Общественное мнение и законотворчество.
Демократия и права человека
Законы, провозглашаемые и защищаемые государством, определяют права и обязанности его подданных. Это заставляет нас чувствовать себя одновременно и угнетенными, и защищенными. Если охранительная забота государства позволяет гражданам совершать какие-либо поступки, планировать свои действия в уверенности, что планы могут быть в большей или меньшей степени реализованы, то его функция подавления воспринимается нами как лишение возможностей, помеха в осуществлении задуманного. Таким образом, вполне естественно неоднозначное отношение людей к государству. Движимые стремлением изменить в лучшую для себя сторону соотношение между функциями подавления и предоставления возможностей, граждане пытаются добиться большего влияния на государственные дела, в частности на законотворчество. Они требуют реализации в жизни их гражданских прав. Ведь гражданин - это не только подданный, т.е. носитель некоего объема прав и обязанностей, определенных свыше, но и лицо, имеющее право голоса непосредственно в определении означенных прав и обязанностей, в отправлении государственной политики. Для эффективного оказания такого воздействия на практике человеку необходима относительная автономия. Должны существовать пределы государственного вмешательства в мысли и поступки индивида, его способность действовать. Равно обязательно и внимание к насущным потребностям населения, его настроениям, чаяниям и надеждам. Здесь мы сталкиваемся с противоположностью таких функций власти, как подавление, с одной стороны, и предоставление возможностей, поощрение волеизъявления народа - с другой. Таким образом, речь идет о способности общества влиять на государственную политику, правотворчество, о противостоянии, по необходимости, излишним амбициям властей предержащих и о грамотном использовании и направлении указанного воздействия государственным аппаратом. Институт гражданства подразумевает некое "ограничение государства в способности ограничивать". Государство не должно сдерживать человека в контроле, оценке и оказании влияния (разумеется, в разумных пределах!), но, напротив, оно всецело обязано оказывать содействие такому контролю, обеспечивать его максимальную эффективность и полезность. Например, гражданскими правами нельзя воспользоваться в полном объеме, если государственная деятельность окружена завесой строжайшей секретности; если простым людям, нам с вами, невозможно узнать о намерениях и деяниях своих правителей; если закрыт доступ к фактам, позволяющим судить о реальных последствиях тех или иных шагов государства; если нет возможности что-либо предпринять для защиты своих собственных интересов.
И все же в подавляющем большинстве случаев общество оказывает влияние на политику государства, в том числе и правовую. При изучении воздействия общественного мнения на законотворчество важно выделить два основных момента: первый - роль общественного мнения в принятии законодательных решений, и второй - включенность социологических исследований в законотворческий процесс. Применительно к первому верно утверждение о том, что влияние социума на законодателя весьма велико. К сожалению, это не всегда приводит к позитивным результатам: возможны и случаются досадные и опасные деформации правотворческого процесса, его уход от сложного поиска надежной основы для достижения общего согласия в сторону упрощенных, откровенно популистских решений или решений, явно отражающих частные, групповые, корпоративные интересы.
В любом демократическом государстве*(1) мнение граждан оказывает воздействие на законодателя. Но в странах с развитой системой парламентаризма и стабильным общественно-политическим строем роль и значение воли общества как фактора законотворчества уравновешены мощной, авторитетной представительной властью и опосредованы деятельностью политических партий и организаций, являющихся вполне эффективным инструментом взаимодействия государства и подданных. Проблема соответствия законов социальным нуждам и ожиданиям решается в таких случаях главным образом с помощью механизма выборов в высшие органы законодательной власти, что гарантирует уважение парламентариев к основным ценностям, признаваемым большинством электората.
