О плате за пользование водными объектами (В.В. Лебедев, "Налоговый вестник", N 12, декабрь 2001 г.)

О плате за пользование водными объектами

В настоящее время в связи с отменой письма МНС России от 27.04.2001 N ВТ-6-04/349*(1), которым были доведены до налоговых органов согласованные с Минфином России "Разъяснения по отдельным вопросам исчисления и внесения платежей за пользование водными объектами" (далее - Разъяснения), письмом МНС России от 18.10.2001 N ВТ-6-21/749@ возникают обоснованные вопросы о причинах отмены данного письма и о возможности дальнейшего использования в практической работе тех методологических подходов, которые изложены в указанных "Разъяснениях", по решению наиболее часто встречающихся проблемных вопросов по данным платежам.

Практика показывает, что Минюст России не регистрирует те или иные ведомственные документы по следующим причинам:

а) форма конкретного документа не соответствует форме правового акта, подлежащего регистрации*(2);

б) документ не содержит правовых норм, затрагивающих гражданские, политические, социально-экономические, иные права, свободы и обязанности граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства и т.п.нормы*(3);

в) документ содержит новые правовые нормы, которые по его статусу не могут быть включены в данный документ, иными словами, нормы, которые не предусмотрены, в частности, действующими законодательными актами и постановлениями Правительства РФ.

Исходя из постановления Правительства РФ от 13.08.1997 N 1009 нормативные правовые акты издаются федеральными органами исполнительной власти в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений, но не в виде писем и телеграмм.

Таким образом, письмо МНС России от 27.04.2001 N ВТ-6-04/349 нормативным актом не является. Но это, конечно не значит, что МНС России было вообще не вправе издавать какие-либо массовые письма для своих территориальных органов.

Такое право предоставлено МНС России частью первой Налогового кодекса Российской Федерации (см. п.2 ст.4).

Необходимость выпуска Разъяснений объяснялась в самом письме, в котором было сказано, что настоящие Разъяснения разработаны во исполнение решения Коллегии МНС России в целях обеспечения единого методологического подхода к решению наиболее часто повторяющихся в практике работы налоговых органов проблемных вопросов и устранения неправомерных и противоречивых (в том числе по разным регионам) толкований норм действующего законодательства о налогах и сборах.

Поэтому для решения данных задач и была выбрана форма документа в виде массового письма, а не приказа.

Таким образом, необходимости направления на государственную регистрацию Разъяснений не было.

Сам Минюст России уточнил, чту следует понимать под нормативными правовыми актами, рекомендуя руководствоваться постановлением Государственной Думы от 11.11.1996 N 781-II ГД "Об обращении в Конституционный Суд Российской Федерации", в котором приводятся определения нормативного правового акта и правовой нормы:

"Нормативный правовой акт - это письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм. В свою очередь, под правовой нормой принято понимать общеобязательное государственное предписание постоянного или временного характера, рассчитанное на многократное применение".

Как известно, Разъяснения были отменены в связи с письмом Минюста России от 02.10.2001 N 07/9687-АК.

По имеющейся информации, причиной, побудившей Минюст России обратиться в МНС России с предложением об отмене указанного выше письма, явилось наличие в Разъяснениях отдельных правовых норм, что означает необходимость регистрации такого документа.

Но учитывая, как уже было сказано выше, что документ в виде письма не может быть направлен на государственную регистрацию, поступило предложение его отменить, что и было сделано МНС России письмом от 18.10.2001 N ВТ-6-21/794.

При этом Минюст России не указал, какие именно пункты данных Разъяснений (а их 18) содержат новые правовые нормы и, более того, не сообщил: содержат ли они противоречия действующему законодательству. Хотя логично было бы ожидать, что, прежде чем ставить вопрос об отмене конкретного документа, следует, в первую очередь, указать на имеющиеся разногласия с каким-либо нормативным правовым актом (конечно, если таковые имеются). Тем более, что данное Министерство вправе привлекать высококвалифицированных специалистов и научных работников в качестве внештатных экспертов для подготовки заключений по нормативным правовым актам федеральных органов исполнительной власти (см. п.4 постановления Правительства РФ от 13.08.1997 N 1009). Поэтому можно сделать вывод, что каких-либо противоречий действующему законодательству Разъяснения не содержат.

Сложилась достаточно оригинальная ситуация: ведомственное письмо отменяется не из-за того, что противоречит другим правовым нормативным актам, а в связи с тем, что является письмом (а не приказом, инструкцией, распоряжением).

