковых требований, ссылаясь на то, что акты проверок деятельности арбитражного управляющего Душина В.Э. и протоколы заседаний Центральной комиссии не являются ненормативными актами, нарушающими гражданские права и охраняемые законом интересы Душина В.Э., что приказ ФСФО России об открытии надзорного производства и проведении в его рамках выборочной проверки деятельности арбитражного управляющего Душина В.Э. адресован ТО ФСФО России в Московской и носит характер поручения в рамках служебных отношений, что Душин В.Э. во всех необходимых случаях извещался ответчиками о совершении в отношении него соответствующих действий, что факты, послужившие основанием для отзыва у Душина В.Э. лицензии, имели место, что при принятии решения судом нарушены ст.ст. 53, 59, 117, 124 АПК РФ (т.5, л.д.87-93).

Давая объяснения в заседании кассационной инстанции, представитель ТО ФСФО России в Московской области привел доводы, аналогичные изложенным в жалобе.

Представитель ФСФО России поддержал доводы жалобы.

Душин В.Э., представители ЗАО "ПроКонсульт", ЗАО "Авиатехнология" просили оставить решение без изменения, сославшись на его законность и обоснованность, а также на несостоятельность доводов жалобы.

ЗАО "АТ-Финанс" и ЗАО "Авиасплав", надлежаще извещенные о времени и месте заседания кассационной инстанции, своих представителей в суд не направили. ЗАО "АТ-Финанс" просило рассмотреть дело в отсутствие его представителя.

Проверив доводы жалобы, материалы дела, выслушав объяснения представителей ответчиков, ЗАО "ПроКонсульт", ЗАО "Авиатехнология", а также Душина В.Э., кассационная инстанция находит решение подлежащим отмене в связи со следующим.

Иск заявлен о признании недействительными ненормативных актов государственных органов.

В силу ч. 2 ст. 22 АПК РФ к экономическим спорам, разрешаемым арбитражным судом, в частности, относятся споры о признании недействительными (полностью или частично) ненормативных актов государственных органов, не соответствующих законам и иным нормативным правовым актам и нарушающих права и законные интересы организаций и граждан-предпринимателей.

Приведенное положение закона по существу определяет предмет доказывания по делам этой категории: требование может быть заявлено только в отношении ненормативного акта государственного органа, доказыванию также подлежит несоответствие такого акта законам или иным нормативным правовым актам и нарушение этим актом государственного органа прав и законных интересов организаций и граждан-предпринимателей.

При этом вопрос о том, является ли обжалуемый документ ненормативным актом государственного органа, подлежит разрешению уже на стадии решения вопроса о принятии искового заявления к производству арбитражного суда, поскольку это связано с вопросом о подведомственности и подсудности спора.

Ненормативный акт государственного органа может быть определен как письменный официальный документ, принимаемый уполномоченным органом государства, выполняющий распорядительные функции и адресованный конкретному лицу или группе лиц. Виды ненормативных актов, принимаемых государственными органами, а также полномочия должностных лиц государственных органов на издание соответствующих ненормативных актов устанавливаются законами и иными нормативными правовыми актами.

При принятии искового заявления и при дальнейшем рассмотрении дела первой инстанцией не была дана оценка с этих позиций актам по материалам проверок деятельности конкурсного управляющего ОАО "Быково-Авиа" Душина В.Э. не исследовался вопрос о праве ТО ФСФО России по Московской области издавать ненормативные акты.

Приведенный в решении арбитражного суда довод о том, что упомянутые акты по материалам проверок деятельности конкурсного управляющего ОАО "Быково-Авиа" Душина В.Э. представляют собой ненормативные акты государственного органа, поскольку они связаны с иными ненормативными актами государственного органа, не основан на законе.

Вопрос об отнесении или неотнесении этих актов по материалам проверок к ненормативным актам государственных органов, упоминаемым в ст. 22 АПК РФ, имеет существенное значение для правильного определения как подведомственности арбитражному суду требований о признании этих актов недействительными, так и подсудности дела.

Не исследован первой инстанцией и вопрос о правовой природе решений Центральной комиссии по рассмотрению дел по фактам несоблюдения арбитражными управляющими требований и условий лицензируемого вида деятельности, а также правовые последствия последующего утверждения этих решений распоряжениями ФСФО России. Такая оценка была необходима, поскольку приведенные в решении мотивы отнесения упомянутых решений Центральной комиссии к ненормативным актам государственного органа неубедительны.

Основанием для принятия решения суда о признании ненормативного акта государственного органа недействительным являются одновременно как его несоответствие закону или иному правовому акту, так и нарушение указанным актом гражданских прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица, обратившихся в суд с соответствующим требованием.

Ни по одному из признанных полностью недействительными распоряжений и приказов ФСФО России приведенные выше требования первой инстанцией не выполнены.

Установив, что распоряжением ФСФО России от 7 февраля 2001 г. N 32-р отменено распоряжение от 11 сентября 2000 г. N 641-р, первая инстанция не мотивировала признание последнего недействительным.

Согласно ч. 2 ст. 34 АПК РФ истцами являются организации и граждане, предъявившие иск в своих интересах или в интересах которых предъявлен иск.

Право на предъявление иска о признании недействительным не соответствующего закону ненормативного акта государственного органа ст. 13 ГК РФ и ч. 2 ст. 22 АПК РФ предоставляют организациям и гражданам, чьи права и законные интересы этим актом нарушены. Обжалуемые документы (акты) государственных органов касаются деятельности конкурсного управляющего Душина В.Э., у которого распоряжением ФСФО России от 21 марта 2001 г. N 93-р была отозвана лицензия.

Ни в исковом заявлении с дополнениями и уточнениями к нему, ни в решении арбитражного суда не указано, какие права и законные интересы других истцов и каким образом нарушают обжалуемые документы (акты) ФСФО России и ТО ФСФО России в Московской области. Удовлетворение исковых требований ЗАО "Авиатехнология", ЗАО "Авиасплав", ЗАО "ПроКонсульт", ЗАО "АТ-Финанс" в решении не мотивировано.

С учетом изложенного решение нельзя признать достаточно обоснованным, и в силу п.3 ст. 175, ч. 1 и 2 ст. 176 АПК РФ оно подлежит отмене, а дело - передаче на новое рассмотрение в первую инстанцию Арбитражного суда Московской области со стадии решения вопроса о принятии искового заявления.

При новом рассмотрении необходимо учесть изложенное, определить возможность отнесения оспариваемых документов (актов) к ненормативным актам государственных органов, после чего разрешить вопрос о подведомственности и подсудности дела по заявленным требованиям, в случае рассмотрения дела по существу обязать истцов - юридических лиц указать, какие их права и законные интересы нарушены оспариваемыми документами (актами) и каким способом, выяснить наличие одновременно двух необходимых условий для признания недействительным каждого пункта документов, которые будут отнесены судом к ненормативным актам государственных органов, не соответствующим законам и иным нормативным правовым актам и нарушающим права и законные интересы организаций и граждан, после чего принять решение, отвечающее требованиям ст. 127 АПК РФ.

Руководствуясь ст.ст. 171, 174-178 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд постановил:

решение Арбитражного суда Московской области от 16 мая 2001 г. по делу N А41-К2-16767/00 отменить и дело передать на новое рассмотрение в первую инстанцию того же арбитражного суда.