О совершенствовании налоговой системы Кыргызской Республики (А.Э. Момункулов, Н.Т. Мамбеталиев, "Налоговый вестник", N 10, октябрь 2001 г.)

О совершенствовании налоговой системы Кыргызской Республики

Одним из основных факторов, влияющих на состояние и перспективы развития экономики Кыргызской Республики, является ее налоговая система. Несовершенство налогового законодательства привело в последние годы к ухудшению инвестиционного климата, неэффективности производства и бизнеса, массовому уходу предприятий и граждан от налогов, развитию теневого сектора экономики. Налоговая система стала очевидным тормозом экономического развития страны. Многочисленные изменения, которые ежегодно на протяжении 1997-2001 годов вносились в Налоговый кодекс, решали лишь некоторые секторальные проблемы, не затрагивая, однако, основ всей системы.

Попытки улучшения собираемости налогов и таможенных платежей, а также системы налогового и таможенного администрирования сводились, главным образом, к корректировке действующего законодательства и ограничивались попытками приспособить его к складывающимся условиям в ущерб долгосрочным задачам построения стабильной и эффективной налоговой системы.

Принятая по инициативе Президента и Правительства Программа Комплексной основы развития Кыргызской Республики до 2010 года и Программа Национальной стратегии снижения бедности до 2003 года требует совершенствования действующей системы налогообложения и предполагает как реформу налогового и таможенного администрирования, так и реформу самих налогов.

Цель налоговой реформы должна заключаться не в том, чтобы собирать больше налогов и тем самым решать бюджетные проблемы, а в том, чтобы:

а) по мере снижения обязательств государства в области бюджетных расходов снизить уровень налоговой нагрузки на налогоплательщиков;

б) сделать налоговую систему более справедливой по отношению к налогоплательщикам, находящимся в различных экономических условиях;

в) повысить уровень нейтральности налоговой системы по отношению к экономическим решениям фирм и потребителей.

При этом система администрирования налогов должна обеспечивать снижение уровня издержек исполнения налогового законодательства как для государства, так и для налогоплательщиков. Следует учесть, что создание справедливой и нейтральной налоговой системы требует решения, по крайней мере, трех взаимосвязанных проблем: ликвидации многочисленных налоговых льгот, урегулирования значительного объема задолженности предприятий по налогам и совершенствования процедур уплаты налогов, то есть налогового и таможенного администрирования.

1. Налоговая система Кыргызской Республики

Система налогообложения в Кыргызстане, ориентированная на рынок, была введена в действие в начале 1992 года. До 1992 года отношения предприятий с бюджетом строились на основе так называемых платежей из прибыли в бюджет. Нормативы платежей включались в цену товаров и в принудительном централизованном порядке изымались в бюджет. В чисто фискальных целях существовал налог с оборота. Свободный остаток прибыли предприятий, как правило, изымался в бюджет. Отношения населения с бюджетом строились через взимание подоходного налога по четырем видам налогов. Существовал налог на холостяков, одиноких и малосемейных граждан.

Введенная в 1992 году налоговая система была действительно новой и рыночно ориентированной, во всяком случае для достигнутой на тот момент стадии трансформации экономики. Строилась она по прямой аналогии с российскими нововведениями в этой сфере исходя из двух главных соображений:

во-первых, было необходимо с учетом предстоящего объема расходов на финансирование экономики и социальных программ сохранить хотя бы на прежнем уровне налоговые поступления в бюджет в условиях спада производства и реального сокращения налоговой базы;

во-вторых, обеспечить применение зарубежных схем и моделей налогообложения, приемлемых для изменившейся политической и экономической обстановки.

В Кыргызской Республике за период 1991-1994 годов были введены Законы, регулирующие основные налоги: "О налогах с предприятий, объединений и организаций", "О налоге с населения", "Об иностранных инвестициях в Кыргызской Республике", а затем и другие налоги, косвенно касающиеся вопросов налогообложения. В результате сложилась громоздкая и неэффективная система, осложняемая частыми изменениями. Это потребовало проведения налоговой реформы, основным этапом которой стало принятие в 1996 году Налогового кодекса.

С 1 июля 1996 года вступил в действие Налоговый кодекс, в результате которого были изменены законодательная и экономическая основы налогообложения, а также организационная форма деятельности налоговой службы. Администрирование налогов начало проводиться в Налоговом кодексе по линии его унификации с международными стандартами и предусматривало принятие многочисленных мер, позволяющих увеличить эффективность и беспрепятственность регистрации всех налогоплательщиков. В нем определены основные обязанности и полномочия налоговых органов, процедуры исчисления и взимания налогов, взимания финансовых и штрафных санкций, а также права и обязанности налогоплательщика.

В Налоговом кодексе предусмотрен ряд экономических льгот, облегчающих положение налогоплательщиков, которые отсутствовали в ранее действовавшем законодательстве, важнейшие из которых следующие:

- система увеличенных коэффициентов амортизации, что позволяет увеличить необлагаемую прибыль и ускорить замену основных фондов;

- принятие единой ставки налога на прибыль;

- применение нового механизма взимания НДС;

- обеспечение переноса потерь прошлых лет для всех отраслей народного хозяйства;

- уменьшение величины дохода, облагаемого подоходным налогом.

Основной принцип в области управления и контроля за налогами, заложенный в Налоговом кодексе, заключается в обеспечении ответственности налоговой службы, которая определена единственным органом, осуществляющим налоговое управление и контроль за исполнением налогового законодательства в целях обеспечения эффективного сбора всех налогов.