Если же представительная демократия еще недостаточно развита, избирательная система далека от совершенства, а партийная система нестабильна, то влияние общественного мнения на принятие законов часто осуществляется напрямую, без надлежащего опосредования, имеет иные масштабы и характер и влечет за собой не всегда удачные последствия. В нездоровой обстановке накала политических страстей, когда различные социальные группы осуществляют давление на законодателя с помощью ультиматумов и всевозможных прочих демонстративно эпатажных акций, качество издаваемых нормативно-правовых актов нередко оставляет желать лучшего. Так, достаточно вспомнить атмосферу, в которой шла подготовка проектов Конституции РФ. С какой поспешностью был принят ныне действующий Основной закон нашего государства! Возможно, тогдашние реалии не допускали промедления и вынуждали к некоторому популизму. Но теперь мы, увы, видим - положения Конституции РФ 1993 г. изобилуют отсылками к по сию пору не существующим нормативно-правовым актам, правовым "ляпам", неясностями.
Таким образом, важно провести грань между нужным и полезным участием простых граждан в создании законов и категорически недопустимым "диктатом улицы". Последний способен лишь порождать социальные и политические конфликты.
По мере поступательного развития демократического процесса выражение общественного мнения приобретает более упорядоченный характер. Освоение социумом электоральных механизмов влияния на власть способствует более четкому выявлению социальных позиций, образованию таких структур, как политические партии, профсоюзы, общественные объединения. Именно они доводят требования и настроения до уровня государственного решения насущных проблем.
Что же происходит в настоящее время в нашей стране? Насколько действенными посредниками между народом и властями предержащими оказываются партии? Можно выделить три этапа развития данных отношений. Вначале общество обуяла некоторая демократическая эйфория. Многопартийность носила хаотический характер. Население демонстрировало абсолютную неграмотность в вопросах участия в определении государственной политики. Социологи и правоведы справедливо утверждали, что между основными социальными слоями и руководством страны отсутствовала необходимая прослойка, состоящая из авторитетных в обществе партий. Популярен был вариант прямой связи между очередным харизматическим лидером и народом. Политическое волеизъявление граждан зачастую принимало форму пресловутого "диктата улицы", о котором уже говорилось ранее.
По мере стабилизации политической жизни и экономики, определенного роста благосостояния граждан и их правовой грамотности взаимодействие государства и общества в сфере законотворчества приобретало ровный характер, становилось все более разумным, эффективным и взаимовыгодным.
Однако в результате череды экономических, политических и социальных потрясений, начавшихся с августовского кризиса 1998 г., российское общество вновь стремительно расслоилось, причем серьезно пострадало большинство россиян. Как следствие - политическая апатия, нежелание участвовать в определении новых направлений в законотворчестве, сомнения (и небеспочвенные) в эффективности возможного воздействия общественного мнения на законодателя. В итоге правотворчество оказалось под влиянием небольших социальных групп, далеких от большей части населения. Выделившиеся к настоящему времени основные социальные силы имеют и свое социально-политическое представительство, и свое лобби. Наиболее влиятельные объединения - предпринимателей, промышленников, банкиров, -отдельные крупные финансово-промышленные группировки располагают широкими возможностями как для прямого, так и для косвенного воздействия на законодателя. Наряду с этим они финансируют близкие им по политической ориентации партии, обеспечивая тем самым соблюдение своих интересов в процессе создания и принятия нормативно-правовых актов. В то же время партии, в свою очередь, стараются привлечь к себе широкие слои населения, действуя при этом как вполне законными, так и недопустимыми с правовой и нравственной точки зрения методами ("скупка" голосов, принуждение к вступлению в члены партии с использованием отношений подчинения по службе и т.п.).
Итак, постоянный процесс формирования, изменения и деятельности российской партийной системы сложен и противоречив. Рассматривая партии в качестве выразителя общественного мнения в законотворчестве, можно заметить: они (партии) недостаточно хорошо осуществляют свою электоральную функцию. Это ведет к попыткам определенных социальных групп, достаточно активных, стать самостоятельными участниками законодательного процесса. В Государственную Думу нескончаемым потоком идут письма от граждан, содержащие как конкретные предложения по совершенствованию тех или иных правовых норм, так и целые "законопроекты". Неравнодушие людей к судьбам страны - факт отрадный, но чрезмерное увлечение "игрой в демократию" только вредит. Ценные, интересные рекомендации в такой корреспонденции встречаются, увы, нечасто.