Видимо, именно поэтому МНС России, отменяя вышеуказанное письмо, сообщило (см. письмо МНС России от 18.10.2001 N ВТ-6-21/794), что после доработки соответствующие рекомендации налоговым органам будут доведены дополнительно. Скорее всего, МНС России, не меняя, по сути, содержание самих Разъяснений, издаст их в виде приказа.

Это и следует иметь в виду при решении вопроса, насколько содержание Разъяснений может быть использовано в дальнейшей работе налоговыми органами до выхода соответствующего приказа.

Обратим внимание на то, что практически все пункты Разъяснений содержат или ссылки на конкретные нормы соответствующих законов, постановлений Правительства РФ, или включают прямые цитаты из этих нормативных правовых актов. Соответственно, отмена письма МНС России никак не может повлиять на изменение (неприменение) вышеуказанных норм.

Известно также, что массовое письмо было подготовлено на базе уже доводимых ранее неоднократных разъяснений МНС России и Минфина России по плате за пользование водными объектами отдельным налогоплательщикам, территориальным налоговым и иным органам.

Поскольку Минюст России не сообщил: какие именно пункты Разъяснений содержат новые правовые нормы (и не привел для примера какую-нибудь конкретную новую норму), - остается предположить, что его замечания связаны с имеющейся в Разъяснениях определенной трактовкой норм отдельных законов, то есть отсутствием прямых цитат из действующих правовых актов при разъяснении того или иного вопроса.

Как показывает анализ всех пунктов Разъяснений, таких трактовок немного. Учитывая это, в принципе можно было бы отменить не все письмо МНС России от 27.04.2001 N ВТ-6-04/349, а только лишь конкретные его пункты (скажем, два или три, содержащие упомянутые правовые нормы). Но это, повторяем, можно было бы сделать только в случае конкретизации проблемы Минюстом России.

Хотелось бы также отметить, что отсутствие в некоторых пунктах Разъяснений необходимых ссылок на конкретные нормы законодательства для подтверждения сделанных в них выводов не означает, что таковых норм вообще не существует. Такое прочтение документа налогоплательщиками (или тем же Минюстом России) может привести к ошибочному выводу, что содержание того или иного разъяснения является просто вольной трактовкой МНС России и Минфина России.

Например, в п.11 Разъяснений указан порядок платы за пользование водными объектами при передаче водозаборных сооружений в аренду третьим лицам и говорится о том, что лицо, которому в соответствии с выданной лицензией на водопользование предоставлено право пользования водными объектами, при передаче водозаборных сооружений в аренду третьим лицам не освобождается от платежей за пользование водными объектами. Далее сказано, что в случае отсутствия лицензии на водопользование и у арендодателя, и у арендатора налогоплательщиком (по пятикратным ставкам платы) является непосредственный владелец водозаборных сооружений, технических средств или устройств.

Таких дословных норм (выделенных курсивом) в Федеральном законе от 06.05.1998 N 71-ФЗ "О плате за пользование водными объектами" действительно не содержится. Поэтому может возникнуть вопрос, насколько обоснован сделанный выше вывод о том, что плательщиком является в одном случае владелец лицензии (а не тот, кто пользуется водным объектом, используя чужие водозаборные средства), а в другом случае - владелец водозаборных сооружений, технических средств или устройств.

В п.11 Разъяснений рассматриваются два случая пользования водными объектами:

1) при передаче водозаборных сооружений в аренду другому лицу с наличием лицензии у арендодателя;

2) при аренде водозаборных сооружений с отсутствием лицензии и у того, и у другого лица, то есть при безлицензионном пользовании.

В соответствии с Водным кодексом Российской Федерации права пользования водными объектами приобретаются на основании лицензии на водопользование и заключенного в соответствии с ней договора пользования водным объектом (ст.46).

Внесение изменений в лицензию на водопользование осуществляется государственным органом, выдавшим лицензию на водопользование, в случае изменения условий водопользования и состояния водного объекта, по инициативе водопользователя, его реорганизации или передачи права пользования водным объектом от одного лица к другому на основании распорядительной лицензии (ст.47).

В первом рассматриваемом случае право пользования водными объектами передано не было. Таким образом, плательщиком является владелец лицензии (арендодатель), который был не вправе обязывать арендатора производить уплату платежей за пользование водными объектами. Этот очевидный вывод сделан также и на том основании, что иная возможность внесения платежей в этой ситуации просто отсутствует, так как не предусмотрена нормами ни гражданского, ни налогового законодательства.