Период действия Налогового кодекса показал, что отдельные его положения требовали совершенствования, в связи с чем начиная с 1996 года в Налоговый кодекс были внесены отдельные изменения и дополнения, предусматривающие уменьшение размеров применяемых штрафных санкций, пролонгацию убытков, связанных с экономической деятельностью, не на 5 лет, а в более короткие сроки, снижение ставок подоходного налога с 40 до 33% и их количества с 6 до 4, установление нулевой ставки НДС на поставки работ и услуг, связанных с международными перевозками, и др.

В целях поддержки малого предпринимательства увеличен регистрационный порог НДС со 100 до 300 тыс. сомов.

В целях упрощения налогообложения малого и среднего бизнеса постоянно расширяется перечень видов предпринимательской деятельности, осуществляемых физическими лицами на патентной основе.

Наряду с положительными изменениями и дополнениями в Налоговый кодекс было также внесено более 500 поправок, в основном усложняющих администрирование налогов, предоставляющих дополнительные льготы отдельным или группе хозяйствующих субъектов. Такое частое изменение налогового законодательства без предварительного анализа и в угоду отдельным категориям налогоплательщиков подрывало стабильность налоговой системы, создавало трудности в ее администрировании и нарушало целостность налоговой структуры.

В Кыргызской Республике, как и в большинстве новых независимых государств (ННГ), сложилась двухуровневая система налогов.

Перечень налогов и сборов представлен в таблице 1.

Таблица 1

Перечень налогов Кыргызской Республики

N	Вид налога	Ставка налога
I. Общегосударственные налоги и сборы
1	Подоходный налог с физических лиц	5-33%
2	Налог на прибыль юридических лиц	30%
3	Налог на добавленную стоимость	20%
4	Акцизы	Отдельная таблица
5	Земельный налог	По отдельной таблице
6	Налог на пользование автомобиль- ными дорогами	0,8% от объема товарной продукции (для промышленных предприятий) или 0,08% от товарооборота (для торговых предприятий)
7	Отчисление средств для предупреж- дения и ликвидации чрезвычайных ситуаций	1,5% от стоимости реализованной продукции
8	Отчисления на развитие и воспро- изводство минерально-сырьевой ба- зы	В процентах от стоимости выпущен- ной товарной продукции от 2 до 15%
II. Местные налоги и сборы
1	Налог с владельцев транспортных средств	4,5-15 сомов с каждой лошадиной силы в зависимости от вида транс- порта
2	Курортный налог	Не более 5% от ММОТ за каждый день проживания
3	Налог на рекламу	3%
4	Сбор с владельцев собак	Не более 2 ММОТ
5	Сбор за право проведения аукцио- нов, лотерей, конкурсов и выста- вок	Не более 10% от суммы призового фонда
6	Сбор за парковку автотранспорта	Не более 3% ММОТ
7	Налог за право пользования мест- ной символикой	0,1% стоимости реализованной про- дукции
8	Сбор со сделок на ТСБ	0,1% суммы сделки
9	Сбор за вывоз мусора с территорий	Не более 25% ММОТ
10	Налог с граждан, выращивающих цветы в тепличных условиях и реа- лизующих их населению	Устанавливается местными Кенешами
11	Гостиничный налог	Не более 3% ММОТ
12	Налог на право охоты и рыболов- ства	Не более 30% ММОТ
13	Налог с туристов, выезжающих в дальнее зарубежье	Не более 20% ММОТ
14	Налог на видеосалоны и концертно- зрелищные мероприятия	Устанавливается местными Кенешами
15	Налог на оказание платных услуг населению и с розничных продаж	Не более 2% от стоимости оказанных услуг или товарооборота
16	Налог на неиспользуемые производ- ственные и торгово-бытовые площа- ди или их части	0,4% от балансовой стоимости

К основным проблемам налоговой системы, сложившимся на сегодняшний день, следует отнести:

1) неравномерное распределение налогового бремени между отраслями экономики, между добросовестными и недобросовестными налогоплательщиками;

2) невозможность реальной оценки налогооблагаемой базы;

3) отсутствие достаточных налоговых стимулов для инвестиций;

4) система налоговых льгот, при которой налоговое бремя переносится с одной группы налогоплательщиков на другую;

5) несовершенство патентной системы налогообложения;

6) неэффективность системы местных налогов;

7) несовершенство и недостаточная эффективность налогового администрирования;

8) существующая фискальная политика не создает условий для легализации "теневой экономики";

9) законодательная система не отражает в полном объеме вопросы налогообложения недропользования, финансового сектора.

2. Цели и задачи налоговой реформы

Целью совершенствования налоговой политики является определение основных направлений, способствующих созданию максимально благоприятных экономических условий для активизации деятельности хозяйствующих субъектов и притока прямых инвестиций в экономику страны, исполнение государственных программ развития.

Вместе с тем налоговая политика на среднесрочную перспективу должна решить следующие задачи:

- устранение диспропорций в налогообложении;

- развитие сектора малого предпринимательства;

- легализацию теневого сектора экономики;

- преодоление фискального дисбаланса (дефицита).

При этом основными критериями современной налоговой политики должны стать:

1) равенство (справедливость). Признание налоговой системы справедливой:

- по горизонтали (равный налог на равные доходы);

- по вертикали (более высокие ставки для более высоких уровней дохода);

2) нейтральность и эффективность. Налоговое законодательство должно включать рыночные стимулы к инвестированию, сбережению, производству или труду;

3) достаточность бюджетных доходов:

- налоговая система должна обеспечивать необходимый объем бюджетных доходов (при достаточно низких предельных ставках, чтобы избежать существенных отрицательных стимулов для экономической деятельности);

- налоговая система должна ограничивать общее число налогов, чтобы избежать ненужных усложнений и не затруднять налогоплательщику задачу выполнения требований налогового законодательства;

4) простота и доступность. Налоговая система должна быть легко понимаема как налогоплательщиками, так и налоговыми органами;

5) стабильность. Основополагающая структура Налогового кодекса должна оставаться стабильной во времени.