Также нельзя обойти вниманием граждан и их объединения, желающие попасть в число народных избранников исключительно с целью последующего лоббирования корпоративных интересов. И не всегда эти попытки заканчиваются крахом. Тем самым подобные образования получают равные с серьезными политическими партиями возможности влияния на формирование и осуществление государственной власти, на создание законов, по которым предстоит жить всей стране.
Безусловно, никто не призывает игнорировать потребности той или иной социальной группы. В процессе законотворчества должны быть учтены по возможности интересы всех: от ведущих бизнесменов до безработных, от крупных политических организаций до небольших объединений типа обществ обманутых вкладчиков. Но для этого есть механизм политического опосредования, в ходе которого определяется степень общегосударственной значимости соответствующих частных заинтересованностей в их соотношении с другими социальными интересами. Предназначение партий - служить для выявления и учета отдельных групповых проблем и возведения их разрешения на государственный уровень. А в этом, как и в определении и классификации самих социальных групп партиями и их представителями в парламенте, должны помогать профессионалы - социологи, политологи, правоведы.
Для чего законодателю нужно знать, из каких групп состоит социум? Прежде всего, социальные группы - это двигатель общественного развития; без их усилий никакие изменения в обществе происходить не могут. Активность и настроение социальных субъектов определяют, в той или иной степени, характер, интенсивность и направленность реформ: политических, правовых, экономических, социальных.
Также очевиден и другой момент: от характера социальных групп зависит не только динамика общества, но и его статика, т.е. особенности функционирования всех социальных институтов в конкретный исторический момент. Если люди как носители определенных обязанностей в рамках того или иного социального института (партии, пресса, образование, здравоохранение и т.д.) не соответствуют по духу и возможностям необходимому для решения поставленных перед ними задач уровню - угроза кризиса встает неминуемо.
И, наконец, от того, из каких именно групп состоит общество, какие из них занимают лидирующие позиции, а какие - подчиненные; от их идеологии и реальной деятельности (политической, экономической и пр.) зависит сам тип общества, общественно-политическое и государственное устройство, полнота, характер и степень совершенности правовой базы государства. Социальные группы образуют общественно-политическую систему и являются ее основными элементами.
Для тех, кто всерьез занимается большой политикой, кто берет на себя ответственность за судьбы государства, кто определяет, по каким законам предстоит жить нам с вами, должен обладать познаниями в области социологии, разбираться хотя бы в основных вопросах. Ответы на более сложные дадут законотворцам специалисты-социологи.
Законодатель должен стремиться понять, насколько принимаемое им решение учитывает интересы и пожелания основных социально-политических сил, какие слои и группы остаются "обделенными" и что именно, какая компенсация может обеспечить общественное согласие в данной ситуации. Для этого ему необходимы хорошо налаженные связи с общественностью. Одним из каналов реализации таких связей является изучение общественного мнения, специально ориентированное на потребности законотворческого процесса. По сути, речь идет о включении исследований общественного мнения в систему научного обеспечения законотворчества.
В условиях социально-политической нестабильности достоверное научное знание о состоянии и динамике общественного мнения и грамотное использование полученного знания в правотворческой деятельности - один из основополагающих факторов обеспечения социальной легитимации принимаемого законодательства.
