Федеральные округа - новое звено в вертикали российской власти (С.И. Некрасов, "Журнал российского права", N 11, ноябрь 2001 г.)

Федеральные округа - новое звено в вертикали российской власти

Рассуждения по поводу создания федеральных округов и назначения в них полномочных представителей Президента РФ, как правило, увязываются с проблематикой усиления государства, укрепления вертикали государственной власти. Но, как справедливо отмечал Председатель Конституционного Суда РФ М.В. Баглай, теории права и государства дефиниция "сильное государство" неизвестна. Различными могут быть схемы организации государственной власти, формы и методы ее осуществления, механизмы взаимодействия между различными ветвями и уровнями публичной власти. Поэтому, как представляется, термин "сильное государство" допустим в политологическом и социологическом аспектах; в правовом же аспекте более целесообразен термин "эффективное государство".

В этой связи вполне обоснованными представляются предупреждения об опасности увлечения "исполнительной вертикалью". В то же время не следует (по крайней мере, пока) и излишне драматизировать ситуацию, хотя в научной среде звучат слова о предстоящей гибели федерализма. Наше глубокое убеждение - хоронить федерализм в России рано. И по многим направлениям становление федерализма у нас осуществляется все-таки успешно.

Издание Президентом РФ Указа от 13 мая 2000 года N 849 "О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе"*(1) было активно и достаточно эмоционально прокомментировано средствами массовой информации как начало коренных изменений в федеративном устройстве России. Появились высказывания авторитетных ученых о том, что создание федеральных округов существенно изменяет характер федеративных отношений в России*(2). Попытаемся разобраться в данной ситуации и дать ей правовую оценку.

Прежде всего отметим, что федеральные округа имеются и в других федеративных государствах (США, Аргентина, Бразилия, Венесуэла, Мексика, Нигерия и др.). Однако при этом федеральный округ (Distrito Federal), как правило, в государстве один и представляет собой столицу с прилегающими окрестностями. В некоторых федерациях (Аргентина, Венесуэла и др.) эти единицы так и называются - федеральный (столичный) округ. Федеральный округ наряду с другими территориальными образованиями (федеральными территориями, федеральными владениями, ассоциированными государствами, резервациями) является составной частью государства, хотя и с особым статусом, что обусловлено политическим значением столицы. Есть государства, где федеральный округ имеет даже свое представительство в парламенте (в одной из его палат), правда, неравное по сравнению с другими субъектами федерации (США, Нигерия, Пакистан), а в Бразилии, например, федеральный округ представлен в Сенате так же, как и каждый штат. Таким образом, во всех федеративных государствах, имеющих федеральный округ, он является субъектом внутрифедеративных отношений с особым статусом.

Есть государства (причем не только федеративные), в которых создаются особые округа в зависимости от специфики объекта управления - военные, почтовые, образовательные, судебные, пожарные, экологические, кадастровые, регистрационные и т.п. Однако такие особые округа не становятся самостоятельными административно-территориальными единицами, субъектами внутригосударственных отношений. Более того, будучи образованными в границах, не совпадающих с административно-территориальными, такие округа "стягивают" государство, способствуют укреплению его территориального единства.

Представляется, что образованные в России федеральные округа по своей сути не соответствуют ни первому, ни второму подходам, сложившимся в мировой практике. Они не изменяют федеративное, территориальное устройство России (да это и невозможно осуществить президентским указом).

Не вполне удачным, видимо, следует признать и сам термин - "федеральный округ", поскольку когда употребляются термины "федеральная конституция", "федеральный суд", "федеральное правительство", "федеральное законодательство" и т.п., в понятие "федеральный" вкладывается несколько иное содержание. В связи с тем, что основное предназначение новых должностных лиц Администрации Президента РФ сохранилось как "обеспечение реализации Президентом Российской Федерации своих конституционных полномочий", представляется, что можно было сохранить и прежнее название данного института - "полномочный представитель Президента Российской Федерации в регионе Российской Федерации", тем более что уже была практика назначения представителей Президента для реализации его полномочий в группе субъектов РФ одновременно.