3. Основные направления реформирования отдельных налогов

Основные направления реформирования отдельных видов налоговых платежей и специфических аспектов налогообложения, на наш взгляд, должны быть следующими.

3.1. Налог на добавленную стоимость

НДС является основным косвенным налогом и важным источником доходной части бюджета, и в его основе в соответствии с Налоговым кодексом лежит принцип страны назначения, то есть налог на товары и услуги взимается в стране потребления. Проведенный анализ эффективности действующей налоговой системы показал, что к 2000 году его удельный вес в налоговых поступлениях достигает 38,8%.

Это является главным доказательством рациональности применения НДС в существующей экономической ситуации. Однако вследствие ряда поправок налогового законодательства, противоречащих концепции НДС, данный налог не способствует полному охвату налогооблагаемой базы, предусмотренной законодательством, и в ряде случаев является причиной непропорционального распределения налогового бремени между хозяйствующими субъектами.

В целях приведения статуса НДС в соответствие с классической системой налогообложения основными концептуальными направлениями реформирования данного налога должны являться:

1) восстановление механизма поэтапной уплаты и зачетной системы НДС;

2) пересмотр освобожденных поставок. Освобождение по данному виду налога может предоставляться только по тем поставкам, которые не могут быть в дальнейшем использованы для создания облагаемых налогом поставок;

3) единый подход к определению даты налогового обязательства и сроков уплаты налога, отказ от предоставления индивидуальных условий для отдельных видов деятельности;

4) взаимосвязь системы взимания НДС с упрощенной системой налогообложения;

5) создание единой системы администрирования НДС на импорт и производство;

6) совершенствование системы регистрации по НДС.

3.2. Подоходный налог с физических лиц

Рассматривая действующую систему взимания подоходного налога, необходимо отметить, что она является достаточно эффективной в случае, если удержание налогов производится у субъектов с фиксированной заработной платой и прозрачной бухгалтерской отчетностью. В основном это государственные служащие и работники крупных предприятий. Однако увеличение удельного веса субъектов малого предпринимательства с неконтролируемыми доходами и затратами привело к необходимости внедрения наряду с принятой практикой обложения совокупного дохода упрощенной системы налогообложения. Первым этапом данной системы стало взимание подоходного налога на патентной основе. Это увеличило охват налогообложением частных предпринимателей, однако часть их налоговой базы уходит от налогообложения, о чем свидетельствуют аналитические данные, в соответствии с которыми удельный вес подоходного налога в налоговых поступлениях снизился с 13,3% в 1994 году до 9,8% в 2000 году. Доля подоходного налога в ВВП снизилась с 1,9% в 1994 году до 1,2% в 2000 году.

Реформирование подоходного налога должно осуществляться по следующим направлениям:

1) развитие классической системы взимания подоходного налога с совокупного годового дохода. Для более реального определения налогооблагаемого оборота необходимо максимально приближать вычеты из совокупного налога к реальным затратам, увеличивать вычеты на текущий ремонт и прочие производственные нужды, учитывать стимулы для реконструкции производства и инвестиций. Данная система должна применяться для тех субъектов, которые в состоянии вести документальный учет доходов и расходов;

2) развитие упрощенной системы налогообложения в различных ее формах. Ее применение должно осуществляться на добровольной основе и быть альтернативой основной системе. Совершенствование упрощенной системы должно вестись по пути включения в сумму фиксированного платежа не только подоходного налога, но и всех обязательных платежей, определяемых законодательством. Исключение может составлять только налог на имущество;

3) определение перечня видов деятельности, подлежащих обязательному налогообложению на патентной основе. Перечень должен состоять из налогоемких видов деятельности, в которых абсолютно невозможен реальный учет доходов на современном этапе развития (казино, сауны, обменные пункты и т.п.). Перечень должен быть максимально ограничен, так как не предполагает альтернативного налогообложения;

4) максимально возможное снижение налоговых ставок до 11% в зависимости от эффективности расширения налоговой базы. (Законом Кыргызской Республики ставка подоходного налога с 1 января 2002 года установлена в 10%.)

3.3. Налог на прибыль юридических лиц

В соответствии с аналитическими данными удельный вес налога на прибыль в налоговых поступлениях снизился с 25,1% в 1994 году до 7,5% в 2000 году. Соотношение налога к ВВП уменьшилось с 3,5% в 1994 году до 1,6% в 1996 году и до 0,9% в 2000 году.

Низкий удельный вес данного вида платежа не может служить основанием для его отмены, так как природа его образования аналогична подоходному налогу и фактически выбор платежа зависит только от статуса облагаемого субъекта (юридическое, физическое лицо). Поэтому для исключения ухода от налогообложения путем изменения статуса субъекта механизм образования налогооблагаемого оборота и ставки налогообложения должны быть максимально приближены. Следовательно, основными направлениями реформирования данного вида платежа должны явиться:

1) максимальное приближение размеров вычетов из совокупного дохода к реальным затратам, в частности увеличение вычетов на текущий ремонт, на страхование ответственности предприятий, эксплуатирующих опасные производственные объекты, и затраты страховых обязательств страхователя перед третьими лицами, затраты, связанные с экономической деятельностью юридических лиц;

2) дополнительные льготы для инвестиционной деятельности, в частности перерабатывающей промышленности и туристической деятельности;

3) включение в вычеты из совокупного дохода всех прямых и целевых налогов;

4) выравнивание ставок налогообложения процентов и дивидендов;

5) совершенствование системы переоценки основных фондов, подлежащих амортизации;

6) определение налогооблагаемой базы по исчислению облагаемого дохода для страховых организаций;

7) совершенствование механизма налогообложения нерезидентов;

8) максимально возможное снижение налоговых ставок до 20 % в зависимости от эффективности расширения налоговой базы.

