О проекте Федерального закона "Об основах государственного регулирования промышленного производства и оборота пива в Российской Федерации" (В.В. Сугак, Д.А. Горшков, "Налоговый вестник", N 12, декабрь 2001 г.)

О проекте Федерального закона "Об основах государственного
регулирования промышленного производства и оборота пива
в Российской Федерации"

Необходимость принятия специального федерального закона, регулирующего промышленное производство и оборот пива, прямо предусмотрена ст.2 Федерального закона от 22.11.1995 N 171-ФЗ "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции" (далее - Закон N 171-ФЗ). В настоящее время такой закон отсутствует, и данная сфера отношений регулируется лишь общими нормами законодательства о производстве и обороте пищевой продукции.

Такой пробел в регулировании вызывает ряд социально-экономических проблем, требующих решения на законодательном уровне.

Потребление пива имеет неоднозначные социальные и медицинские последствия. С одной стороны, пиво является ценным пищевым продуктом, богатым необходимыми для полноценного питания компонентами, такими как витамины, минеральные соединения, органические кислоты, хмелевые вещества. При умеренном потреблении наиболее распространенных видов пива с содержанием объемной доли этилового спирта 3,5-6,0% в объемах до 0,5 литра в день пиво способно существенно улучшить структуру питания, выполнить социально значимую функцию замещения крепких алкогольных напитков.

Вместе с тем крепкие виды пива (с содержанием алкоголя свыше 8-9%) по токсикологическим свойствам близки к алкогольным напиткам и содержат значительное количество побочных и вторичных продуктов брожения (высших спиртов, альдегидов, эфиров), оказывающих неблагоприятное воздействие на организм человека. Статистические данные показывают устойчивый рост объемов и крепости потребляемого пива, в том числе несовершеннолетними, что ведет к увеличению риска раннего привыкания к алкоголю у несовершеннолетних, превышению границы между безопасным и рискованным потреблением алкоголя населением в целом.

Производство и оборот пива является динамично развивающейся отраслью, обеспечивающей значительные поступления в бюджеты всех уровней. Так, в 2000 году суммарные доходы консолидированного бюджета от этой отрасли составили около 17 млрд руб., а поступления только акцизов в бюджеты субъектов Российской Федерации - 4,31 млрд руб.

Вместе с тем в экономике отрасли сохраняется ряд существенных проблем, а именно: низкая собираемость акцизов на пиво, увод от статистического учета и налогообложения значительных объемов оптово-розничной торговли легально произведенным пивом.

Для законодательного урегулирования перечисленных социально-экономических проблем в основу предлагаемого законопроекта положены следующие концептуальные положения, которые преследуют следующие цели: дифференцирование правового регулирования промышленного производства и оборота пива в зависимости от его видов; стимулирование промышленного производства и потребления безалкогольных и слабоалкогольных видов пива с повышенным содержанием ценных пищевых компонентов; сдерживание производства и потребления крепких видов пива; ограничение потребления пива несовершеннолетними лицами; обеспечение необходимого контроля за объемами производства и оборота и качеством пивоваренной продукции; оказание государственной поддержки для развития российской агропромышленной базы производства пивоваренного сырья, повышения конкурентоспособности малых и средних производств.

Предметом законодательного регулирования являются отношения в области промышленного производства и оборота пива, направления и меры государственной поддержки развития производства и переработки пивоваренного сырья в Российской Федерации.

Основные меры регулирования производства и оборота пива заключаются в следующем:

1) распространение на особо крепкие виды пива действия Закона N 171-ФЗ, а также иных федеральных законов, регулирующих промышленное производство и оборот алкогольной продукции, в том числе в области рекламы, административной ответственности и т.п.;

2) полное освобождение от акцизов безалкогольных видов пива; одновременное увеличение в 1,5 раза ставки акцизов для умеренно алкогольных, крепких и особо крепких видов (с 1,0 руб. до 1,5 руб. при крепости от 4,01% до 8,6% включительно, с 3,3 руб. до 5,5 руб. при крепости свыше 8,6%);

3) оснащение технологических линий для производства и розлива пива сертифицированными приборами, измеряющими концентрацию и объем этилового спирта в готовой продукции, а также контрольными приборами учета количества готовой продукции.