Нельзя не отметить, что новое Положение о полномочном представителе Президента РФ в федеральном округе (далее - Положение) восприняло большинство позиций, содержащихся в характеристике прежних институтов представителей Президента РФ - в субъектах РФ (первоначально их было назначено 14), а позднее - в регионах РФ (в последнее время их было 76). Вместе с тем можно однозначно утверждать, что статус новых представителей Президента значительно повышен. Просматривается это даже в формулировках функций и полномочий представителей - такие обороты, как "координирует", "согласовывает", "принимает участие", "содействует исполнению", "вносит предложения" и т.п. в новом Положении заменены на "обеспечивает реализацию", "организует контроль", "разрабатывает", "организует взаимодействие" и т.д. Если ранее полномочный представитель осуществлял взаимодействие главным образом в системе органов исполнительной власти, то сейчас на него возложена задача организации и поддержания такого взаимодействия с органами государственной власти. Полномочный представитель Президента РФ в федеральном округе получил право беспрепятственного доступа при исполнении должностных обязанностей в любые организации, находящиеся в пределах соответствующего округа (п.8 Положения), тогда как раньше полномочный представитель Президента в регионе обладал таким правом только в отношении государственных и муниципальных учреждений и организаций. Исчез из нового Положения и запрет на вмешательство в оперативную деятельность органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, учреждений и организаций на территории соответствующего региона.

Существенны полномочия представителей Президента и в кадровых вопросах - на них возложена задача обеспечения реализации в округе кадровой политики Президента РФ, анализа состояния кадровой обеспеченности в правоохранительных органах в округе и выработки соответствующих предложений Президенту РФ. Полномочный представитель Президента в федеральном округе сегодня сам формирует свой аппарат (ранее соответствующие кадровые назначения осуществлялись руководителем президентской Администрации)*(3). Полномочные представители Президента РФ в федеральных округах являются и постоянными членами Президиума недавно сформированного Государственного Совета РФ.

Однако уже сейчас проявляется нечеткость в определении их статуса, на что все активнее обращают внимание в регионах России. Если и раньше существовала проблема, суть которой сводилась к тому, чтобы представители Президента не становились над главами регионов, не сковывали их самостоятельность, не превращались в неких надсмотрщиков, то в связи с повышением статуса полномочных представителей она обостряется.

Об изменении статуса полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах по сравнению со статусом таких представителей в регионах РФ свидетельствуют и радикальные изменения в структуре их аппарата. При этом наиболее зримыми и активно обсуждаемыми являются изменения не собственно аппаратов полномочных представителей, а изменения в структуре федеральных органов исполнительной власти с привязкой ее к схеме федеральных округов. Непосредственно в Положении о полномочном представителе (п.10) определено, что в состав аппарата полномочных представителей входят созданные окружные инспекции Главного контрольного управления Президента РФ, методическое руководство которыми осуществляет Главное контрольное управление. Весьма активно создаются соответствующие окружные структуры правоохранительных органов, причем достаточно самостоятельные, выполняющие не только контрольные функции. Так, Указом Президента РФ от 4 июня 2001 года N 644 "О некоторых вопросах Министерства внутренних дел Российской Федерации"*(4) в системе министерства предусмотрено создание главных управлений МВД по федеральным округам и определены их основные задачи*(5); прокурор федерального округа имеет ранг заместителя Генерального прокурора РФ (с соответствующими полномочиями, в том числе и процессуальными, определенными Законом о прокуратуре); приказом директора Федеральной службы налоговой полиции созданы семь главных управлений службы по федеральным округам; аналогичные окружные управления созданы в системе Министерства юстиции; введены должности помощников директора Федеральной пограничной службы РФ с размещением в центрах федеральных округов. Хочется надеяться, что создание дополнительных структур приведет к укреплению правопорядка в стране и усилению правовой защищенности российских граждан.

В соответствии с размещением полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах создаются структуры и иных ("несиловых") федеральных органов исполнительной власти, в частности, Министерства здравоохранения РФ. В качестве совещательного органа при полномочных представителях, по всей видимости, продолжат функционирование реорганизованные региональные (окружные) коллегии федеральных органов исполнительной власти*(6).

В то же время ни действующая судебная система РФ, ни возможные ее изменения в рамках судебной реформы не предусматривают какой-либо привязки к схеме федеральных округов - границы существующих арбитражных округов и предполагаемых административных округов с границами федеральных округов не совпадают. (Организационные же изменения в системе службы судебных приставов, обусловленные схемой федеральных округов, представляется, вполне объяснимы, поскольку эта служба структурно входит в состав Министерства юстиции РФ.)