Признается необходимость применения налога на прибыль как показателя стабильности налогового законодательства. Целью его реформирования является, в первую очередь, легализация реальной прибыли хозяйствующих субъектов. (Законом Кыргызской Республики ставка налога на прибыль с 1 января 2002 года установлена в 10%.)

3.4. Акцизный налог

Акцизный налог, так же как и НДС, является частью системы косвенных налогов, его доля в ВВП в 2000 году достигла 2,4% по сравнению с 1,4% в 1994 году. Его отличие состоит в том, что зачетная схема распространяется только при использовании сырья, являющегося подакцизной продукцией (спирт, табак ферментированный). Он уплачивается только производителями и импортерами подакцизной продукции, а затем включается в цену товара.

Поэтому реформирование системы взимания акцизного налога должно также производиться по пути поэтапного перехода на принцип "страны назначения". Результатом будет являться создание единой системы учета взимания акцизного налога на производимую и ввозимую продукцию.

Этапами создания данной системы должны стать:

1) создание законодательной базы путем подготовки и принятия международных соглашений и корректировки национального законодательства;

2) создание единой системы учета и контроля как за взиманием акцизного налога, так и за применением акцизных марок без ведомственного разделения (ГНИ, ГТИ);

3) создание гибкой системы принятия ставок акцизов, позволяющей в минимальные сроки производить их корректировку, в связи с усложненной и долговременной процедурой утверждения ставок акцизного налога.

В этой связи следует отметить, что в большинстве стран СНГ ставки акцизного налога утверждаются Правительствами этих государств. В зависимости от сложившейся экономической ситуации Правительства этих государств оперативно меняют и ставки акцизного налога. Поскольку эта прерогатива отнесена к Жогорку Кенешу (Парламенту), теряется оперативность реагирования на изменения экономической ситуации как внутри страны, так и в соседних государствах.

3.5. Земельный налог

Как известно, наиболее крупный вклад в формирование ВВП (табл. 2) республики вносит сельскохозяйственный сектор.

Земельный налог на сегодняшний день является единственным общегосударственным налогом, который уплачивают сельскохозяйственные товаропроизводители.

Таблица 2

Структура ВВП

	Факт 1994 г.	Уд. вес в % к ВВП	Факт 1996 г.	Уд. вес в % к ВВП	Факт 1999 г.	Уд. вес в % к ВВП	Факт 2000 г.	Уд. вес в % к ВВП
ВВП - всего, в том числе:	12 019,2	100,0	23 399,3	100,0	48 744,0	100,0	62 203,3	100,0
Промышленность	1773,9	14,8	2587,9	11,1	10 573,5	21,7	13 374,8	21,5
В том числе без Кумтор					5628,4	11,5	7061,3	11,4
Сельское хо- зяйство	4729,1	39,4	10 820,2	46,2	16 718,6	34,3	22 510,1	36,2
Строительство	461,5	3,8	1396,6	6,0	1484,7	3,0	1897,7	3,1
Услуги	3766,0	31,3	7038,9	30,1	16 234,2	33,3	19 981,0	32,1
Прочие	1288,7	10,7	1555,7	6,6	3733,0	7,7	4439,7	7,1

В 1996 году доля сельскохозяйственного сектора в ВВП составила 46,2%, а доля земельного налога в ВВП - 0,15% и в налоговых поступлениях всего лишь - 3,6%. В 2000 году доля земельного налога в ВВП и в налоговых поступлениях еще более уменьшилась. Так, доля земельного налога в ВВП составила только 0,3%, а в налоговых поступлениях - 2,1%. При этом доля сельскохозяйственного сектора в ВВП составила 36,2%.

Ставки земельного налога должны поэтапно повышаться. Конечным результатом реформы этого налога должно стать определение облагаемого оборота по данному виду платежа в зависимости от реальной стоимости земельных участков. В идеале он становится одним из разделов налога на имущество.

3.6. Налог за пользование автомобильными дорогами и отчисления в фонд для предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций

Налог за пользование автомобильными дорогами и отчисления в фонд для предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (ФПЛЧС) по отношению к ВВП в 2000 году составили соответственно 0,7 и 0,9%.

Вместе с тем взимание этих налогов на сегодняшний день регулируется не Налоговым кодексом, а отдельными законами. Эти налоги имеют каскадный характер взимания, то есть взимаются на каждом этапе производственного цикла без предоставления зачета. Более того, эти налоги увеличивают стоимость продукции (работ, услуг) как при реализации внутри государства, так и при экспорте, в связи с чем, не являясь рыночными налогами, они в ближайшей перспективе должны быть отменены и заменены альтернативными источниками доходов, такими как налог на имущество.

3.7. Отчисления на развитие и воспроизводство минерально-сырьевой базы

Удельный вес отчислений на развитие и воспроизводство минерально-сырьевой базы в налоговых поступлениях в 1994 году составлял 1,0%, в 1996 году - 0,8% и в 2000 году - 0,3%. Соотношение отчислений к ВВП снизилось с 0,1% в 1994 году до 0,04% в 2000 году.