Однако, несмотря на обилие проводимых опросов и анкетирований по проблемам, связанным с обновлением нормативно-правовой базы, очень мало делается для того, чтобы такие исследования заняли должное место в сфере научного обеспечения подготовки и принятия законов. И только лишь наличия надежной, достоверной информации о состоянии общественного мнения недостаточно. Важно уметь правильно воспользоваться этими сведениями. В этой связи необходимо уяснить, насколько значимы, весомы для законодателя данные о настроениях в обществе, о потребностях и желаниях народа, какова роль таких данных в механизме принятия решений. Этот вопрос вызывает многочисленные споры.
Рассмотрим две основные, диаметрально противоположные точки зрения.
Первая заключается в определении необходимости изучения общественного мнения исключительно для того, чтобы учитывать его, знать и, соответственно, иметь возможность предотвращать социальные взрывы, убеждать, воспитывать. Гораздо важнее наличие компетентных специалистов, способных принимать квалифицированные решения, особенно в периоды социальной нестабильности. Подобный взгляд весьма распространен в кругах, занятых интеллектуальным обслуживанием властных структур. В рамках означенного подхода проводится и большинство опросов и анкетирований населения, причем фиксируется лишь внешний, сугубо эмоциональный аспект массового сознания и отторгается с той или иной достоверностью социально-психологическая атмосфера в обществе, степень напряженности, действительные рейтинги политических лидеров, партий и организаций. При таком изучении часто утрачивается внимание ко всему тому, что могло бы дать сведения об опорных, базовых ценностно-нормативных ориентирах сознания социума, о насущных, актуальных потребностях и правовых ожиданиях различных групп и слоев общества.
Имеется очень большой опыт осуществления государственно-правовой политики путем воспитания, внушения, убеждения граждан при полном игнорировании их интересов и позиций по различным вопросам. Нельзя однозначно утверждать, что такой метод руководства абсолютно недопустим в любом случае. Однако все же при разрешении большей части проблем рассматриваемой значимости и характера он способен принести немало вреда. Безусловно, законодатель не должен идти на поводу у улицы - с этим, мне кажется, не возьмется спорить никто. Но и рассматривать общественное мнение в качестве некоего ограничения, накладываемого "непросвещенным обывателем" на свободу деятельности государства по поддержанию должного порядка в стране недопустимо. Такая позиция приведет к возникновению мощных репрессивных механизмов для "коррекции" влияния граждан на правотворчество и восприятия ими в целом правовой и иной политики, проводимой властями предержащими.
Другая точка зрения на роль и значение общественного мнения в процессе создания законов может быть передана следующими словами: законодательствовать следует в строгом соответствии с настроениями и пожеланиями граждан. Придерживающиеся такого толкования специалисты в области социологии права считают, что опрос общественности, проведенный в национальном масштабе, выявляет практически прямые указания по созданию и усовершенствованию нового нормативно-правового акта. Но подход, базирующийся на уверенности, что общая воля, создающая закон, напрямую выражена в общественном мнении, представляется упрощенным.
Во-первых, не учитывается необходимость отделения истинного от ложного в оценках и суждениях общественности. Во-вторых, проблема компетентности общественного мнения никогда не теряет своей актуальности. И, в-третьих, на чью именно волю призывают ориентироваться законодателя? Общественное мнение, как известно, имеет сложную структуру. Помимо доминирующих суждений большинства, в нем присутствуют и иные, зачастую полярные позиции. Так выражает ли большинство в общественном мнении истинно всеобщую волю, способную дать основу новым нормам закона? Эта проблема очень давно и активно обсуждается философами. Еще Ж.-Ж. Руссо в своем труде "Об общественном договоре" указывал: "Общая воля непременно направлена прямо к одной цели и стремится всегда к пользе общества, но из этого не следует, что решения народа имеют всегда такое же верное направление"*(2).