Обращает на себя внимание и тенденция реорганизации в связи с образованием федеральных округов не только властных институтов. В частности, создаются окружные СМИ (газеты, журналы, телевизионные каналы) под эгидой Российского информационного центра. В соответствии с Указом Президента РФ от 19 сентября 2000 года N 1671 "О внесении изменений в Указ Президента Российской Федерации от 8 мая 1998 года N 511 "О совершенствовании работы государственных электронных средств массовой информации"*(7) назначение руководителей дочерних предприятий ВГТРК сейчас осуществляется по согласованию в том числе и с полномочными представителями Президента РФ в федеральных округах. 31 мая 2001 года в Екатеринбурге состоялась учредительная конференция Медиа-Союза Уральского федерального округа (уральцам первым выпало создать модель единого информационного пространства округа). На базе сложившейся системы СМИ создается ассоциация руководителей средств массовой информации Северо-Западного федерального округа. Традиционное приложение к "Российской газете" "Эхо России" трансформировалось в специальный выпуск "Семь федеральных округов" (с 12 мая 2001 года два раза в неделю здесь выходят полосы, посвященные одному из округов, а каждая восьмая полоса выступает в качестве своеобразной общей трибуны, содержащей различные материалы сравнительно-аналитического характера).

Страховая компания "Нефтеполис" (дочернее общество нефтяной компании "Роснефть") планирует открыть новые филиалы, в том числе и в центрах федеральных округов. Во всех "столицах" федеральных округов открыты мощные филиалы Российской академии государственной службы при Президенте РФ.

При полномочных представителях предполагается функционирование ряда консультативных совещательных органов - аналога коллегий федеральных органов исполнительной власти при полномочных представителях Президента РФ в регионах, советов руководителей субъектов РФ, советов по местному самоуправлению, основной функцией которых должно стать разграничение властных полномочий федеральных, региональных и муниципальных структур.

В Сибирском и Дальневосточном федеральных округах уже созданы окружные советы, включающие руководителей законодательных и исполнительных органов власти регионов (в состав Совета Дальневосточного округа введены также представители всех федеральных структур, созданных в округе, включая окружного заместителя Генерального прокурора РФ). В составе аппарата полномочного представителя Президента РФ в Южном федеральном округе образованы государственные инспекции по отдельным направлениям (объектам) деятельности ("по курортам" и др.), на работу в аппарат активно привлекаются главы муниципальных образований округа (городов Черкесска, Сочи и др.); при полномочном представителе созданы Консультативный ученый совет и Совет старейшин округа. В Северо-Западном федеральном округе в составе аппарата полномочного представителя Президента РФ сформирована структура по комплексному решению проблем северных территорий - Экспертный совет по экономическому развитию и инвестициям. В Приволжском федеральном округе функционирует Центр стратегических исследований, в Сибирском - Коллегия округа по безопасности, а в Уральском - Координационный совет председателей судов субъектов Федерации, входящих в округ.

Таким образом, при полномочных представителях Президента РФ в федеральных округах создаются достаточно самостоятельные управленческие структуры с мощным административным ресурсом, по своим функциям напоминающие в какой-то степени окружные правительства.

Не новым является вопрос о необходимости укрупнения субъектов РФ. Многие ученые и государственные деятели считают, что у федерации с таким огромным количеством субъектов вообще не может быть будущего, а следовательно, нынешние субъекты РФ должны сгруппироваться между собой на основе экономических, исторических, географических, демографических, этнических и других связей и создать новые внутрифедеративные государственные образования*(8).

Прообразом новых субъектов Федерации многие считали возникшие в начале 90-х гг. межрегиональные ассоциации экономического взаимодействия субъектов РФ - "Сибирское соглашение", "Большой Урал", "Северный Кавказ", "Большая Волга" и др. В общих чертах деятельность таких ассоциаций регулируется Федеральным законом от 17 декабря 1999 года "Об общих принципах организации и деятельности ассоциаций экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации"*(9), который, однако, в отличие от рассматриваемого президентского Указа об образовании федеральных округов, не вызвал сколько-нибудь активного обсуждения в силу крайней скупости содержания своих норм, призванных закрепить статус этих весьма важных внутригосударственных объединений.