Специфика минерально-сырьевого комплекса, помимо высокой степени риска вложения капитала (норма риска до 100%), состоит в том, что налоги в этой отрасли оказывают наиболее сильное влияние на реализацию горных проектов, так как в горной промышленности цены на товарную продукцию определяются мировыми рынками, а налоги непосредственно вычитаются из стоимости добычи или дохода предприятия и не могут быть переложены, как это принято в других отраслях промышленности, на потребителя.

Поэтому в международном налоговом законодательстве в целях стимулирования инвестиций в недропользование устанавливается система специальных налоговых льгот и скидок, применяющихся только к горнопромышленным компаниям в качестве механизма государственной поддержки горнодобывающей промышленности страны.

К ним относятся такие льготы, как "скидка на истощение недр", ускоренная амортизация основных средств и "налоговые каникулы". В проекте специализированного раздела Налогового кодекса все эти общепризнанные в международном налоговом законодательстве налоговые льготы представлены с учетом местной специфики и уровня развития экономики горной промышленности в Кыргызстане.

Экономический смысл "скидки на истощение недр" заключается в том, чтобы стимулировать горнопромышленные компании инвестировать частный капитал в геологическое изучение недр с целью непрерывного воспроизводства минерально-сырьевой базы. Это достигается аккумулированием денежных средств на счетах компании, оставляемых посредством снижения налогооблагаемой прибыли на 15-25% от валового дохода. В условиях крайней ограниченности госбюджетных средств в Кыргызстане на проведение геологоразведочных работ по государственному заказу "скидка на истощение недр" становится, по сути, единственным механизмом аккумулирования денежных средств для финансирования воспроизводства минерально-сырьевой базы страны.

Ускоренная амортизация применяется для капиталоемких горных проектов с целью аккумулирования на счетах компании в наиболее трудный период выхода предприятия на проектную производственную мощность дефицитных денежных средств для погашения банковских кредитов, создания резервов рабочего капитала и его реинвестирования в расширение производства.

"Налоговые каникулы" предоставляются с целью поощрения разведки новых месторождений полезных ископаемых и капиталовложений в новые горные проекты.

Горнопромышленные компании должны вносить свой вклад в экономику страны посредством не только создания рабочих мест, развития социальной и промышленной инфраструктуры в районах производственной деятельности горнодобывающих компаний, но и прямыми налоговыми отчислениями в государственный бюджет. Поэтому в специализированном разделе Налогового кодекса "Налогообложение при недропользовании" введены специфичные виды государственных налогов, применяемых только для горной промышленности:

- разовые платежи за право пользования недрами (бонусы);

- текущие (регулярные) платежи за пользование недрами (роялти);

- концессионная (арендная) плата за концессию (аренду) участка недр;

- возмещение убытков недропользователями государству при пользовании недрами и переработке минерального сырья.

По своей экономической природе вводимые налоги при недропользовании являются платой за использование природных ресурсов, как и всех других экономических ресурсов, необходимых для производства товарной продукции (людских, финансовых), и поэтому рассчитываются от объема продаж товарной продукции и не могут обусловливаться прибыльностью горного проекта.

Таким образом, введение в Налоговый Кодекс механизма налогового регулирования в добывающей промышленности не только будет стимулировать привлечение национальных и иностранных инвестиций в геологическое и промышленное освоение недр, но и увеличит налоговые поступления в государственный бюджет.

3.8. Местные налоги и сборы

В соответствии с Налоговым кодексом на сегодняшний день в Кыргызстане действуют 16 видов местных налогов и сборов, большинство из которых являются малозначительными и неэффективными. В связи с этим некоторые местные налоги и сборы целесообразнее отменить, а по отдельным видам местных налогов и сборов ставки следует повысить.

В целях упорядочения системы местных налогов и сборов и ее унификации по всей Республике общий порядок налогообложения должен определяться Правительством Кыргызской Республики.

3.9. Отчисления в Социальный фонд

В соответствии с налоговым законодательством Республики отчисления в Социальный фонд не относятся к категории налогов. Вместе с тем ставка отчислений в размере 29% является высокой, и многие хозяйствующие субъекты в целях избежания их уплаты скрывают истинные суммы выдаваемой работникам заработной платы, в результате чего бюджет недополучает также определенные суммы подоходного налога. В связи с этим в области уплаты страховых взносов необходимо проводить дальнейшую работу по снижению страховых отчислений юридических лиц, изменить подходы в работе с индивидуальными предпринимателями, а также с субъектами малого бизнеса, одновременно снижая ставки подоходного налога.

Учитывая опыт соседних стран (Россия, Казахстан), в целях легализации доходов было бы целесообразно ввести в перспективе понятие единого социального налога, а также установить минимальный почасовой размер оплаты труда.

4. Налоговая политика в свободных экономических зонах

Деятельность субъектов свободных экономических зон (СЭЗ) должна осуществляться с учетом следующего:

- продукция СЭЗ должна быть ориентирована на экспорт, за пределы отечественного рынка, и не должна наносить ущерба местному рынку, ставя в неблагоприятное положение местных производителей. Даже незначительное количество продукции, произведенной в СЭЗ и поступающей на внутренний рынок, может нанести ущерб отечественным предприятиям, выпускающим аналогичную продукцию, по причине предоставления льгот субъектам СЭЗ;

- предприятия, зарегистрированные и работающие внутри СЭЗ, должны пользоваться налоговыми льготами, деятельность на территории Кыргызской Республики должна облагаться налогами в общеустановленном порядке;

- территории СЭЗ должны иметь обособленные, определенные участки.

В противном случае нарушается главный принцип СЭЗ - обособленность территории и происходит дискредитация самой идеи свободных экономических зон.