В социологической литературе также можно встретить утверждение о том, что общественное мнение не есть сумма мнений частных. То есть предполагается следующее. Общественное мнение определяется, как правило, путем анкетирования или опроса некоего числа индивидов. Но выходит, что при суммировании и анализе полученных результатов исследователь имеет нечто качественно иное, характеризующееся гораздо большей, чем просто сумма чьих-либо суждений, степенью всеобщности. На этом и базируется представление об общественном мнении как о непосредственном выражении той воли народа, которая является основой законотворчества. Нелогичность, неадекватность данного подхода социальным реалиям очевидна. Особенно явно это подтверждается в переходные периоды, когда в массовом сознании идут бурные процессы размежевания позиций по принципиальным вопросам, когда общественное мнение раскалывается. И тогда сразу становится заметно несовпадение философско-правового понятия "общая воля" и привычной нам категории под названием "общественное мнение". Порой общая воля может просматриваться вполне определенно. В других случаях очень трудно, зачастую почти невозможно разглядеть за разноплановыми, противостоящими друг другу позициями тот момент общественного согласия, в котором может быть выражена общая воля.
Какую роль в выявлении общей воли должна играть информация о состоянии общественного мнения? По-видимому, лишь исходного материала. Высказанные мысли, выраженные отношения индивидов хаотичны в рамках общественного мнения. Задача специалиста - упорядочить имеющиеся данные и свести их к такому общему знаменателю, который мог бы послужить реальной основой для возникновения нормы закона. Разумеется, необходимо учитывать все выявленные точки зрения, но в итоге надо выделить одну конкретную, четкую позицию. И она, эта позиция, отнюдь не является сугубо результатом неких арифметических действий с информацией о структуре и состоянии общественного мнения. Требуется качественно иной подход к осмыслению имеющегося объема данных, причем понадобятся и знания, и интуиция, и жизненный опыт самих парламентариев, и высокий профессионализм консультантов: социологов, политологов, правоведов, психологов; и добросовестность тех, кто занимается непосредственно сбором "информационного сырья" для решения имеющейся проблемы.
Изучение общественного мнения - ответственнейшее дело. К сожалению, эти исследования зачастую проводятся не по поручению или заказу законодательных органов, а по инициативе иных заинтересованных организаций. Информация о результатах опросов поступает к законодателю по нестабильным, неотработанным каналам, часто не в полном объеме. Не налажен контроль за ее качеством и достоверностью, а также допустимостью способов ее получения. Основным источником необходимых депутатам данных о состоянии и динамике общественного мнения являются средства массовой информации, нередко грубо попирающие самые элементарные требования, которыми положено руководствоваться при проведении социологических опросов и обнародовании их результатов. При этом тенденциозность и политизированность многих сообщений и публикаций заставляет расценивать их не иначе, как откровенное лоббирование. А проблема простого непрофессионализма! Известна масса примеров некачественного проведения опросов и составления рейтингов в средствах массовой информации. Например, весьма модные в отдельных, не очень солидных, газетах выборочные обзвоны граждан с целью выяснения их позиции по тому или иному вопросу, без преувеличения, общегосударственной важности. Как расценить с правовой, нравственной, этической стороны, наконец, с точки зрения здравого смысла краткий случайный телефонный разговор с неизвестным собеседником по поводу необходимости принятия какого-либо нормативно-правового акта? А ведь итог разговора публикуется на страницах печатного издания и возводится в ранг "общественного мнения"! В большинстве случаев опрашиваемый даже не ориентируется в той области, которой лежит рассматриваемая проблема. О шутниках, хулиганах, прочих асоциальных элементах даже не стоит говорить. Бесполезность подобных мероприятий очевидна. Кроме того, наносится серьезный ущерб самой идее возможности участия граждан в формировании законодательства государства. Выдавая эти нелепые акции за научные исследования и настоятельно требуя внимания к полученным результатам со стороны законотворца, отдельные средства массовой информации дискредитируют весь институт изучения общественного мнения, создают ненужную атмосферу в обществе, мешают нормально функционировать органам представительной власти. Может быть, стоит подумать о введении строгих санкций за такие "горе-анкетирования"? Оговорюсь - речь ни в коем случае не идет о серьезных газетах, журналах, теле- и радиопередачах, знакомящих нас с настоящими научными данными, которые получены специалистами-социологами.