Создание региональных объединений субъектов федерации - не "изобретение" российского конституционализма; подобные объединения (региональные округа) создаются и в других государствах. Межрегиональные объединения не имеют, как правило, политического характера, они преследуют социально-экономические цели, хотя влияние их на федеральную политику бывает достаточно велико. И в России в последнее время значение ассоциаций все более возрастало, а в 1998-1999 гг. их руководители даже принимали участие в работе Правительства РФ с правом совещательного голоса.

В рассматриваемом аспекте обращает на себя внимание тот факт, что федеральные округа образованы не на базе межрегиональных ассоциаций (хотя одной из функций полномочных представителей является разработка совместно с ассоциациями программ социально-экономического развития территорий в пределах округа). "Границы" ассоциаций и федеральных округов не совпадают*(10) (иначе и не могло быть, поскольку ассоциаций - восемь, а округов - семь).

Одним из объяснений подхода президентской власти к определению границ федеральных округов может быть стремление исключить возможные сепаратистские тенденции во внутрифедеративных отношениях. Ведь сами по себе такие факторы, как крупная территория, большая численность населения, экономическая мощь, могут постоянно инициировать сепаратизм новых территорий, их экономическое и политическое давление на федеральный центр, шантаж возможностью отделения от Российской Федерации. Хотя следует отметить, что вплотную вопрос об образовании в ближайшее время на базе межрегиональных ассоциаций экономического взаимодействия новых крупных субъектов Федерации, а уж тем более о выходе какого-нибудь из них из состава России не стоял. Высказываемые же опасения возможной "суверенизации" федеральных округов (по аналогии с возможной суверенизацией межрегиональных ассоциаций) представляются еще менее обоснованными. Ассоциации все-таки создавались "снизу", по инициативе самих субъектов РФ на основе общности различных интересов и многоплановых связей; органы и руководители их избирались, отношения между членами ассоциаций - отношения горизонтального среза, здесь исключалось произвольное установление каких-либо льгот и привилегий отдельных участников. Федеральные же округа образованы "сверху", являются звеном в вертикали государственной (прежде всего - исполнительной) власти и не представляют собой, как отмечалось, каких-либо территориальных образований или добровольных объединений субъектов Федерации.

С другой стороны, нельзя не учитывать того, что стремление субъектов РФ к объединению, к межрегиональной интеграции заглушить в административном порядке весьма сложно. В частности, в мэрии Москвы уже оформилось предложение об образовании неких межрегиональных корпораций развития территорий, причем не в рамках федеральных округов (та же Москва не намерена ограничивать свои межрегиональные связи границами Центрального федерального округа; ею уже заключено более 200 договоров и соглашений с поволжскими, сибирскими, кавказскими и другими регионами России, а также с иностранными государствами и их составными частями). Представляется, что такие инициативы, расширяющиеся внутрифедеративные связи федеральный центр должен не подавлять, а всячески поддерживать, вертикаль исполнительной власти не должна "подминать" горизонтальные уровни, ибо одна из аксиом теории систем (а федеративное государство представляет собой сложную систему) гласит: чем выше степень взаимосвязи между различными элементами системы, тем выше степень целостности всей системы.

Если же инициаторы рассматриваемого Указа Президента РФ имели в виду проведение в обозримой перспективе коренной реформы федеративного устройства России с образованием в ее составе на базе федеральных округов семи крупных и примерно одинаковых в экономическом отношении субъектов Федерации, то здесь отметим следующее.

Появляются термины "экономическое, информационное и т.п. пространство округа". Госкомстат России, другие федеральные органы исполнительной власти (МНС, Минэкономразвития и др.) стали публиковать данные о социально-экономическом положении, поступлениях в бюджетную систему РФ, темпах промышленного роста и т.п. по федеральным округам*(11). Опубликованные данные свидетельствуют об отсутствии экономического равенства групп субъектов РФ, входящих в тот или иной федеральный округ. А от неравенства фактического, как известно, один шаг до неравенства юридического. Представляется, что подобный подход не приведет автоматически к симметричности федеративных отношений в России и неравноправие нынешних субъектов РФ может трансформироваться в неравноправие федеральных округов (новых субъектов Федерации).