В среднесрочной перспективе налогообложение субъектов СЭЗ, с учетом вышеизложенного, должно производиться в рамках Налогового кодекса Кыргызской Республики (отдельного раздела Кодекса).

5. Основные направления налоговой реформы

Для дальнейшего улучшения администрирования налогов, создания одинаковых условий для всех хозяйствующих субъектов, а также для достижения роста доходной части бюджета необходимо в дальнейшем совершенствовать налоговую систему.

Основными направлениями налоговой реформы должны стать:

1) снижение налогового бремени хозяйствующих субъектов с одновременным расширением налогооблагаемой базы;

2) введение упрощенной (на основе фиксированных платежей, патентов) системы налогообложения для субъектов малого предпринимательства, реализующих товары (работы, услуги) конечным потребителям;

3) улучшение и усиление администрирования налогов, совершенствование структуры управления налоговых и таможенных органов, создание единой системы учета косвенных налогов;

4) устранение диспропорций в налогообложении и создание равных условий хозяйствования субъектам экономической деятельности;

5) содействие развитию благоприятного инвестиционного климата, рынка капитала и предпринимательства;

6) легализация теневого сектора экономики;

7) реструктуризация задолженностей хозяйствующих субъектов.

Для выполнения этих направлений необходимо предпринять следующие шаги.

5.1. Снижение налогового бремени хозяйствующих субъектов

Снижение налогового бремени хозяйствующих субъектов предусматривает:

1) поэтапную отмену нерыночных налогов, таких как налог за пользование автодорогами и отчисления в ФПЛЧС;

2) снижение ставок прямых налогов (налога на прибыль и подоходного налога) с одновременной отменой неоправданных льгот по этим и другим налогам;

3) приближение объемов вычета к реальным затратам хозяйствующих субъектов;

4) сокращение количества неэффективных местных налогов и сборов.

5.2. Расширение налогооблагаемой базы

Расширение налогооблагаемой базы предусматривает:

1) введение налога на имущество.

Налог на имущество является существенным компонентом многих систем налогообложения. Подобный налог отвечает многим общим принципам налогообложения, таким как достаточность (даже при относительно низких ставках этот налог способен принести достаточно доходов), стабильность, равенство (благосостояние в виде имущества отражает способность платить, а стоимостью имущества измеряются услуги, оказываемые по имуществу), эффективность администрирования (от уплаты этого налога трудно уйти, он налагается на имущество, которое в другом случае можно было бы не заметить). Во многих странах мира налог на имущество является основным источником дохода для органов местного самоуправления.

На первом этапе следует ввести упрощенную систему налогообложения только на недвижимое имущество и по мере готовности кадастра имущества следует переходить на взимание налога на имущество, основанное на его рыночной стоимости;

2) увеличение ставок земельного налога в среднесрочной перспективе и дальнейший переход к его взиманию исходя из рыночной стоимости земли;

3) введение налога на недропользование с одновременной отменой отчислений на воспроизводство и развитие минерально-сырьевой базы;

4) упорядочение нормативно-правовой базы налогообложения субъектов при ликвидации (банкротстве).

5.3. Введение упрощенной системы налогообложения для субъектов малого предпринимательства, реализующих товары (работы, услуги) конечным потребителям

Введение упрощенной системы налогообложения для субъектов малого предпринимательства, реализующих товары (работы, услуги) конечным потребителям, предусматривает:

- совершенствование упрощенной (на основе фиксированных платежей, патентов) системы налогообложения для субъектов малого предпринимательства, реализующих товары (работы, услуги) конечным потребителям;

- определение критерия отнесения субъектов к малому предпринимательству;

- упорядочение перечня видов деятельности, подлежащих налогообложению на патентной основе;

- определение перечня видов деятельности, подлежащих обязательному налогообложению на патентной основе;

- совершенствование механизма определения стоимости патента.

5.4. Улучшение и усиление администрирования налогов, совершенствование структуры управления налоговых и таможенных органов и создание единой системы учета косвенных налогов

Улучшение и усиление администрирования налогов, совершенствование структуры управления налоговых и таможенных органов и создание единой системы учета косвенных налогов предусматривает:

1) увеличение предела размеров сокрытых налогов, с которого наступает уголовная ответственность;

2) повышение мер финансовой и уголовной ответственности за умышленное сокрытие налогов и приведение в соответствие всех нормативных актов, предусматривающих меры ответственности за налоговые преступления (нарушения);

3) разработку системы учета налогоплательщиков, совершивших налоговые правонарушения, в целях исключения возможности ведения ими хозяйственной деятельности до погашения финансовой и отчетной задолженности перед бюджетом (погашение недоимки, ликвидация неработающих предприятий и т.д.);

4) совершенствование системы администрирования крупных налогоплательщиков;

5) создание единой регистрационной системы налогоплательщиков (Минюст, Нацстатком, Соцфонд, ГНИ, ГТИ) в целях совершенствования учета налогоплательщиков;

6) совершенствование механизма по применению и расширению прав налоговой службы в части контроля за соблюдением налогового законодательства;

7) передачу прав на выдачу лицензий по отдельным видам деятельности налоговой службе;

8) совершенствование законодательной базы путем исключения противоречивых, неясных положений Налогового кодекса, вопросов налогообложения из всех законодательных актов и их включения в Налоговый кодекс Кыргызской Республики и приведение в соответствие всех инструктивных материалов и других подзаконных актов;

9) создание в судебной системе судей, специализирующихся на рассмотрении налоговых вопросов;

10) расширение практики решения налоговых споров в досудебном порядке.