Однако при более подробном рассмотрении вышеуказанных мер возникает ряд вопросов, в частности несоответствие некоторых положений законопроекта Налоговому кодексу Российской Федерации (НК РФ). Федеральным законом от 07.08.2001 N 118-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в главу 22 части второй Налогового кодекса Российской Федерации" в п.1 ст.193 НК РФ о видах подакцизных товаров были внесены изменения. Так, согласно классификации пива в зависимости от содержания объемной доли этилового спирта безалкогольным является пиво с объемной долей этилового спирта, не превышающей 0,5%, а в соответствии со ст.1 законопроекта пиво признается безалкогольным, если объемная доля этилового спирта не превышает 1,2%, что не соответствует вышеуказанной статье НК РФ и сложившейся мировой практике.

Одновременно необходимо отметить, что подпункт "г" п.1 ст.4 законопроекта относит к полномочиям органов государственной власти установление подакцизных видов пива и ставок акцизов на пиво, что не соответствует НК РФ, так как акцизы относятся к числу федеральных налогов, которые установлены ст.13 НК РФ.

Совершенно неприемлемым и технически неосуществимым является требование п.2 ст.1 главы 2 законопроекта об оснащении технологических линий приборами, измеряющими концентрацию и объем этилового спирта, так как указанные показатели контролируются лабораториями предприятий, которые оснащены соответствующими приборами.

Принципиальное возражение вызывает положение о введении лицензирования производства и оборота пива. Поскольку деятельность по промышленному производству и обороту пива в настоящий момент не регулируется ни одним федеральным законом, сложилась ситуация, когда пиво относится к алкогольной и спиртосодержащей продукции, и, следовательно, лицензии на производство и оборот пива не выдаются. Однако ст.4 Федерального закона от 25.09.1998 N 158-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" предусмотрены критерии определения лицензируемых видов деятельности, к которым относится деятельность, способная нанести ущерб правам, законным интересам, нравственности и здоровью граждан, обороне страны и безопасности государства. На сегодняшний день контроль за производством пива осуществляется примерно 40 организациями из различных министерств и ведомств.

Одновременно необходимо отметить, что в соответствии со ст.2 Закона N 171-ФЗ алкогольной признается пищевая продукция, произведенная с использованием этилового спирта из пищевого сырья с содержанием этилового спирта более 1,5% объема готовой продукции. Алкогольная продукция подразделяется на следующие виды: этиловый питьевой спирт, спиртные напитки, вино (за исключением пива, производство и оборот которого регулируются отдельным федеральным законом). Следовательно, принятие Федерального закона "О государственном регулировании промышленного производства и оборота пива в Российской Федерации" повлечет за собой внесение изменений и дополнений в ст.2 Закона N 171-ФЗ.

Однако при рассмотрении законопроектов следует учитывать, что Федеральным законом "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции" дано четкое определение понятия "алкогольная продукция", в связи с чем внесение изменений в классификацию алкогольной продукции (этиловый питьевой спирт, спиртные напитки, вино, а также пиво с содержанием этилового спирта более 8,6% объема готовой продукции) приведет к неоднозначной трактовке ст.193 НК РФ, согласно которой алкогольная продукция с объемной долей этилового спирта до 9% включительно (за исключением вин) облагается по ставке 45 руб. 15 коп.за один литр безводного этилового спирта, содержащегося в подакцизных товарах, а пиво с нормативным (стандартизированным) содержанием объемной доли этилового спирта свыше 8,6% - по ставке 3 руб. 30 коп. за 1 литр.

Следовательно, пиво с нормативным (стандартизированным) содержанием объемной доли этилового спирта свыше 8,6% будет отнесено к алкогольной продукции, на производство и оборот которой потребуется лицензия, что приведет к значительному удорожанию и незаинтересованности в производстве данной продукции.

К положительным сторонам законопроекта можно отнести то, что его принятие повлечет за собой увеличение доходов федерального бюджета, а также направление части этих доходов на финансирование мер государственной поддержки развития производства пивоваренного сырья.

К дополнительным доходным источникам федерального бюджета относятся дополнительные поступления от повышения ставок акцизов на пиво, доля поступления которых в федеральный бюджет определяется федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год.

В этой части законопроект предусматривает:

- освобождение от акцизов безалкогольных видов пива (действующая ставка акциза - 1,0 руб. за литр);

- увеличение ставки акцизов с 1,0 руб. за литр до 1,5 руб. за литр для умеренно алкогольных и крепких видов пива, а также с 3,3 руб. за литр до 5 руб. за литр для особо крепких видов пива.