Более того, такой подход следует рассматривать скорее не как реформу федеративного устройства России, а как откат к унитаристскому подходу во внутригосударственном строительстве. Мировая история знает примеры кровавых последствий столкновения федералистского и унитаристского подходов - США в конце XVIII столетия, Аргентина в 20-40-е годы ХIХ века, Югославия в наши дни. Прецедентов кардинального укрупнения субъектов федерации история федеративных государств не знает, и представляется, что Россия с ее мизерным опытом федеративных отношений (ведь большую часть своей истории наша страна являлась унитарным государством) не должна быть полигоном для подобного рода экспериментов.

Таким образом, Указ Президента РФ от 13 мая 2000 года N 849 "О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе", определяющий в том числе перечень и состав федеральных округов, не влечет изменений в федеративном устройстве России. Указ издан Президентом РФ в рамках своей компетенции в целях реализации конституционных полномочий.

В то же время создание института полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах с более высоким статусом по сравнению с полномочными представителями Президента в регионах РФ может рассматриваться как переход от двухзвенной (Центр - регион) к трехзвенной (Центр - округ - регион) структуре управления в системе исполнительной власти.

В свою очередь, включение полномочных представителей Президента РФ в укрепляющуюся вертикаль исполнительной власти в России можно оценивать как дополнительный аргумент в известной дискуссии о наличии или отсутствии в нашем государстве самостоятельной президентской ветви власти (в силу определенного противоречия между ст.10 и ч.1 ст.11 Конституции РФ) - Президент РФ, обладая особым конституционным статусом, относится все-таки к исполнительной ветви власти.

Видимо, можно сделать осторожный вывод, что более чем годичный срок функционирования института полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах свидетельствует не только о жизнеспособности, но и об эффективности данного института, подтверждением чему является, в частности, очень активная и эффективная работа по приведению регионального законодательства в соответствие с федеральным, в том числе (и прежде всего) благодаря окружным структурам.

С.И. Некрасов,

начальник кафедры Голицынского института

Федеральной пограничной службы России,

кандидат юридических наук, доцент

"Журнал российского права", N 11, ноябрь 2001 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См.: СЗ РФ. 2000. N 20. Ст.2112.

*(2) См., в частности: Федерализм: теория, институты, отношения (сравнительно-правовое исследование) / Отв.ред. Б.Н. Топорнин. М., 2001. С.79-80.

*(3) Нельзя, однако, утверждать, что прежние представители Президента в регионе вообще не обладали полномочиями в области кадровой политики. В частности, руководитель государственной инспекции труда в субъекте РФ назначался на должность и освобождался от должности Минтруда России по согласованию в том числе и с полномочным представителем Президента РФ в соответствующем регионе (см. приказ Министерства труда и социального развития РФ от 29 февраля 2000 года N 65 "Об утверждении Положения о государственной инспекции труда в субъекте Российской Федерации").

*(4) См.: СЗ РФ. 2001. N 24. Ст.2416.

*(5) Создание окружных структур в системе МВД предусматривалось и ранее. В частности, в соответствии с Указом Президента РФ от 31 июля 2000 года N 1415 "Вопросы Министерства внутренних дел" (СЗ РФ. 2000. N 32. Ст.3342) в этих структурах предписывалось образование органов предварительного следствия. (Данный указ после издания Указа N 644 утратил силу.)

*(6) Статус коллегии был определен Указом Президента РФ от 25 мая 1998 года N 586 (СЗ РФ. 1998. N 22).

*(7) См.: СЗ РФ. 2000. N 39. Ст.3855.

*(8) Целью настоящей статьи не является подробный анализ существующих по данной проблеме концепций "губернизации", "землизации", "республиканизации" России.

*(9) См.: СЗ РФ. 1999. N 51. Ст.6286.

*(10) Вносились предложения и об образовании еще одного федерального округа - в границах Калининградской области с учетом специфики ее геополитического положения и предложений Евросоюза об изменении статуса области, однако 26 июля 2001 года принято решение самостоятельного федерального округа в этом анклавном регионе России не создавать, а назначить специального заместителя полномочного представителя Президента РФ в Северо-Западном округе, курирующего вопросы области.

*(11) См., в частности: Российская газета. 2000. 1 авг.; 2001. 14 июля.