5.5. Устранение диспропорций в налогообложении и создание равных условий хозяйствования субъектам экономической деятельности

Устранение диспропорций в налогообложении и создание равных условий хозяйствования субъектам экономической деятельности предусматривает:

1) отмену льгот, касающихся отдельных хозяйствующих субъектов, а также групп (отраслей) субъектов;

2) освобождение от НДС видов поставок, а не отдельных категорий субъектов хозяйственной деятельности;

3) отмену отдельных действующих льгот по НДС в поэтапном режиме.

5.6. Содействие развитию благоприятного инвестиционного климата, рынка капитала и предпринимательства

Содействие развитию благоприятного инвестиционного климата, рынка капитала и предпринимательства предусматривает:

1) создание благоприятного налогового режима по операциям с ценными бумагами, усиление работы по подписанию Соглашений об избежании двойного налогообложения и предотвращению уклонения от уплаты налогов;

2) принятие Закона Кыргызской Республики "О соглашении о разделе продукции при недропользовании".

Необходимость принятия указанного Закона обуславливается прежде всего его двумя особенностями, отличающими его от традиционных механизмов и прямо влияющими на инвестиционную активность в недропользовании:

- в договоре между собственником ресурсов недр (государством) и потенциальным недропользователем, инвестирующим промышленное освоение данного месторождения (инвестором), результаты экономической деятельности могут быть разделены товарной продукцией. Раздел товарной продукции между государством и инвестором взаимовыгоден для обеих сторон, так как, во-первых, существенно сокращает сроки поступления доходов в бюджет и, во-вторых, стимулирует недропользователя к снижению капитальных, эксплуатационных и других затрат и, как следствие, к увеличению прибыльной продукции для обеих сторон;

- налоги, подлежащие уплате инвестором государству, кроме земельного налога и платежей при пользовании недрами, заменяются разделом товарной продукции, получаемой от разработки месторождения, что является существенной льготой для инвестора, особенно на стадии до выхода на проектную мощность предприятия.

Существенные выгоды получает и государство как равноправный партнер инвестора в проектах на разработку месторождений, осваиваемых на условиях раздела продукции, так как государство, вкладывая в качестве своей доли в проект разведанное за счет бюджетных средств готовое месторождение, получает не только платежи при пользовании недрами, но и часть прибыльной продукции от реализации проектов на недропользование. И в этой ситуации традиционный лицензионный метод предоставления прав пользования недрами, предусмотренный законом Кыргызской Республики "О недрах", существенно уступает методу соглашений о разделе продукции, так как при лицензионном методе государство получает только налоговые платежи.

5.7. Легализация теневого сектора экономики и реструктуризация задолженности хозяйствующих субъектов

Легализация теневого сектора экономики и реструктуризация задолженности хозяйствующих субъектов предусматривают:

1) принятие Закона Кыргызской Республики "О легализации дохода";

2) принятие нормативных правовых актов по реструктуризации задолженностей хозяйствующих субъектов.

6. Этапы развития налоговой системы

Необходимо признать, что современный этап развития экономики не позволяет реально оценивать доходы хозяйствующих субъектов для целей налогообложения вследствие невозможности полного контроля за объемом наличных платежей и товарными потоками. Наличие комплекса субъективных факторов, таких как несовершенство администрирования, межведомственные противоречия, коррупция, не позволяет достаточно эффективно применять классическую систему налогообложения, на основании которой разработан существующий Налоговый кодекс.

Данная система применима в основном для хозяйствующих субъектов с достаточно крупными оборотами, развитой системой безналичных платежей, применяющих общепринятые методы бухгалтерского учета.

Однако для субъектов малого предпринимательства, осуществляющих хозяйственные операции без документального подтверждения за наличный расчет, данная схема неприменима и порочна, так как ведет к сокрытию доходов и развитию коррупции. Поэтому система взимания налогов путем применения фиксированных платежей, таких как патент, упрощенная система налогообложения и другие, более рациональна. Признавая, что система фиксированных платежей не полностью соответствует декларируемому критерию "равенство" (равный налог на равные доходы), считаем, что на первом этапе налоговой реформы она является необходимой.

Кроме того, следует признать, что необходим индивидуальный подход к налогообложению отдельных специфических видов деятельности, таких как страховая, банковская и финансовая деятельность, деятельность инвестиционных фондов.

Концептуально данные категории плательщиков не облагаются косвенными налогами по основному виду деятельности. Существующая же система взимания прямых и целевых налогов не соответствует специфической природе определения их совокупного дохода для целей налогообложения. Поэтому признается необходимость выделения отдельных разделов Налогового кодекса, отражающих особенности налогообложения данных категорий субъектов.

Оценивая перспективы налоговой реформы, необходимо отметить следующее.

1. На первом этапе реформы законодательно должно быть определено понятие "субъект малого предпринимательства", для которого применяется специфическая упрощенная система налогообложения. Одновременно для крупных хозяйствующих субъектов действует классическая схема, базирующаяся на налогообложении реальных доходов. Основной задачей первого этапа является взаимосвязь данных систем для того, чтобы не происходило перераспределение налогового бремени с ущемлением прав отдельных категорий субъектов. Вследствие этого упрощенная система налогообложения применима в основном для субъектов, обслуживающих конечного потребителя. На этом этапе также рационально усилить работу по пересмотру действующей системы налоговых льгот, налогообложению фиксированных налоговых объектов, которые сложно сокрыть, таких как имущество, недропользование, земля, торговая площадь и т.д.