Во втором рассматриваемом случае налицо безлицензионное пользование водными объектами. Возникает вопрос: кто должен платить за это?

В п.11 Разъяснений имеется ссылка на Федеральный закон "О плате за пользование водными объектами", в соответствии с которым налогоплательщиками признаются организации и индивидуальные предприниматели, непосредственно осуществляющие пользование водными объектами с применением сооружений, технических средств или устройств.

Владелец водозаборных сооружений в рассматриваемом случае один. Поэтому и вывод о том, кто должен платить, тоже очевиден.

Учитывая вышесказанное, позиции МНС России и Минфина России по рассматриваемым вопросам нельзя признать, по нашему мнению, недостаточно обоснованными или утверждать, что в этих случаях были введены какие-то новые правовые нормы.

Рассмотрим следующий п.12 Разъяснений, в котором уточняется, чту следует понимать под водозабором для населения.

Отметим, что в самом Федеральном законе "О плате за пользование водными объектами" такого понятия не установлено. Соответственно, потребовалось разъяснить, чту это такое. Для решения данного вопроса в тексте Разъяснений употребляется понятие "водоснабжение жилого фонда" без ссылки на конкретный нормативный акт. Видимо, предполагалось, как само собой разумеющееся, что население должно проживать именно в жилом фонде, а не в каком-то ином месте.

Однако, судя по реакции отдельных лиц, утверждение о том, что водоснабжение населения - это по существу доставка воды в жилой фонд, показалось недостаточно обоснованным, так же как и утверждение, что жилой фонд может быть городским, сельским, поселковым (государственным, муниципальным, индивидуальным, кооперативным, общественным, находящимся на балансе предприятий и организаций).

В связи с этим рекомендуется открыть действующий Жилищный кодекс РСФСР, утвержденный Верховным Советом РСФСР (см. в редакции Федерального закона от 17.04.2001 N 48-ФЗ).

В соответствии с этим Кодексом жилые дома, а также жилые помещения в других строениях образуют жилищный фонд (ст.4).

Жилищный фонд включает (см. ст.5) жилые дома и жилые помещения в других строениях, принадлежащие государству (государственный жилищный фонд); жилые дома и жилые помещения в других строениях, принадлежащие колхозам и другим кооперативным организациям, их объединениям, профсоюзным и иным общественным организациям (общественный жилищный фонд); жилые дома, принадлежащие жилищно-строительным кооперативам.

Жилые дома и жилые помещения предназначаются для постоянного проживания граждан (см. ст.7).

В п.12 Разъяснений делается вывод, что поскольку населением следует считать проживающих только в жилых домах, то, соответственно, водоснабжение больниц, пансионатов, домов отдыха, других оздоровительных комплексов, гостиниц и т.п. к водоснабжению населения не относится. При этом выводе также отсутствует ссылка на нормативный акт.

Однако следует иметь в виду, что помимо Жилищного кодекса РСФСР при решении рассматриваемого вопроса может быть использован также Общероссийский классификатор основных фондов ОК 013-94, утвержденный постановлением Госстандарта России от 26.12.1994 N 359 (см. в ред. Изменения 1/98, утвержденного Госстандартом России 14.04.1998), где имеются следующие группировки:

- здания (кроме жилых);

- жилища.

В группировку "Здания (кроме жилых)" под общим кодом 11 0000000 входят, в частности, здания производственные административные (11 0001120); здания гостиниц (11 4527031); здания предприятий здравоохранения (11 4528000); здания и сооружения предприятий лечебно-профилактических и санаторно-курортных учреждений (11 4528010).

В иную группировку "Жилища" под общим кодом 13 0000000 входят, в частности, здания, входящие в жилищный фонд (13 0002000); здания жилые (134527050); здания жилые общего назначения (13 4527610) и т.п.

Таким образом, выводы, содержащиеся в рассматриваемом п.11 Разъяснений, по нашему мнению, вполне обоснованны и имеют под собой соответствующую нормативно-правовую базу.

В.В. Лебедев

"Налоговый вестник", N 12, декабрь 2001 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См.: Налоговый вестник. - 2001. - N 11. - С.68 и 200/46.

*(2) Подробнее см. п.2 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных постановлением Правительства РФ от 13.08.1997 N 1009.

*(3) Подробнее см. п.10 вышеуказанных Правил, а также п.12 "Разъяснений о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации", утвержденных приказом Минюста России от 14.07.1999 N 217.