Вернемся к проблеме лоббирования в аспекте научного обеспечения законотворческой деятельности. Нельзя не заметить повышенного интереса, проявляемого к работе парламента различного рода независимыми фондами и институтами. Эти организации имеют негосударственный статус и, соответственно, частные источники финансирования. Они обладают явным преимуществом перед крупными официальными научно-исследовательскими центрами. Последние ограничены недостаточным бюджетным финансированием и четко определенными компетенцией и задачами. Небольшие же частные мобильные структуры активно внедряются в систему научного обеспечения законотворчества. Сотрудники этих фондов ищут контактов с депутатами и работниками аппарата, участвуют в формировании рабочих и экспертных групп по разработке законопроектов, готовят разнообразные материалы, организуют семинары, "круглые столы", конференции с участием парламентариев и высшего аппаратного чиновничества. Разумеется, определенный объем полезной исследовательской и иной работы эти организации проводят. Но вместе с тем невозможно обойти вниманием тот факт, что они, естественно, заинтересованы в лоббировании интересов финансирующих их структур и действуют преимущественно по их заказу.
Задача законодателя - верно сориентироваться в потоке поступающей к нему из бесчисленных источников информации, противостоять недопустимому давлению со стороны отдельных социальных групп, сколь бы сильны и влиятельны они ни были, и, главное, найти и сформулировать общезначимый правообразующий интерес. Этот последний можно определить как некий итог согласования позиций различных слоев общества, некую абстрактную правовую по своей природе модель выражения и защиты социальных интересов, причем не допускающую, в своих рамках, ущемления свободы реализации одних интересов другими. Правильно и грамотно разобраться с поставленной проблемой возможно лишь при активной помощи профессионалов-социологов.
Прежде всего, законодателю нужно не только фиксирование общественного мнения на данный момент времени, но и глубокое изучение мотивации правовых пожеланий и настроений граждан, обусловленности данных позиций морально-нравственными, социально-политическими и ценностно-нормативными ориентациями, потребностями и интересами населения. Как известно, популярность того или иного политического шага может находиться в существенной зависимости от харизмы политического лидера, совершившего соответствующие деяния, а также от конкретной ситуации, в которой произошли те или иные события, подвигшие к принятию указанных мер. Позиция же социума по отношению к закону, действие которого рассчитано на длительный период, - дело совсем иное. Здесь не приходится надеяться на "прикрытие" отрицательных сторон принятого решения популярностью лица, от которого это решение исходит, или ссылками на "острую историческую (правовую, социальную, политическую, экономическую) необходимость". И в таком случае исследователям чрезвычайно важно выяснить факторы, работающие как на стабильность общественного мнения, так и на его динамику. Иными словами, выводы и прогнозы должны основываться не только на оценках и суждениях, вынесенных народом, но и на их осознании и объяснении, на обосновании меры их устойчивости, на определении направлений и тенденций их развития.
Рассмотрим следующий пример. В период (весьма длительный) подготовки проектов Основного закона Российской Федерации проводились многочисленные опросы и анкетирования россиян с целью выяснения их позиции по ряду вопросов общегосударственного значения. Но каковы были результаты? При выявлении отношения граждан к будущему национально-территориальному устройству России были получены следующие данные:
46% опрошенных высказались за конституционное закрепление права национальных республик на выход из состава Российской Федерации;
44% опрошенных выступили против по тому же вопросу.
В то же время за единую и неделимую Россию твердо выступили 72% опрошенных, а еще 15% были почти согласны с этим тезисом в целом*(3).
Естественно, возникает недоумение: каким образом из 46% граждан, ратующих за право республик на самоопределение вплоть до выхода из состава Федерации, значительная часть, оказывается, одновременно поддерживает идею территориальной целостности России? Так