Официальная статистика объемов производства пива различных видов отсутствует. По экспертным оценкам, доли безалкогольных видов и особо крепких видов пива в общем объеме производства пивоваренной продукции составляют около 1% каждая. Доля умеренно алкогольных и крепких видов пива составляет не менее 50% от объема производства всей пивоваренной продукции. В соответствии с официальными статистическими данными общий объем производства пива всех видов составил в 2000 году 550 млн дал, или 5550 млн литров. Уровень собираемости акцизов на пиво в тот же период составил 80%.

С учетом устойчивой тенденции увеличения как объемов производства пива, так и собираемости соответствующих акцизов, минимальная гарантированная оценка дополнительных доходов консолидированного бюджета Российской Федерации от этого источника составляет:

5500 млн литр. х 0,8 х (0,5 руб. х 0,5 + 1,7 руб. х 0,01 - 1,0 руб. х 0,01) = 1130,8 млн руб.

В связи с отсутствием достоверной информации об объемах производства пива как по их видам, так и в целом, а также неточными данными относительно уровня собираемости акцизов на пиво, приведенные данные и расчеты относительно доходов бюджета, следует рассматривать как минимальные.

Финансирование мероприятий государственной поддержки производства пивоваренного сырья осуществляется на основании утверждаемых Правительством РФ целевых программ в объемах, предусматриваемых федеральным бюджетом на очередной бюджетный год. Нижеприведенные данные и расчеты относительно расходов федерального бюджета на финансирование мероприятий по государственной поддержке производства пивоваренного сырья следует рассматривать как примерные и рекомендуемые. Реальные расходы на указанные мероприятия устанавливаются федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год по представлению Правительства РФ исходя из возможностей федерального бюджета.

По экспертным оценкам, общие инвестиционные потребности отрасли по производству пива на ближайшие пять лет оцениваются в 1,0 - 1,5 млрд долл. США, в том числе примерно 0,5 млрд долл. США (100 млн долл. США ежегодно) - на развитие производства и переработки пивоваренного сырья. Предлагается распределить расходы по государственной поддержке агропромышленного комплекса производства пивоваренного сырья между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации в соотношении пятьдесят на пятьдесят. В этом случае оценка объемов федеральной поддержки составляет 50 млн долл. США в год.

Предлагается также выделять 40% этой суммы (20 млн долл. США в год) в форме прямого бюджетного финансирования перечисленных в законопроектах мер по поддержке развития производства пивоваренного сырья, в том числе федеральных целевых программ по проведению фундаментальных и прикладных исследований, подготовке кадров в интересах развития агропромышленного производства пивоваренного сырья.

Остальные 60% необходимой суммы (30 млн долл. США в год) могут составить частные инвестиции, привлекаемые с помощью механизмов государственной поддержки инвестирования приоритетных проектов, аналогичных тем, которые применяются для бюджета развития Российской Федерации. В соответствии с Положением об оценке эффективности инвестиционных проектов при размещении на конкурсной основе централизованных инвестиционных ресурсов бюджета развития Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства РФ от 22.11.1997 N 1470, размер государственной поддержки составляет 20-30% от сметной стоимости проекта категории "В" или "Г", к которым относятся инвестиционные проекты в сфере производства пивоваренного сырья.

Поэтому для удовлетворения годовых инвестиционных потребностей в размере 30 млн долл. США бюджетные инвестиционные ресурсы должны составлять 7,5 млн долл. США.

Таким образом, примерные годовые расходы федерального бюджета могут составлять 27,5 млн долл. США, или 880 млн руб. при расчетном валютном курсе 32 руб. за 1 долл. США.

Это означает, что для обеспечения мер государственной поддержки производства пивоваренного сырья необходимо планировать дополнительные доходы федерального бюджета в размере 880 млн руб. ежегодно.

Указанные доходы, как показано выше, формируются за счет сбора дополнительных акцизов на пиво. Поскольку общая сумма поступления дополнительных акцизов на пиво составляет 1130,8 млн руб., 312,8 млн руб. дополнительных доходов могут зачисляться в бюджеты субъектов Российской Федерации. Таким образом, в ближайшие годы распределение общих доходов от акцизов на пиво между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Российской Федерации может составлять соответственно 15 и 85%.

Исходя из изложенного данный закон, безусловно, необходим, однако при рассмотрении в Государственной Думе необходимо принимать во внимание вышеизложенные редакционные и концептуальные недостатки законопроекта, а также интересы товаропроизводителей и потребителей пива.

В.В. Сугак,

Д.А. Горшков

"Налоговый вестник", N 12, декабрь 2001 г.