2. Второй этап реформы должен быть переходным периодом к контролируемому рынку. Полный контроль за доходами субъектов еще не достигнут. Однако развивается система безналичных расчетов, происходит законодательное ограничение бартерных операций. Рыночная торговля постепенно заменяется стационарной, в результате чего сокращается применение упрощенной системы налогообложения. Все это должно происходить на фоне создания единой структуры фискальных органов, объединяющей контроль за импортом и внутренним рынком.

3. Третьим этапом реформы можно считать ситуацию, позволяющую полностью контролировать доходы хозяйствующих субъектов. На данном этапе должен быть полностью отработан механизм налогообложения собственности. Земля и недвижимость облагаются налогами в зависимости от реальной (рыночной) стоимости. Происходит отказ от упрощенной системы налогообложения.

Заключение

По всей видимости, проводимая в Кыргызской Республике налоговая реформа не должна ставить целью кардинальное изменение действующей налоговой системы. На наш взгляд, более реалистичным является ее эволюционное преобразование, обеспечивающее устранение присущих ей недостатков и перекосов и направленное на создание рациональной, стабильной и предсказуемой налоговой системы.

В рамках осуществления налоговой реформы должен быть повышен уровень справедливости и нейтральности налоговой системы, достигаемый за счет:

- выравнивания условий налогообложения для всех налогоплательщиков (прежде всего путем отмены имеющихся необоснованных льгот и исключений);

- отмены неэффективных и оказывающих негативное влияние на экономическую деятельность хозяйствующих субъектов налогов и сборов (прежде всего оборотных налогов);

- исправления деформаций в правилах определения налоговой базы по отдельным налогам, искажающих экономическое содержание этих налогов;

- улучшения налогового администрирования и повышения уровня собираемости налогов за счет включения в налоговое законодательство дополнительных механизмов и инструментов, налогового контроля;

- сокращения числа контролирующих органов;

- упрощения и ускорения процедур обжалования решений и действий налоговых органов;

- сокращения возможностей для уклонения от налогообложения.

Для снижения общего налогового бремени на законопослушных налогоплательщиков следует:

- добиваться более равномерного распределения налоговой нагрузки между налогоплательщиками;

- отменить налоги, рассчитываемые в зависимости от выручки предприятий;

- снизить налоговую нагрузку на фонд оплаты труда;

- разрешить к вычету из базы налога на прибыль всех обоснованных необходимых для ведения бизнеса расходов;

- по мере осуществления бюджетной реформы, приводящей к снижению расходов государства за счет роста их эффективности, снизить ставку НДС.

Упрощение налоговой системы будет достигаться за счет:

- установления закрытого перечня налогов и сборов;

- сокращения числа налогов и сборов;

- максимальной унификации налоговых баз и правил их исчисления по отдельным налогам, а также порядка их уплаты;

- обеспечения стабильности и предсказуемости налоговой системы.

Совершенно очевидно, что проведение налоговой реформы требует нескольких этапов.

Снижение налоговой нагрузки за счет налога на прибыль предприятий и налога на доходы физических лиц может стать дополнительным стимулом для развития предпринимательской активности и расширения платежеспособного спроса населения. При этом необходимо повысить фискальное значение налогов, связанных с использованием природных ресурсов, а также имущественных налогов, которые должны стать основой формирования региональных и местных бюджетов. В ближайшие годы в общем объеме налоговых поступлений должна быть сохранена высокая доля косвенных налогов и прежде всего НДС.

Учитывая ограниченные природные ресурсы, используемые во внешней торговле в соответствии с программой среднесрочного экономического развития, Кыргызстан ставит перед собой цель снижения фискального дефицита. Эта мера продиктована тем, что дефицит государственного бюджета наряду с монетарной политикой выступает основным фактором, влияющим на основные макроэкономические показатели (бюджетный дефицит, обменный курс, процентные ставки, инфляцию и др.), вследствие чего является и определяющим фактором устойчивого экономического роста.

Для достижения вышеуказанной цели необходимо активизировать государственный бюджет, в первую очередь, за счет сокращения неэффективных государственных расходов. Данное сокращение не должно повлиять на качество общеустановленных стандартов, предоставляемых государством, прежде всего в таких сферах, как образование, здравоохранение и социальная защита населения.

Вместе с тем необходим поиск резервов в увеличении налоговых доходов. В первую очередь, данный потенциал может быть реализован через улучшение администрирования и устранение диспропорций в налогообложении. Налоговая политика, как один из важнейших компонентов структурной политики, должна преобразоваться в систему стимулов для основных секторов нашей экономики.

Программа Комплексной основы развития Кыргызской Республики до 2010 года и Программа Национальной стратегии снижения бедности до 2003 года предусматривают ряд организационных и законодательных мер, направленных на снижение уровня бедности и активизацию экономической деятельности трудоспособного населения, привлечение отечественных и иностранных инвестиций в экономику страны и максимальное снижение уровня теневой экономики и нетрудовых доходов.

Перечисленное выше определяет необходимость в первоочередном порядке реформирования именно фискальной политики государства, в том числе и существующей налоговой системы.

Реализация заложенных направлений по реформированию налоговой системы в совокупности с другими организационными и законодательными мерами позволит создать благоприятные условия для активизации экономической деятельности хозяйствующих субъектов, привлечения прямых инвестиций, сокращения уровня теневой экономики, повышения конкурентоспособности отечественной продукции, увеличения реальных доходов населения и, соответственно, снижения уровня бедности, уменьшения дефицита бюджета и расширения налогооблагаемой базы.

А.Э. Момункулов,

Руководитель налоговой службы Кыргызской Республики

Н.Т. Мамбеталиев,

ответственный секретарь СРНС, к.т.н.

"Налоговый вестник", N 10, октябрь 2001 г.